Foredrag på NFFs årskonferanse 29. april 1998:

“Det fremtidige reguleringsregime for forsikring”

Statssekretær Endre Skjørestad

1. Innledning

Jeg vil først takke for invitasjonen til å foredra på Forsikringsforbundets årskonferanse 1998. Tittelen “Det fremtidige reguleringsregime for forsikring” kan omfatte mye. Jeg har innenfor den tiden jeg har fått til rådighet valgt å konsentrere meg om et par temaer. Innledningsvis vil jeg gi en gjennomgang av viktige hensyn i reguleringen. Hovedtemaet vil bli en redegjørelse for en del pensjonspolitiske spørsmål, sett i lys av de utvalgene som er nedsatt for å utrede blant annet folketrygden og foretakspensjoner. Avslutningsvis vil jeg komme nærmere inn på regelverket på forsikringsområdet, nærmere bestemt kapitalforvaltningsregelverket.

Forsikring fyller en viktig samfunnsfunksjon. Gjennom tegning av ulike typer forsikring får kundene, forsikringstakerne og de forsikrede, dekket viktige behov for økonomisk trygghet. En sunn utvikling av forsikringsvirksomheten i Norge innebærer at forsikringsselskapene til enhver tid skal kunne gi kundene et forsikringstilbud som dekker deres behov, ved en rasjonell drift av selskapet som både gir tilstrekkelig sikkerhet for at selskapene kan oppfylle sine forpliktelser og lavest mulig kostnader for kundene. Dette er først og fremst et ansvar for bransjen selv. Myndighetene har en rolle blant annet gjennom en regulering av forsikringsområdet som legger rammebetingelser for en effektiv forvaltning og plassering av kapital, samtidig som hensyn til sikkerhet og soliditet ivaretas.

I tillegg til hensynene til soliditet og effektivitet i selskapene er det viktig at regelverket er med på å sikre forsikringstakerne tilstrekkelig relevant informasjon og hindre innlåsningseffekter. De ulike hensyn må avveies mot hverandre, og innebærer at vi kan høre fra enkelte hold at et område er for sterkt regulert, mens det fra annet hold kan hevdes at det er for svakt regulert.

I utgangspunktet er det ønskelig at reguleringen skal være stabil og forutsigbar, og et reguleringsregime skal ideelt sett kunne fungere under skiftende ytre omstendigheter. Samtidig er det viktig at regelverket er dynamisk og kan endres når endringer i samfunnet tilsier det. Økonomiske, sosiale og teknologiske endringer fører til at nye muligheter og nye behov oppstår.

Den teknologiske utviklingen, spesielt innen informasjonsteknologi, har vært og vil fortsette å være en viktig drivkraft for slike endringer. Gjennom bedret informasjonstilgang og endringer av de tradisjonelle tilbudsrelasjonene har dette bidratt til å øke kundenes bevissthet. Økt informasjon og bedre tilgjengelighet vil bidra til å bedre markedets funksjonsmåte. Dette vil isolert sett redusere behovet for regulering. På andre områder kan dette behovet øke, f.eks. vedrørende sikkerheten ved de tekniske løsningene. Jeg vil videre peke på at ny teknologi og nye produkter gir muligheter til både å bygge opp og redusere risiko, f.eks gjennom derivathandel. Transaksjoner i tidligere relativt adskilte markeder fremstår etter hvert ofte mer som alternativer, og øker behovet for å se ulike deler av finansmarkedet i sammenheng.

Teknologiske nyvinninger har også bidratt til å lette tilgangen til markeder og produkter både for tilbydere og etterspørrere av finansielle tjenester, nasjonalt og internasjonalt. Bransjeglidning og etablering av konserner har ført til økt konkurranse også på forsikringsområdet, og til at det stilles stadig større krav til effektivitet i selskapene.

Likeledes endres folks preferanser og behov over tid, om enn mer gradvis enn teknologien. Dette er endringer som for en stor del skyldes demografiske og livssykliske forhold, inntektsforhold og kunnskapsnivå. Endringer i familiestruktur, lengre utdannings- og etterutdanningsperioder og økt deltakelse i arbeidslivet er eksempler som kan nevnes i denne sammenhengen.

Den økte etterspørselen etter finansielle tjenester er således et resultat av at den materielle velferden har økt samtidig som valgmulighetene har økt, kundene er blitt mer krevende og konkurransen mellom tilbyderne om folks sparemidler er blitt større. Disse forholdene medvirker til at det stilles stadig høyere krav til forsikringsselskapene, og til at forsikringsselskapene har sin oppmerksomhet rettet mot lave kostnader og økt effektivitet.

Alle disse faktorene fordrer endringer i tilbudet av forsikring og stiller dermed nye krav både til tilpasninger i næringen og til reguleringen, med behov for en løpende balansegang mellom hensynene til dynamikk og stabilitet i reguleringen.

Endring i sparemønsteret med økt fokus på avkastning innebærer at mange husholdninger nok vil eksponere seg sterkere overfor risiko. Mange velger bevisst en høy risikoprofil ut fra de muligheter det gir for økt avkastning. Men vi må søke å unngå at mangelfull eller villedende informasjon fører til at kunder begir seg inn på transaksjoner de ikke ser konsekvensene av. Her har først og fremst næringen selv et ansvar gjennom krav til informasjon og god forretningsmoral. Den raske utviklingen på feltet stiller også krav til forbruker- og tilsynsmyndighetene, for å bidra til at vi har et tidsmessig lov- og regelverk.

2. Pensjonspolitiske spørsmål

En stor del av husholdningenes sparing skjer i form av forsikringskrav.

Innskudd til pensjonsordninger, kollektive eller individuelle, utgjør hoveddelen av denne sparingen. Slike ordninger er karakterisert ved at det er langsiktig sparing, og hvor oppsparing og uttak skjer ut fra fastlagte planer. Spareren vil i begrenset grad kunne ta ut de oppsparte midlene i oppsparingsperioden.

Både omfanget og karakteren av denne sparingen stiller særskilte krav til reguleringen. Jeg vil nå ta for meg enkelte pensjonspolitiske spørsmål.

2.1 Folketrygdens rolle

Jeg vil starte med noen synspunkter knyttet til organisering og oppbygging av vårt samlede trygdesystem. I Norge er det bred politisk enighet om at folketrygden skal være basisen i pensjonssystemet. Dette ble bl.a. understreket ved Stortingets behandling av Velferdsmeldingen hvor det også var bred enighet om at et fortsatt offentlig tilleggspensjonssystem vil være med på å sikre oppslutningen om folketrygden hos folk flest.

Samtidig er det vel kjent i denne forsamlingen at utgifter til pensjoner vil øke betydelig utover i neste århundre. Tallet på alders- og uførepensjonister anslås å øke fra omtrent 860 000 i dag til over 1,3 millioner i 2030. De årlige utgiftene til folketrygdens alders- og uførepensjoner er anslått å øke fra 8 prosent av BNP i 1995 til 15 prosent av BNP i 2030. I tillegg kommer vekst i utbetalinger fra kollektive og individuelle private pensjonsordninger, herunder de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Den løpende nasjonalinntekten - og evt. tæring på nasjonalformuen - er grunnlaget for velferd og fordeling på ethvert tidspunkt, og det er av denne pensjonene skal betales. Forskjellen mellom de statlige og øvrige ordninger er at statlige ordninger ikke er fondsoppbygget, eller fonderte som man ofte sier, mens det i de øvrige er bygd opp en formue øremerket for å dekke de forpliktelsene som påløper. Folketrygden er bygd opp som er solidarisk system, der det skjer en løpende overføring fra dem som har inntekt til dem som ikke har det, og mer fra dem med høye inntekter enn fra dem med lave inntekter. Mens øvrige ordninger har sitt grunnlag i en fondskapital, kan vi si at de ordninger som “samfunnet som helhet” driver, har sitt grunnlag i nasjonalformuen, og avkastningen av denne er grunnlaget for de løpende utbetalingene. Et felles trekk både for statlige og andre ordninger er at tilstrekkelig vekst i nasjonalinntekten er nødvendig for å kunne møte den fremtidige veksten i pensjonsutbetalingene og samtidig sikre den yrkesaktive befolkningen inntektsvekst.

Veksten i nasjonalinntekten, og hvor tunge byrdene ved framtidige pensjonsutbetalinger vil bli, avhenger av en rekke forhold knyttet til arbeidsmarkedet, markedene for real- og finanskapital, skattepolitikken osv. Vi må sørge for rammebetingelser som gjør at vi får en høyest mulig avkastning av de ressurser samfunnet har til rådighet i form av naturressurser, arbeidskraft, real- og finanskapital. Vi må også unngå at avgangen fra arbeidslivet over i pensjonistenes rekker blir for stor gjennom for svake inngangskriterier eller for høye ytelser. Dette må balanseres mot de fordelingsmessige mål - mellom grupper og mellom generasjoner - som folketrygden skal ivareta.

Både internasjonalt og i Norge har det i de senere år vært diskusjon om fondering av offentlige pensjoner kan være en måte for å styrke det realøkonomiske grunnlaget, og dermed bedre mulighetene for å dekke økende pensjonsutgifter samtidig som en kan sikre og videreutvikle de øvrige velferdsordningene. På denne bakgrunn ble det som oppfølging av Stortingets behandling av Velferdsmeldingen nedsatt et offentlig utvalg ledet av Torstein Moland, og som fikk som mandat å utrede mulige fondskonstruksjoner for folketrygden.

Dette utvalget vil legge fram sin innstilling innen 1. juli i år. Jeg vil ikke nå foregripe utredningen eller den videre behandling av den. Blant annet skal den ut på høring, slik at departementet skal få et best mulig beslutningsgrunnlag. Jeg vil imidlertid understreke at det avgjørende for om vi skal kunne bevare og videreutvikle et godt pensjonssystem for hele befolkningen, samtidig som hensynet til andre velferdsordninger ivaretas, er at vi sikrer en solid nasjonaløkonomi, gode offentlige finanser, og sist men ikke minst vilje til å bidra til å nå disse målene og til solidaritet mellom generasjoner og mellom grupper av befolkningen. Fondskonstruksjoner kan bare ha en funksjon i den grad de bygger opp under disse grunnleggende hensynene. Jeg håper at dette vil bli retningsgivende for den debatten som vil følge etter framleggelsen av Moland-utvalgets innstilling. Særlig er jeg opptatt av hva spesiell øremerking av offentlige inntekter eller utgifter og evt. økt innslag av individuell tilknytning vil kunne bety for helhetstenkning, muligheten for å møte de store forandringsprosessene vi står overfor bl.a. i omsorgssektoren og ikke minst praktisk solidaritet i det daglige liv. Alt dette er hensyn som står sentralt i norsk pensjonspolitikk.

Stortingets flertall understreket ved behandlingen av Velferdsmeldingen at folketrygdens ytelser, offentlige og private tjenestepensjonsordninger, pensjonistbeskatningen og pensjonistenes levekår må ses i sammenheng. Det er avgjørende for legitimiteten og troverdigheten til folketrygden at tjenestepensjonsordninger ikke utvikler seg til å bli mer enn et supplement til folketrygden.

2.2 Forslag til ny lov om foretakspensjon

Som en del av de samlede lønns- og arbeidsbetingelsene er mange arbeidstakere omfattet av en tjenestepensjonsordning. Dette gjelder i hovedsak alle offentlig ansatte og rundt 35 prosent av de ansatte i privat sektor; i alt om lag 55 prosent av alle sysselsatte i Norge. Omfanget av tjenestepensjonsordninger har økt over tid, selv om innføringen av folketrygden isolert sett skulle redusert behovet for slike ordninger. Når utviklingen likevel har gått i retning av økt utbredelse, må dette trolig ses i sammenheng med den alminnelige levekårsutviklingen. Økt velstand innebærer at mange har mulighet til og ønsker å sette av en del av inntekten gjennom sin yrkesaktive periode til å sikre en standard som pensjonist utover det folketrygden gir grunnlag for.

Private tjenestepensjoner med skattefradrag er i dag regulert av 30 år gamle forskrifter, de såkalte 1968-reglene, og det har lenge vært et klart behov for en opprydding i og modernisering av dette regelverket. Et utvalg ledet av professor Erling Selvig avga i februar i år sin innstilling til ny lov om foretakspensjon.

Det vil gå alt for langt her å ta opp alle enkeltforslag som lovutkastet inneholder. Jeg har imidlertid merket meg at utredningen inneholder sentrale forslag med det formål at tjenestepensjonene bedre skal bygge opp under folketrygden. Dette gjelder særlig forslagene om lineær opptjening og om krav til fordelingsmessig profil på ytelsene. Jeg har også merket meg at utvalget fremmer forslag for å løse problemene med de urimelig store premiefondene som er bygd opp i enkelte pensjonskasser, og for å løse problemer knyttet til fusjoner, fisjoner og reduksjoner i bemanningen.

Utgangspunktet for det lineære prinsipp er at den premien som innbetales det enkelte år skal finansiere en forholdsmessig andel av den pensjonen som kan utledes av pensjonsplan, opptjeningstid og pensjonsgivende lønn. Etter det lineære prinsippet skal pensjonsordningen tilføres en premie som er stor nok til å sikre den retten til pensjon som medlemmene har opptjent i løpet av året. Utvalgets forslag innebærer dermed at arbeidsgiver må finansiere økte pensjonsrettigheter som følge av lønnsøkninger samme år som lønnsøkningen finner sted, og vil ikke kunne skyve disse foran seg, slik tilfellet er i dag. Dette innebærer at pensjonsmessige merkostnader som følge av lønnsøkninger vil bli bedre synliggjort. Det vil også motvirke tendenser til utstøtning av eldre arbeidstakere fra arbeidslivet ved at en større andel av finansieringen av økte pensjonsrettigheter som følge av lønnsøkninger tas tidligere i yrkeskarrieren. Jeg vil også tillegge at forslaget til ny regnskapslov, som nå er til behandling i Stortinget, inneholder retningslinjer for føring av pensjonskostnader som er mer omfattende og som vil belyse disse kostnadene bedre enn gjeldende aksjelov.

Stortingsflertallet forutsatte ved behandlingen av Velferdsmeldingen at private pensjonsordninger skal være et supplement til folketrygden i det samlede pensjonssystemet. Dette må bl.a. forstås slik at folketrygdens fordelingsmessige egenskaper skal understøttes av private pensjonsordninger. I utkastet til ny lov om foretakspensjon er det foreslått regler for maksimal kompensasjonsgrad og knekkpunkt. Det framlagte forslaget vil først og fremst tjene til å hindre at skattefinansierte ordninger utnyttes til å delfinansiere urimelig høye pensjoner sett i forhold til tidligere opptjening.

Det mest vanlige i private tjenestepensjonsordninger er en kompensasjonsgrad på 66 prosent, målt som summen av folketrygd og tjenestepensjon. Sett i forhold til dette må virkningene av utvalgets forslag anses som moderate.

Utvalgets forslag innebærer at det for pensjonsgivende inntekt opp til 6 G bare kreves at pensjonen ikke overstiger den inntekten man hadde som yrkesaktiv. Jeg vil her nevne at pensjonsprosenten bare helt unntaksvis vil være så høy at noen berøres. Pensjonsytelser for inntekter mellom 6 og 9 G vil påvirkes bare hvis pensjonsprosenten i ordningen overstiger 80. Ytterst få ordninger har så høy pensjonsprosent. For inntekter mellom 9 og 12 G er det foreslått en maksimal pensjonsprosent på 50. I dette intervallet vil kompensasjonsnivået for den delen av inntekten som overstiger 9 G reduseres sammenlignet med en kompensasjonsgrad på f.eks. 66 prosent, men forslaget vil ikke innebære endringer for den delen av inntekten som ligger under denne grensen. Etter forslaget vil det, som i dag, ikke kunne gis noen ytterligere pensjon for den delen av inntekten som overstiger 12 G. Desto høyere pensjonsprosent det er i ordningen, jo sterkere vil begrensningene påvirke de høyeste inntektene. Lavere og midlere inntekter vil i liten grad berøres.

Noen vil kanskje likevel bemerke at utvalgets forslag er noe strammere enn lagt til grunn i Velferdsmeldingen og Stortingets behandling av denne. Jeg vil her påpeke at det i Velferdsmeldingen ble presisert at en i oppfølgingsarbeidet ville kunne vurdere noe strammere krav. Tilsvarende fordelingsmekanismer i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor er vesentlig strengere. Jeg vil også understreke at det selvfølgelig ikke er noe i veien for at en bedrift gir bedre ytelser til sine ansatte, men da må det skje av beskattede midler. Fra myndighetenes side må det imidlertid legges særlig vekt på de klare fordelingsmål som ligger bak de betydelige midler som brukes til folketrygden. Vi må unngå at disse målene motvirkes gjennom utilsiktet bruk av pensjonsordninger som er delvis finansiert av fellesskapet.

Innstillingen er nå sendt på høring, og det er planlagt fremmet en proposisjon ved årsskiftet 1998/1999.

2.3 Innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger

Pensjonsforsikringsutvalget - det såkalte Hylland-utvalget - foreslo i sin utredning fra 1994 at det skulle åpnes for innskuddsbaserte pensjonsordninger med skattefavorisering i arbeidsforhold. Dette spørsmålet har senere vært drøftet i Stortinget ved flere anledninger. Det har vært ulike meninger om innretning og omfang av det videre utredningsarbeidet, men det har likevel vært bred enighet om at ulike problemstillinger bør belyses nærmere. I departementet arbeides det nå videre med dette, og vi tar sikte på å legge hovedspørsmål i saken fram for Stortinget i nasjonalbudsjettet til høsten.

Det er flere grunner til at vi ønsker å se nærmere på slike ordninger. Som jeg har nevnt tidligere er flertallet av arbeidstakere i privat sektor ikke tilknyttet noen tjenestepensjonsordning. Dette gjelder ofte arbeidstakere i mindre bedrifter. Vi må anta at dette delvis har kostnadsmessige årsaker, delvis at de ytelsesbaserte ordningene ofte kan framstå som lite oversiktlige og relativt krevende administrativt. Innskuddsbaserte ordninger har egenskaper som legger til rette for å etablere enklere og mer fleksible ordninger som kan gjøre dem til et aktuelt alternativ for bedrifter som i dag ikke har tjenestepensjonsordninger. Også sett fra arbeidstakersiden kan innskuddsbaserte ordninger ha gunstige trekk. Dette kan bl.a. gjelde for arbeidstakere som foretar hyppige jobbskifter gjennom karrieren. Arbeidslinjen kan også underbygges bl.a. gjennom utmåling av premien slik at en unngår sterkt økende premier med alderen, og som kan virke til å støte ut eldre arbeidstakere.

Det er imidlertid også problematiske sider ved innskuddsbaserte ordninger. Jeg har tidligere i dette foredraget tatt opp betydningen av fordelings- og arbeidsmarkedsvirkninger av pensjonsordninger. Det har blitt påpekt at hvis premien settes til et gitt beløp eller til en gitt andel av lønn, vil lavtlønte få relativt sett mye mer igjen fra en innskuddsbasert tjenestepensjonsordning enn fra de ytelsesbaserte. Vi må samtidig bestrebe oss på å unngå fordelingsprofiler som innebærer at visse inntektsgrupper får svært høye kompensasjonsgrader fra folketrygden og tjenestepensjon under ett, noe som ville ha uheldige arbeidsmarkedsvirkninger. Et annet forhold er om, og eventuelt hvilke, krav det er rimelig å stille til omfordelingselementer innenfor slike ordninger som vil ha et langt mer individuelt preg enn de ytelsesbaserte ordningene, f.eks. sett på bakgrunn av kvinners og menns ulike forventede levealder, og de utslag det gir i premieberegningen. Dette støter på praktiske og prinsipielle spørsmål som må avklares.

Arbeidstakerne vil videre bli utsatt for risiko på en annen måte enn tidligere gjennom at den finansielle risikoen i større eller mindre grad overføres fra arbeidsgiver til arbeidstaker. Nå er det samtidig grunn til å understreke at det også er usikkerhet for arbeidstakerne knyttet til ytelsesbaserte pensjoner. Det er derfor vanskelig å si hva eksponeringen for finansiell risiko reelt sett betyr, og dette er et av de spørsmålene vi må se nærmere på i den videre utredningen. Et alternativ for å redusere risikoen kan være å tegne innskuddsordning med garantert avkastning. Om dette er hensiktsmessig må avveies mot kostnadene. Generelt sett er et viktig spørsmål hvilke og hvor omfattende reguleringer vi skal ha av slike ordninger. Gjennom regulering kan vi etablere ordninger som ivaretar mange av de samme hensynene som ytelsesordningene, men vi kan samtidig risikere å miste mye av enkelheten og fleksibiliteten, og dermed gjøre dem lite interessante for dem som ikke har slike ordninger, og som er målgruppen. Her er det en klar balansegang.

Ytterligere et hensyn som vil måtte tillegges vekt er de provenymessige virkningene. Økt omfang av skattefavoriserte tjenestepensjonsordninger innebærer tap av skatteinntekter. Ved utmåling av skattefordeler til pensjonsformål må vi bl.a. se på fordelingsvirkninger innen grupper i befolkningen og mellom generasjoner. Jeg har for øvrig merket meg med interesse at enkelte selskaper nå tilbyr tjenstepensjoner utenfor skatteloven. Jeg håper at dette skal gi oss verdifull informasjon å bygge på i det videre arbeidet.

Uansett om det er tale om sparing til pensjon innenfor en tjenestepensjonsordning eller en annen form for forsikringordning, er det av avgjørende betydning hvordan ordningen administreres og hvordan ordningen forvalter den kapitalen som akkumuleres opp. Til slutt vil jeg derfor si litt om noen sider ved kapitalforvaltningen.

3. Om kapitalforvaltningen

Jeg har tidligere vært inne på den samfunnsmessige betydningen av at det tilbys gode forsikringsprodukter i Norge. Som en følge av dette stilles det større krav til forsikringsselskapenes økonomiske sikkerhet enn man kan forlange av de fleste andre virksomheter. For at selskapene skal være i stand til å oppfylle de ytelser de har forpliktet seg til å dekke, er det helt essensielt at forsikringskundenes innbetalte premier forvaltes på en god måte. Forvaltningen må være robust overfor skiftende konjunkturer, slik at muligheten til å oppnå gevinst i en oppgangskonjunktur ikke undergraver muligheten til å motstå et tilbakeslag. Kapitalforvaltningen er således en sentral del av et forsikringsskaps virksomhet, til tross for at den isolert sett ikke kan sies å være en del av selve forsikringsvirksomheten.

I gjeldende regelverk for forsikringsselskapenes kapitalforvaltning er et viktig hensyn å legge til rette for en fornuftig avveining mellom avkastning på kapitalen og risikoen for evnen til å innfri forpliktelsene som følger av forsikringsvirksomheten. I forsikringsvirksomhetsloven heter det at et forsikringsselskap skal sørge for en forsvarlig kapitalforvaltning. Videre heter det at forsikringsselskapet, for å sikre oppfyllelse av forpliktelsene, skal sørge for at eiendeler til dekning av de forsikringsmessige avsetninger til enhver tid er plassert på en hensiktsmessig og betryggende måte. Det skal tas hensyn til arten av forsikringsforpliktelsene og til sikkerhet, risikospredning, likviditet og avkastning.

Kapitalforvaltningsforskriften gir utfyllende bestemmelser om selskapenes kapitalforvaltning. Forskriften inneholder som kjent flere kvantitative begrensninger. Hensikten med disse reglene er å gi eksplisitte grenser for hva som anses å være forsvarlige plasseringer i ulike aktiva og dermed sørge for at forsikringsselskapene unngår å ta høyere risiko enn de burde og stå i fare for å undergrave forpliktelsene sine overfor kundene.

Det ville føre for langt å gi en fullstendig gjennomgang av kapitalforvaltningsforskriften, men jeg skal gi noen eksempler. Når det gjelder plasseringsbegrensninger på enkeltrisikoer, er det satt en grense for forsikringsselskapenes adgang til å eie verdipapirer utstedt av en enkelt utsteder på 4 prosent av selskapenes forsikringsmessige avsetninger for skadeselskapene og 3 prosent for livselskapene. Tilsvarende begrensninger i adgangen til å eie fast eiendom er satt til 4 prosent og 2 prosent for henholdsvis skadeselskapene og livselskapene. For livsforsikring med investeringsvalg gjelder for øvrig særskilte regler.

Når det gjelder de generelle plasseringsbegrensningene i kapitalforvaltningsforskriften, er forsikringsselskapenes adgang til å plassere i aksjer et sentralt punkt. I dag gjelder det som kjent en øvre grense på 20 prosent av de forsikringsmessige avsetningene.

Det har blitt fokusert på at formelt sett er den norske grensen lavest i EØS-området. Jeg vil her påpeke at både at den formelle begrensningen varierer betydelig mellom landene og at også den faktiske aksjeplasseringen varierer kraftig EØS-landene i mellom.

Dette illustreres av denne oversikten over aksjeplasseringen for livsforsikringsselskapene for en del EØS-land i 1996. Tallene er oppgitt i prosent av forsikringsmessige avsetninger. Vi ser her at de norske livselskapenes gjennomsnittlige aksjeandel ligger omtrent midt på treet i europeisk sammenheng. Aksjeandelen for de norske selskapene økte fra 1996 til 1997, og lå ved utgangen av 1997 på cirka 21 prosent av de forsikringsmessige avsetningene. Jeg vil her opplyse om at en gjennomsnittlig aksjeplasseringsandel på over 20 prosent kan forekomme blant annet fordi selskapenes innrapporterte tall ikke er korrigert for aksjer i datterselskaper som i henhold til kapitalforvaltningsforskriften kan unntas fra beregningsgrunnlaget. For 1997 er ikke tall fra de andre EØS-landene tilgjengelige.

Selskapenes soliditet vil i siste instans være avgjørende for hvor mye forsikringsselskapet bør plassere og faktisk plasserer i aksjer. Siden 1993 har forsikringsselskapene hatt anledning til å foreta tilleggsavsetninger. Tilleggsavsetninger, sammen med kursreserver, fungerer som buffere mot de kortsiktige svigninger som er vanlig i aksjemarkedet. Dette har gjort selskapene i stand til å bære større risiko og dermed har aksjeandelen i flere selskaper økt.

Dette er noe av bakgrunnen for at departementet i september i fjor sendte på høring et forslag om endring eller opphevelse av bestemmelsen i kapitalforvaltningsforskriften som begrenser forsikringsselskapenes adgang til å plassere i aksjer. Høringsinstansene har gjennomgående uttalt seg positive til forslaget. Et hovedinntrykk fra høringsuttalelsene er at ønsket om adgang til å plassere en større andel av forvaltningskapitalen i aksjer i første rekke springer ut av den muligheten dette gir til å oppnå høyere avkastning på de forvaltede midlene. Dette vil ha betydning både for selskapenes soliditet og for avkastningen og premiene til kundene.

På bakgrunn av høringsinstansenes vurderinger, og en vurdering av soliditeten i selskapene og den samlede forsvarlighetsstandarden som regelverket utgjør, har vi kommet til at det er forsvarlig å endre regelverket. Det er imidlertid betydelig variasjon mellom selskapene når det gjelder hvor høye aksjeplasseringer de tåler. Høyere aksjeandeler vil dessuten gjøre dem mer sårbare overfor svigninger i aksjemarkedene. En utvidet plasseringsadgang vil derfor måtte ledsages av økte krav til kapitalforvaltningen og risikostyringen i selskapene, og til tilsyn. Det er derfor behov for å utarbeide retningslinjer for bruk av stresstester i forsikringsselskapene. Forsiktighetshensyn tilsier derfor at det i første omgang settes en ny eksplisitt grense for forsikringsselskapenes adgang til å plassere i aksjer. I første omgang har departementet besluttet å heve aksjeplasseringsadgangen til 35 prosent av de forsikringsmessige avsetningene slik Kredittilsynet tilrådde. Endringen gjøres gjeldende både for skadeselskapene, livselskapene og pensjonskassene. Jeg vil imidlertid understreke at 20 prosent - eller for den saks skyld 35 prosent - ikke er noe måltall. Det er som sagt soliditeten som må avgjøre plasseringens størrelse. Når det tilsynsmessige rammeverket er på plass gjennom retningslinjer for bruk av stresstester, er departementet innstilt på at grensen kan endres eller oppheves. Jeg vil understreke det økte ansvar for en forsvarlig avveining mellom risiko og avkastning endringen gir forsikringsnæringen, og forutsetter at dette følges opp av selskapene gjennom tilstrekkelig vektlegging av kapitalforvaltning og risikostyringssystemer.

Avslutningsvis vil jeg understreke behovet for et konstruktivt samarbeid mellom myndighetene og forsikringsbransjen. Bare ved et samarbeid kan vi få til de endringer som er påkrevd som følge av utviklingen på ulike områder i samfunnet og skape et hensiktsmessig reguleringsregime for forsikring også i fremtiden.

Takk for meg