Finansminister Gunnar Restad

Finansnæringens rolle i norsk kapitaleksport og formuesforvaltning

Den norske Bankforenings årsmøte Holmen Fjordhotell, Asker 13. mai 1998

(Utviklingen av norsk bank- og finansnæring som tilbyder av forvaltningstjenester)

(Innledning om strukturendringer og omorganisering)

Strukturendringene i banknæringen det siste tiåret har vært betydelige. Antallet banker er redusert med om lag 25 prosent, og en har sett framveksten av et landsomfattende minibanknett og et system for betalinger i varehandelen med tilgang for alle aktører. I samme periode er det dannet en rekke finansielle konserner hvor også bank og forsikringsselskaper inngår, og selvstendige enheter har inngått samarbeid for å stå sterkere rustet i konkurransen om kundene. Dette er endringer som er godt synlige for omverdenen.

I tillegg til disse strukturendringene har det skjedd betydelige endringer også internt i bankene. Bl.a. er mer automatiserte og elektroniske produksjonsmetoder tatt i bruk, tjenesteproduksjonen er omorganisert og filialnett og antall ansatte er redusert.

Finansinstitusjonene har en felles rolle knyttet til forvaltning av finansielle midler. Likevel er mange trekk ved virksomheten til banker, verdipapirfond, verdipapirselskaper og forsikringsselskaper m.v såpass forskjellig at de vil bli ulikt påvirket av ny teknologi, internasjonalisering og endret atferdsmønster i husholdninger og foretak.

Bankene kjennetegnes ved at de gjennom bestemmelser i forretnings- og sparebankloven har monopol på å ta i mot innskudd. Samtidig ser vi tydelige tegn på at sparemønsteret er endret, og at bankenes innskuddsmonopol ikke har samme betydning som før. Dette har også sammenheng med ulike regler for skattlegging av avkastning og formuesskatt for ulike finansielle plasseringer.

Fra 1990 til 1997 har forretningsbankene økt forvaltningskapitalen med 43 prosent. Til sammenligning har forvaltningskapitalen i verdipapirfondene i samme periode økt med hele 590 prosent.

Transformasjon av innskudd til utlån foregår under stadig lavere rentemarginer. Stadig større grupper ønsker et nærmere forhold til forvaltningen av egne sparemidler enn det et tradisjonelt bankinnskudd medfører. Dersom denne utviklingen fortsetter, vil forvaltningsbaserte spareprodukter og investeringstjenester bli viktigere for finansnæringen både inntjeningsmessig og i volum.

Ved utgangen av 1997 var det 55 norske verdipapirforetak, hvorav et betydelig antall var knyttet til banker. I tillegg var det 5 filialer av utenlandske foretak i Norge, og mer enn 600 utenlandske verdipapirforetak hadde meldt om grenseoverskridende virksomhet. For ordens skyld vil jeg her nevne at omtalte meldinger om grenseoverskridende virksomhet sier lite om omfanget av slik virksomhet.

Tallet på aktører skulle isolert sett tyde på at konkurransen om investeringstjenester er brukbar. De seneste års enorme fortjeneste innenfor virksomheten gir imidlertid grunn for en viss skepsis i så måte.

For å vurdere konkurranseforholdene og inntjeningen i verdipapirforetakene nedsatte Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet for en tid tilbake en arbeidsgruppe med representanter fra Konkurransetilsynet og Kredittilsynet. Arbeidsgruppen framla sin rapport 2. april i år.

I tråd med arbeidsgruppens konklusjoner har Finansdepartementet bedt Oslo Børs utarbeide visse forslag til endringer i regelverket. Disse endringsforslagene innebærer bl.a. at børsforskriften endres slik at utsteders kostnader forbundet med tilretteleggerens oppdrag oppgis i alle prospekter. Oslo Børs er videre bedt om å vurdere om det bør åpnes for at andre enn verdipapirforetak bør kunne bli børsmedlemmer. Forslag til regelverksendringer vil bli sent på høring på vanlig måte.

(Statens Petroleumsfond)

Økte finansielle fordringer på statens hånd og den forvaltningsstrategi som er valgt for fondet, gjør at staten kommer inn som kjøper i en del av finansmarkedet vi har liten erfaring med.

Statens petroleumsfond ble opprettet som et redskap i budsjettprosessen for å synliggjøre bruken av petroleumsinntektene over de offentlige budsjettene. Før fondet ble opprettet ville disse midlene ha framstått som overskudd på statsbudsjettet og avleiret seg på statens ordinære foliokonto i Norges Bank. De store overskuddene på driftsbalansen ville, alt annet like, ha ført til en kraftig økning i Norges Banks ordinære valutareserver. For staten sett under ett er formues- og fordringssituasjonen ikke vesentlig endret ved en slik omorganisering av statens formuesforvaltning.

Statens petroleumsfond forvaltes av Finansdepartementet i henhold til lov om Statens petroleumsfond. Finansdepartementet har utpekt Norges Bank til å utføre den operative forvaltningen av fondet. Finansdepartementets ansvar er å utforme et regelverk som Norges Bank kan operere under og å kontrollere at banken utfører oppdraget i samsvar med regelverket. Dette regelverket er nedfelt i forskriften for Statens petroleumsfond av 3. oktober 1997. I tillegg har Finansdepartementet gitt utfyllende bestemmelser der dette er nødvendig.

I forskriftens §2 står det i siste ledd: “Norges Bank skal søke å oppnå en høyest mulig avkastning på den særskilte porteføljen innenfor de begrensningene som følger av forskriften”. Det stilles altså strenge krav til Norges Banks resultater.

Forvaltningsstrategien for Statens petroleumsfond ble vesentlig endret da forskriften av 3. oktober 1997 ble fastsatt. Blant annet ble det bestemt at mellom 30 og 50 prosent av fondets midler skal plasseres i egenkapitalinstrumenter. Dette er utførlig omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1997 og i Nasjonalbudsjettet 1998.

Finansdepartementet har fastsatt en referanseportefølje for fondet som er basert på store aksje- og obligasjonsindekser. Hensikten er at fondet skal ha en utvikling på linje med utviklingen på kapitalmarkedene generelt, og ikke være sårbart for bransjemessige eller geografiske svingninger.

Norges Bank vil benytte eksterne forvaltere i forvaltningen av fondets egenkapitalplasseringer. I denne sammenheng har det kommet enkelte henvendelser om at norske forvaltere skal favoriseres. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 er det forutsatt at Norges Bank legger forretningsmessige kriterier til grunn ved valg av eksterne forvaltere. Det betyr at norske forvaltere bare kan tildeles oppdrag i den grad de er konkurransedyktige. For øvrig vil det kunne stride mot diskrimineringsforbudet i EØS-avtalen artikkel 4 å gi norske forvaltere særfordeler på bakgrunn av deres nasjonalitet.

Norges Bank har i stor utstrekning lagt opp til å forvalte fondet etter en indeksstrategi. En slik strategi er godt egnet til å oppnå den ønskede spredningen av investeringene. Samtidig er indeksforvaltning preget av stordriftsfordeler og lavt kostnadsnivå. Dermed blir også kostnaden for kunden lav. Det er snakk om kostnader i størrelsesorden en hundredel av de forvaltningskostnadene som f. eks. norske privatkunder må betale for å få forvaltet AMS-midler.

Petroleumsfondet var ved utgangen av 1997 på vel 115 mrd. kroner. Hvor raskt fondet vil vokse i årene framover avhenger blant annet av oljeprisen. Men det er rimelig å anslå at fondet om få år er på over 500 mrd. kroner.

For et fond av petroleumsfondets størrelse, vil selv tilsynelatende små forskjeller i forvaltningskostnader ha stor økonomisk betydning. Det må derfor legges stor vekt på hensynet til disse kostnadene ved valg av forvaltningsstrategi. Fire eksterne forvaltere har blitt utpekt til å forvalte globale indeksmandater på grunnlag av en søknadsrunde der alle kunne søke.

En del av midlene i fondet skal også forvaltes etter en aktiv forvaltningsstrategi. Norges Bank er i ferd med å vurdere potensielle forvaltere til aktive forvaltningsmandater på grunnlag av søknader som er kommet inn. Norges Bank opprettholder meget strenge krav til f. eks. betryggende risikostyring og tilstrekkelig kvalitet i investeringsprosessen. Norske forvaltere vil også her konkurrere på lik linje med utenlandske forvaltere.

I denne type forvaltning er imidlertid ikke stordriftsfordelene like framtredende, og dette kan gi den norske finansnæringen økte muligheter. Det må imidlertid understrekes at norsk finansnæring ikke kan få noen særfordeler i denne sammenheng.

(Finansnæringens rolle i pensjons- og trygdesystemet)

(Ytelsesbaserte pensjoner)

En stor del av husholdningenes sparing skjer i form av forsikring. Premier betalt til ytelsesbaserte pensjonsordninger utgjør hoveddelen av denne sparingen. Alle offentlig ansatte og rundt 35 prosent av de ansatte i privat sektor omfattes av tjenestepensjoner. Dette utgjør i alt om lag 55 prosent av alle sysselsatte i Norge.

Lovutkastet om ny foretakspensjon (NOU 1998: 1, som ble ledet av professor Erling Selvig) er nå sendt på høring, og det er planlagt fremmet en proposisjon ved årsskiftet 1998/1999.

Jeg antar at hovedtrekkene i lovutkastet er kjent for de fleste, og jeg vil derfor ikke nå gå nærmere inn på forslaget. Jeg vil imidlertid nevne at lovutvalget rydder opp på enkelte områder hvor reglene er gamle (fra 1968). Viktige områder i de nåværende reglene er ufullstendige, bl.a hva som skjer ved fusjoner, fisjoner og reduksjoner i bemanningen.

(Innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger)

Pensjonsforsikringsutvalget - det såkalte Hylland-utvalget - foreslo i sin utredning fra 1994 at det skulle åpnes for innskuddsbaserte pensjonsordninger med skattefavorisering i arbeidsforhold.

Det er flere grunner til at vi ønsker å se nærmere på innskuddsbaserte ordninger. Det er anslått at om lag 750 000 sysselsatte ikke opptjente tjenestepensjon i 1996. En del av disse kan ha opptjent rettigheter tidligere. Det er likevel klart at mange ikke omfattes av de eksisterende ordningene. Dette gjelder ofte arbeidstakere i mindre bedrifter.

Innskuddsbaserte ordninger har egenskaper som kan gjøre dem til et aktuelt alternativ for bedrifter som i dag ikke har tjenestepensjonsordninger. Jeg mener det er grunner til at ytelsesbaserte ordninger, som er det Selvig-utvalgets lovforslag gjelder, fortsatt bør være hovedordninger.

Spørsmålet nå er om en også bør legge tilrette for en subsidiær, alternativ ordning. Jeg er i utgangspunktet positivt innstilt til å åpne for innskuddsbaserte tjenestepensjoner.

Det er imidlertid problematiske sider ved innskuddsbaserte ordninger. En av de viktigste problemstillingene er knyttet til den skattemessige behandlingen.

Det er også nødvendig at slike ordninger utformes slik at de bygger opp om motivasjonen til yrkesdeltaking. Et annet forhold er om, og eventuelt hvilke, krav det er rimelig å stille til omfordelingselementer innenfor slike ordninger som vil ha et mer individuelt preg enn de ytelsesbaserte ordningene.

Arbeidstakerne vil i en innskuddsbasert ordning bli utsatt for risiko på en annen måte enn tidligere. Dette har sammenheng med at den finansielle risikoen i større eller mindre grad overføres fra arbeidsgiver til arbeidstaker. Et alternativ for å redusere risikoen kan være å tegne innskuddsordning med garantert avkastning. Om dette er hensiktsmessig må avveies mot kostnadene.

I departementet arbeides det nå videre med spørsmål knyttet til innskuddsbasert tjenestepensjon. Jeg tar sikte på å legge hovedspørsmålene i saken fram for Stortinget i nasjonalbudsjettet til høsten. Hvis resultatet skulle bli at en skal åpne for en slik ordning, vil en deretter starte lovarbeidet.

(Fondsbasering av Folketrygden)

Både i Norge og internasjonalt har det i de siste årene vokst fram en diskusjon om fondskonstruksjoner knyttet til det obligatoriske, offentlige pensjons- og trygdesystemet.

Utvalget som utreder fondskonstruksjoner for folketrygden (Molandutvalget) vil legge fram sin utredning innen 1. juli i år. Deretter skal utredningen ut på høring slik at departementet skal få et best mulig beslutningsgrunnlag.

Jeg vil ikke foregripe utredningen og den videre behandling av denne. Jeg avslutningsvis vil likevel minne om at fondskonstruksjoner bare kan ha en funksjon i den grad de bygger opp under målsettingene om å bevare og videreutvikle et godt pensjonssystem for hele befolkningen.

Hensynet til andre velferdsordninger må ivaretas. Dette innebærer at de må understøtte en solid nasjonaløkonomi og gode offentlige finanser. Under slike forutsetninger kan ordningene bidra til at vi når våre mål om solidaritet mellom generasjoner og mellom grupper av befolkningen.

(Konsekvenser for norske banker av ØMU)

Den 2. mai 1998 ble det vedtatt at 11 land vil delta i tredje fase av den økonomiske og monetære union (ØMU) som skal tre i funksjon 1. januar 1999. Den tredje fasen innebærer at det etableres en felles valuta, euro.

Innføringen av en felles valuta må antas å forsterke utviklingen i retning av økt integrasjon og konkurranse i de europeiske finansmarkedene. Denne utviklingen vil ha betydning også for vår økonomi.

ØMU vil trolig innebære skjerpet konkurranse i det norske bankmarkedet, særlig om de større norske kundene og de foretakene som driver handel innen ØMU-området. Mindre norske banker, bl.a. lokale sparebanker, som konsentrerer sin virksomhet om mer tradisjonelle kundegrupper vil trolig i begrenset grad bli påvirket av ØMU.

Jeg er kjent med at Den norske Bankforening legger til grunn at kundenes etterspørsel etter eurotjenester, både kontohold og betalingstjenester, vil øke betydelig i forhold til det som i dag gjelder for summen av de enkeltvalutaer som vil bli erstattet av euro. Dette skyldes bl.a. at euro i mange sammenhenger vil erstatte bruk av andre valutaer utenfor ØMU.

Det er også forventet at euro vil skape et større marked for låneopptak i verdipapirmarkedene. Det kan redusere betydningen av bankopplåning generelt. Norske banker har imidlertid i større grad enn europeiske banker utvidet sitt virksomhetsområde til bl.a. forsikrings- og verdipapirtjenester. Slike banker vil i mindre utstrekning bli berørt av en ev. redusert rolle for mer tradisjonelle banktjenester.

TARGET er EU-landenes nasjonale systemer for oppgjør koplet sammen gjennom et nettverk. Innføringen av euro reiser spørsmål om tilknytning til dette systemet, og om Norges Bank eventuelt bør være oppgjørsbank for norske bankers fremtidige eurotransaksjoner.

Som Bankforeningen er kjent med har Norges Bank gjennom noe tid arbeidet med en vurdering av TARGET-systemet betydning. Det foreligger ennå ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hva som vil være en teknisk og kostnadsmessig effektiv løsning. Revidert nasjonalbudsjett 1998 vil inneholde en redegjørelse om det videre arbeidet med spørsmålet.

(Kredittvekst og konsekvenser for bankenes soliditet)

Kredittveksten i Norge har i hovedsak vært jevnt stigende siden 1992 og er nå på sitt høyeste nivå siden 1988. 12-månedersveksten i den innenlandske bruttogjelden til kommuner, ikke finansielle foretak og husholdninger var ved utgangen av mars 1998 kommet opp i 10,5 pst. Dette er godt over den nominelle veksten i økonomien målt ved bruttonasjonalproduktet.

Det er bankene som har gitt størst bidrag til den betydelige kredittveksten de siste årene. Bankenes kredittvekst i perioden 1994-1997 har vært mer enn dobbelt så høy som den totale veksten i innenlandsk kreditt. Totalt har bankenes utlån til publikum nominelt økt med 56 pst. de siste 4 årene.

Vedvarende høy utlånsvekst vil på noe sikt være en trussel mot bankenes soliditet. Utlånsveksten bidrar også til å forsterke presset i norsk økonomi.

De nylig framlagte tallene for mars viser at utlånsveksten i bankene siste 12 måneder fortsatt er økende, og nå er oppe i hele 17,4 pst. Bankenes utlånsvekst har vært betydelig sterkere enn veksten i kundeinnskudd det siste året, og en økende del av utlånsveksten er finansiert ved kortsiktig opplåning i utlandet. Kredittveksten var videre større i forretningsbankene enn i sparebankene.

Utlånsvekst slår for det første ut i beregningsgrunnlaget for kapitaldekning og medfører at kjernekapitalandelen synker. Jo sterkere vekst bankene har, desto større blir kravene til inntjening for å generere ny egenkapital via driften. Videre kan en høy utlånsvekst medføre økt risiko i bankenes utlånsportefølje. Økt opplåning i husholdnings- og foretakssektoren øker isolert sett gjeldsbelastningen og kravene til gjeldsbetjeningsevne.

Ved utgangen av 1997 var gjennomsnittlig kapitaldekning (ansvarlig kapital) i forretningsbanker og sparebanker på hhv. 10,8 pst. og 14,4 pst. av et risikovektet beregningsgrunnlag. Kjernekapitaldekningen for forretningsbanker og sparebanker var i gjennomsnitt hhv. 7,6 pst. og 11,7 pst. ved utgangen av 1997.

Bankene har hatt svært lave tap og i hovedsak tilfredsstillende driftsresultater de siste årene. Til tross for dette er den gjennomsnittlige kjernekapitaldekningen redusert med om lag 0,6 prosentpoeng for forretningsbanker og om lag 0,7 prosentpoeng for sparebanker i løpet av 1996 og 1997. Reduksjonen skyldes for en stor del at inntjeningen ikke har vært god nok til å kompensere for redusert kapitaldekning som følge av den sterke utlånsveksten.

Fortsatt sterk konkurranse og en forventet normalisering av tapene taler for at bankenes driftsresultater trolig vil svekkes noe i årene framover. Muligheten til å opprettholde kapitaldekningen gjennom økt inntjening med fortsatt sterk vekst i utlånene, vil i så fall være begrenset.

Som kjent utarbeidet Kredittilsynet etter forespørsel fra Finansdepartementet en rapport datert 3. februar 1998 med vurderinger av mulige tiltak for å styrke finansinstitusjonenes soliditet. Kredittilsynet konkluderte med at muligheten for et nytt økonomisk tilbakeslag med problemer for norske finansinstitusjoner ikke kan utelukkes på sikt. De konkluderte videre med at det var et klart behov for tiltak for å styrke soliditeten i finansinstitusjonene.

Kredittilsynet vurderte bl.a. en generell økning i kjernekapitalkravet, økt risikovekting av boliglån sikret mellom 60 pst. og 80 pst. av antatt verdi, mindre adgang til å oppfylle kapitalkravet med ansvarlig lånekapital og utvidede inngrepshjemler for Kredittilsynet overfor finansinstitusjoner med relativt lav kjernekapitaldekning mv. Rapporten har vært på høring, og det vil bli gjort rede for behandlingen og oppfølgingen av rapporten i Revidert nasjonalbudsjett 1998, som blir lagt fram på fredag.

Jeg vil generelt understreke bankenes ansvar for å foreta de nødvendige tiltak for å sikre den langsiktige soliditeten, herunder å dempe utlånsveksten fra dagens høye nivå.

Jeg vil videre oppfordre bankene til å vektlegge arbeidet med risikostyring og prising av risiko. Flere banker har bedret sin risikostyring de siste årene, men det er likevel betydelige forskjeller mellom bankene i hvor langt de har kommet på dette området. Det synes å være tegn til at enkelte banker legger økt vekt på prising av risiko, men det er også her variasjoner mellom ulike banker. Finansdepartementet og Kredittilsynet vil følge utviklingen på kredittmarkedet og i finansinstitusjonenes soliditet nøye framover.

Avslutning

Generelt er det av stor betydning at regelverket bidrar både til soliditet i finansnæringen, og til en rasjonell og konkurransedyktig tjenesteproduksjon under norsk finanslovgivning. Det regelverket vi har, gir etter min mening et godt utgangspunkt for en rasjonell og forretningsmessig utvikling av en solid bankvirksomhet. Innenfor dette regelverket er det bankenes oppgave å finne sin rolle.

At de løser denne oppgaven på en betryggende måte er ikke bare av betydning for eierne og deres muligheter for avkastning. Det er også av avgjørende betydning for norsk økonomi at vi har en velfungerende og effektiv finansnæring. Vi er derfor avhengig av institusjoner som er i stand til å utvikle seg, og til å nytte kostnadseffektiv teknologi og organisering for å møte den skjerpede konkurransen.