26.05.99

Justisminister Odd Einar Dørum

Menneskerettighetene: Nasjonal gjennomføring - internasjonal overvåking

Menneskerettighetene omtales gjerne som iboende, ukrenkelige og fundamentale. Jeg vil spare store ord. Visjoner er verdifulle, men vi lever i virkelighetens verden. Mitt fokus er gjennomføringen av menneskerettighetene, forsøket på å redusere gapet mellom ide og realitet. Dette står sentralt for Europarådet, som er 50 år i år og har gjort sin fremste innsats nettopp når det gjelder menneskerettighetene.

Nasjonal gjennomføring alfa og omega

Professor Torkel Opsahl formulerte følgende som en grunntese: «Nasjonal gjennomføring er alfa og omega i beskyttelsen av menneskerettighetene». Denne tesen har viktige implikasjoner, men behøver ingen detaljert forklaring: Den betyr ganske enkelt at rettigheter uttrykt på papiret i internasjonale konvensjoner kan bli lite verdt hvis de ikke er effektivt sikret i det miljøet individet faktisk befinner seg i.

Vi har nettopp (21 mai 1999), sent men godt, fått en lov som gjør at de rettigheter individene kan utlede av sentrale menneskerettskonvensjoner gjelder som norsk lov: Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) innebærer at FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale, og kulturelle rettigheter og Den europeiske menneskerettskonvensjon skal gå foran annen lovgivning hvis det foreligger motstrid.

Selv om både Stortinget, norske domstoler og forvaltningen også tidligere har bestrebet seg på å utøve sin myndighet i samsvar med menneskerettighetene, er loven en viktig nyvinning for å styrke beskyttelsen av menneskerettighetene i Norge. Det foreligger nå et klart påbud til de statlige myndigheter om å gi de inkorporerte menneskerettskonvensjonene fullt gjennomslag på alle områder der staten har myndighet, selv om dette skulle medføre at norsk lov må vike.

Men mer om grunntesen: nasjonal gjennomføring er alfa og omega i beskyttelsen av menneskerettighetene. Hva betyr dette?

De menneskerettskonvensjonene som nå gjelder som norsk lov, gir enhver krav på et «effektivt rettsmiddel overfor en nasjonal instans» for å få prøvet en påstand om menneskerettighetsbrudd. Samtidig avviser de internasjonale overvåkingsorganene saken hvis ikke klageren først har uttømt nasjonale rettsmidler. Den som mener at norske myndigheter har brutt hans eller hennes menneskerettigheter, må derfor først prøve å få dette prøvet for norske domstoler før saken bringes inn for Den europeiske menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg (Menneskerettsdomstolen) eller FNs menneskerettskomité. Denne retten og plikten har gode grunner for seg. Å bruke et effektivt nasjonalt rettsmiddel er enklere og billigere for individet selv. Videre styrker det integrering og utvikling av menneskerettighetene i nasjonal rett at domstolene, som er en del av de landets myndigheter, må ta stilling til om staten har brutt menneskerettighetene. Straffeprosessen er et typisk eksempel hvor norske domstoler nå vurderer og vektlegger de krav som følger av menneskerettighetskonvensjonene. Og, ikke minst, er det avgjørende for at de internasjonale overvåkingsorganene skal kunne fungere effektivt, at de enkelte lands egne domstoler tar det primære ansvar for å sikre menneskerettighetene i sitt land. Antallet saker for Den europeiske menneskerettsdomstol vokser raskt. De nasjonale domstolers primæransvar er nødvendig både for å redusere antallet saker for Menneskerettsdomstolen og for å gi den et solid grunnlag å dømme etter.

Hånd i hånd

Så til neste spørsmål: Hva er betydningen av internasjonal overvåking?

Kjernen i menneskerettsbeskyttelsen er å sikre individets friheter og rettigheter overfor staten. Fullstendig å overlate sikringen av menneskerettighetene til staten selv, ville derfor være å la bukken passe havresekken.

Nasjonale gjennomføring må suppleres med internasjonal overvåking.

For den enkelte selv representerer Menneskerettsdomstolen og FNs menneskerettskomité en rettssikkerhetsgaranti. Dersom de nasjonale ledd svikter, står internasjonale midler subsidiært til rådighet.

Selv om Den europeiske menneskerettsdomstolen, i motsetning til nasjonale domstoler, ikke har noe håndhevingsapparat til rådighet, har statene gjennomgående lojalt fulgt opp Menneskerettdomstolens avgjørelser. Det skulle bare mangle. Grunnlaget for at Den europeiske domstolen fatter avgjørelse i en sak, er at den enkelte stat har selv akseptert domstolens kompetanse til å fatte bindende avgjørelser.

I mange tilfeller har Menneskerettsdomstolens konklusjoner medført raske lovendringer eller endringer i praksis. Og i det hele kan det sies at statene har foretatt de nødvendige endringer i lov og eller praksis selv om det i enkelte tilfeller har tatt noen år . I de helt unntaksvise tilfellene fra senere tid hvor det er kommet signal om at domstolens avgjørelser ikke blir etterlevd, arbeider Ministerkomiteen (i praksis medlemslandenes ambassadører i Europarådet) aktivt for å få til en løsning. Når Menneskerettsdomstolen har konkludert med at et individ har fått sine menneskerettigheter krenket, kan ikke politiske forhold rokke ved statens plikt til å rette seg etter domstolens avgjørelse.

Smidig samspill bygd på åpenhet og tillit

Vi har sett spor av misnøye med at det vi mener er gode systemer i Norge, for eksempel innen barnevern og domstolsprosess, blir overprøvd av en domstol med sete i Strasbourg og med dommere med begrenset kunnskap om det norske system.

Den europeiske menneskerettsdomstol er satt sammen av dommere som er nominert fra alle medlemslandene i Europarådet, for tiden 41 land (med Georgia som siste medlemsstat). Dommerne representerer ikke den staten de kommer fra, de velges i kraft av sin personlige kapasitet og skal opptre uavhengig. Jeg har ganske enkelt tro på at dommerne ved Menneskerettsdomstolen i Strasbourg gjennom sin samlede kunnskap og erfaring og det utredningsapparat de har til rådighet, evner å få en rimelig forståelse av medlemslandenes rettssystem, herunder det norske.

At nasjonale myndigheter har den mest direkte og kontinuerlige kjennskap til de aktuelle forholdene i staten, tar Menneskerettsdomstolen som regel høyde for. Menneskerettsdomstolen gir de nasjonale myndigheter en viss skjønnsmargin når staten i en konkret sak begrenser den enkeltes frihet eller rettighet. Såfremt denne skjønnsmarginen ikke er overtrådt, har ikke Menneskerettsdomstolen i Strasbourg sett det som sin oppgave å erstatte nasjonale myndigheters skjønn med sitt eget. Det har vært reist kritikk mot Menneskerettsdomstolen om at bruken av denne skjønnsmarginen ikke har vært tilstrekkelig klar og konsekvent. Og det kan nok være rom for forbedringer. Samtidig er en viss fleksibilitet innebygd i de standardmessige bestemmelsene i konvensjonen.

Flisespikkeri?

Det har også blitt reist innvendinger om at mye av det Menneskerettsdomstolen har tatt stilling til i saker mot Norge er flisespikkeri, og at en menneskerettsdomstol burde konsentrert seg om mer fundamentale brudd, for eksempel saker om tortur . Og det er klart hva som må prioriteres om spørsmålet skulle komme på spissen. Men jeg ser også menneskerettighetene som en kontinuerlig prosess for å ivareta individenes rettigheter og friheter, og i denne prosessen er det rom for å styrke rettssikkerheten til individene også i relativt velfungerende rettssystemer. Når Norge får en dom mot seg i menneskerettsdomstolen, slik det senest skjedde for kort tid siden i en sak om ytringsfriheten og Bladet Tromsø, skal dette ha dobbelt betydning. Det skal for det første gi en oppreisning for den klageren som har fått medhold, og for annet skal det få norske myndigheter og eventuelt domstolene til å legge om sin praksis, eller foreslå nye regler som kan sikre samsvar med det som er fastslått som menneskerettighetenes krav.

Den europeiske menneskerettsdomstol har gjennom en dynamisk fortolkningsstil videreutviklet den beskyttelse som ligger i rettighetene og frihetene slik de ble formulert i 1950. Menneskerettsdomstolen ser det som sin rolle aktivt å bruke konvensjonen som et levende instrument. Denne tolkningen skjer i lys av et skarpt blikk på hva klimaet i de europeiske statene gir rom for. For eksempel la Menneskerettsdomstolen i 1979 til grunn at forskjellsbehandling mellom barn født i og utenfor ekteskap, som tidligere var ansett akeseptabel, i lys av den utvikling som hadde skjedd, ikke lenger var forenlig med retten til respekt for familieliv og forbudet mot diskriminering.

I 1981 la Menneskerettsdomstolen påutviklingen i synet på homofili og konkluderte med at det ikke kan forenes med retten til respekt for privatlivet å ha straffebestemmelser som rammer homofil praksis.

Folkevalgt ansvar

Jeg skal ikke her komme med innspill i den evig aktuelle debatt om domstolenes rolle i forholdet til lovgiver . Det er likevel klart at det er de folkevalgte som har det primære ansvaret for å foreta de avveininger mellom forskjellige grunnleggende verdier som menneskerettskonvensjonene ofte forutsetter. Det er Stortinget som skal vedta et lovverk som er i samsvar med menneskerettighetene og egnet til å hindre menneskerettsbrudd i praksis. Mitt budskap her er at Norge, både i sin lovgivning, i domstolspraksis og i forvaltning ønsker å delta aktivt i den kontinuerlige prosessen med å utvikle og sikre menneskerettighetene.

Et godt fungerende og smidig samspill mellom nasjonale domstoler og de internasjonale overvåkingsmekanismene er avgjørende for vårt bidrag. Det er derfor svært gledelig at Presidenten for den Europeiske menneskerettsdomstol, Luzius Wildhaber, har tatt turen til Norge og i disse dager møter representanter fra blant annet Høyesterett og sentral forvaltningen i Norge. Utveksling av erfaringer, kunnskap, og vurderinger danner det beste grunnlag for et fruktbart samarbeid basert på gjensidig åpenhet og tillit.