Statssekretær Per Kristian Skulberg

Innlegg ved Institutt for Journalistikks høstseminar

Fredrikstad

3. september 1998

Jeg takker for invitasjonen til dette seminaret som bl.a. skal omhandle mediepolitikk.

Jeg ser at Instituttet i programmet har satt opp visse konkrete spørsmål vedrørende utviklingen av norske medier og den statlige mediepolitikkens rolle i denne sammenheng. Jeg har oppfattet min oppgave i dag som først og fremst å redegjøre for departementets arbeid på medieområdet på relativt kort sikt. I og med dette vil jeg berøre noen av de spørsmålene som stilles i programmet – andre får vi eventuelt komme tilbake til i debatten.

Gjennomføring av nytt TV-direktiv

11. august la Kulturdepartementet i et høringsnotat fram forslag om lovendringer for å gjennomføre et nytt TV-direktiv som EU vedtok i juni 1997. Endringsdirektivet er ennå ikke vedtatt innlemmet i EØS-avtalen, men det er ventet at dette vil skje tidlig på høsten 1998.

En av de mest sentrale og omtalte bestemmelsene i det nye direktivet tar sikte på å sikre fjernsynsseere vederlagsfri tilgang til viktige begivenheter, bl.a. sendinger fra sportsarrangementer. Direktivet skal sikre at begivenheter som er av vesentlig samfunnsmessig interesse i det enkelte land vises på fjernsynskanaler som kan mottas av en betydelig del av seerne i den enkelte medlemsstat, uten å måtte betale ekstra for det.

Begrepet ”vederlagsfritt” fjernsyn skal ifølge endringsdirektivet forstås som fjernsynssendinger som er tilgjengelige for allmennheten uten annen betaling enn den kringkastingsfinansiering som er mest utbredt i den enkelte medlemsstat, f. eks. kringkastingsavgift. Det betyr at NRK-lisensen og betaling for å være tilknyttet et kabelnett eller et fellesantenneanlegg ikke er å anse som ekstra betaling.

Ifølge direktivet kan hvert land sette opp en liste over hvilke begivenheter de anser for å være av en slik interesse at visning bør sikres. Det enkelte lands lister skal sendes til EU-kommisjonen og EFTAs overvåkingsorgan for godkjenning. Eventuelle arrangementer på en norsk liste vil bli fastsatt etter drøftinger med idrettsorganisasjonene og de aktuelle kringkasterne. Det enkelte medlemsland skal ha plikt til å lovfeste at dets fjernsynskanaler må respektere andre lands lister, slik at en vesentlig del av befolkningen i disse land kan se disse begivenhetene i åpne fjernsynskanaler. Svenske seere skal altså ikke måtte ha abonnement på en norsk betalingskanal for å se en begivenhet som er oppført på den svenske listen.

Vi foreslår i høringsnotatet at det fastsettes en bestemmelse i kringkastingsloven om at norske fjernsynsselskaper ikke må utnytte eneretter til overføring av viktige begivenheter i strid med andre lands lister. Departementet legger til grunn at minst 90 prosent av seerne i Norge må kunne motta fjernsynsendingene for at fjernsynsselskapet skal kunne anses å dekke en betydelig del av seerne. Dermed er det i dag bare NRK 1 og TV 2 som kan anses å oppfylle dette kriteriet.

Vi foreslår også at det blir innført regler om at det ikke kan sendes fjernsynsprogrammer som kan skade barn og unge, når disse er en dominerende seergruppe. Slike regler vil bli fastsatt dersom kringkastingsselskapene ikke frivillig unnlater å sende slike programmer. Departementet foreslår at ukodede program som kan være skadelige for barn, skal merkes med et visuelt symbol eller ved en muntlig advarsel før sending.

2) Allmennkringkastingsrådets kritikk av TV2 og P4

Allmennkringkastingen har en sterk tradisjon i Norge, og det har hele tiden vært bred politisk enighet om at den bør opprettholdes. Allmennkringkasting har her lenge vært synonymt med NRKs virksomhet. En lang rekke politiske dokumenter har opp gjennom årene inneholdt formuleringer av NRKs spesielle oppgaver og i dag gir NRKs vedtekter et bilde av allmennkringkastingsoppdraget slik NRK tolker det.

TV2 og P4s konsesjoner til å drive landsdekkende reklamefinansiert kringkasting med bakkesendere endret dette bildet. I konsesjonsvilkårene til de to selskapene er det slått fast at programprofilen skal baseres på prinsippene for allmennkringkasting. Det vises i denne sammenheng til at sendingene ”skal inneholde en variert programmeny med program for så vel brede som smale seer- og lyttergrupper, herunder barn og unge, den samiske befolkningsgruppen og minoriteter”, samt til at programmene ”skal bidra til å styrke norsk språk, identitet og kultur”.

På bakgrunn av Stortingsbehandlingen av St.meld.nr.42 for 1993-94 ”Kringkasting og dagspresse 1993 mv”, opprettet Kulturdepartementet 19. mars 1996 et eget råd, Allmennkringkastingsrådet, til å bistå myndighetene med å vurdere hvorvidt programpolitikken til NRK, TV2 og P4 Radio Hele Norge er i tråd med intensjonene som ligger til grunn for deres virksomhet som allmennkringkastere.

Allmennkringkastingsrådet har i sine rapporter for 1996 og 1997 konkludert med at både P4 og TV2 bryter konsesjonsvilkårene på visse punkter. Overfor P4 peker Rådet på:

• mangler i forhold til tilbudet av reportasjer og internasjonal dekning;
• mangler på analytiske, kritiske og fordypende perspektiv;
• mangler i forhold til dekningen av kunst, kultur, religion og livsfilosofi;
• mangler i forhold til og nisjeprogrammer for minoritetsgrupper og barneprogram;
• og mangler i forhold til språklig mangfold.

Når det gjelder TV2 uttaler rådet bl.a. at det ikke er ”godt nok samsvar mellom det totale programtilbudet og TV2s løfte om å ”legge vekt på å markere at vi er noe annet og mer enn en satellitt- og kabelkanal for utenlandsk masseprodusert underholdning”. Over halvparten av sendingene består av drama, praktisk talt alt innenfor den lettere genre.” For øvrig etterlyser Rådet programmer for den samiske befolkningen, programmer og teksting for hørselssvekkede og regelmessige barne- og ungdomsprogrammer.

På bakgrunn av rapportene fra Allmennkringkastingsrådet har Kulturdepartementet i brev av 15. juli og 13. august 1998 bedt P4 og TV2 om en snarlig redegjørelse for selskapenes fremtidige programplaner og om kommentarer til Allmennkringkastingsrådets kritikk. Vi har nå mottatt svar fra TV2, og Kulturdepartementet er i ferd med å gjennomgå svaret for å vurdere hvordan saken videre bør følges opp.

3)Politisk reklame

Markedsrådet har i to klagesaker kommet til at det ikke er tilstrekkelig hjemmel for nåværende forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i radio og fjernsyn. Også Sivilombudsmannen har påpekt at et forbud mot slik reklame krever klar hjemmel i lov. Gjeldende forbud er fastsatt i forskrift til kringkastingsloven uten eksplisitt lovhjemmel.

Flertallet i Stortinget har flere ganger gitt uttrykk for at reklame for livssyn og politiske budskap burde være forbudt. Samtidig har Stortinget understreket betydningen av å få vurdert forholdet mellom forbudet og vernet om ytringsfriheten. I et oversendelsesforslag fra Stortinget 19. mars 1998 ble regjeringen bedt om ”å komme tilbake til Stortinget med et lovforbud mot livssyns- og politisk reklame i etermediene”.

Kulturdepartementet tar derfor sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon for å klargjøre hjemmelen for og avgrensningen av forbudet mot livssyn og politiske budskap i radio og fjernsyn. Det vil her bl.a. bli redegjort for forholdet til EØS-avtalen og ytringsfriheten slik den er nedfelt i Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10.

Det kan nevnes at en rekke europeiske land forbyr eller begrenser adgangen til å sende reklame for livssyn eller politiske budskap i radio og fjernsyn. Dette gjelder bl.a. Danmark, Sverige, Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Sveits og Irland. Alle disse har tiltrådt den europeiske menneskerettskonvensjon.

4)Medieetikk

Det medieetiske arbeidet i vårt land har aldri vært mer omfattende enn i dag. Både i regi av presseorganisasjonene, i de journalistiske institusjonene og i Pressens Faglige Utvalg (PFU) foregår etikkarbeid basert på prinsippet om selvjustis. Enkelte saker løses ved «domsavsigelser» i PFU, andre løses direkte mellom den krenkede og mediet. Oppnås det ikke forlik, er det domstolene som avgjør.

Tidligere ble klager vedrørende etiske spørsmål i kringkastingsmediene behandlet både av den offentlig oppnevnte Klagenemnda for kringkastingsprogram og bransjens eget organ, Pressens Faglige Utvalg. Stortinget vedtok i april i år endringer i kringkastingsloven som innebærer at Klagenemnda for kringkastingsprogram nedlegges. Vedtaket er begrunnet dels i det uhensiktsmessige i å ha forskjellige, og delvis overlappende, klageorgan for forskjellige medier, og dels i at medieetikk først og fremst er et redaktøransvar. Som følge av dette er Pressens Faglige Utvalg nå etablert som det felles klageorganet for etiske spørsmål i forhold til norske medier.

En slik ordning er basert på tillit. Dersom ikke mediene har tillit hos publikum, mister de også muligheten til å utøve sin funksjon som fjerde statsmakt på en god måte. Det etableres stadig nye medier, ofte basert på ny teknologi og med en økt kommersiell profil hvor kravet til lønnsomhet kan overskygge tradisjonelle redaksjonelle målsettinger.

Nye medier er ofte etablert og utviklet utenfor miljøer hvor selvjustis er innarbeidet som grunnleggende prinsipp. Det er derfor sannsynlig at enkeltmedier i økende grad vil utfordre grensen for akseptabel ytring, både i forhold til medienes egen justis og i forhold til den alminnelige opinionen.

Hvis klage- og tilsynssystemet også i fremtiden skal være basert på selvjustis, er det avgjørende at alle typer medier kan innordnes i en slik ordning og tradisjon.

5)Sponsing av kringkastingsprogram

Sponsing av kringkastingsprogram er et særlig problematisk område som regjeringen har vært sterkt opptatt av. Det er nå behov for å foreta en del endringer i dagens regelverk, ikke minst på grunn av utviklingen av sponsepraksisen i NRK.

Det er betenkelig at sponsorer i en del sammenhenger får slik omtale at det nærmer seg reklame. For det første er dette uheldig i NRK, som ikke kan sende reklame. Men heller ikke i kommersielle kanaler er dette uproblematisk. I motsetning til reklame er sponsing finansiering av selve produksjonen eller sendingen av konkrete programmer. Sponsing innebærer dermed en konkret fare for at utenforstående ved sine økonomiske bidrag får anledning til å påvirke utformingen av og innholdet i programmene. Kringkasterne har selvfølgelig et særlig ansvar for å påse at den redaksjonelle integriteten ikke blir svekket. Sponsor skal ikke påvirke programinnholdet, det følger også våre internasjonale forpliktelser.

Kulturdepartementet vil om kort tid legge fram et konkret forslag om endringer i reglene for sponsing i radio og fjernsyn. Generelt vil det her bli lagt vekt på å skape ryddigere forhold - både i NRK og andre kanaler.

6)NRKs rammevilkår for kommersiell virksomhet

NRK er organisert som aksjeselskap. Selskapets vedtektsfestede hovedformål er å drive allmennkringkasting. Ved etableringen ble det presisert at NRK skal kunne drive kommersiell virksomhet, begrenset til formål som har sammenheng med allmennkringkasting. Driften av NRKs kommersielle aktiviteter er skilt ut i et eget datterselskap; NRK Aktivum AS.

NRK befinner seg i dag i en langt hardere konkurransesituasjon enn for bare få år tilbake. Konkurransesituasjonen preges av at tallet på aktører på kringkastingsmarkedet øker. Denne økningen har en viss sammenheng med digitaliseringen, som bl.a. innebærer at antallet fjernsyns- og radiokanaler rettet mot det norske markedet øker. Dette fører til at konkurransen om – og dermed prisene på – rettigheter til attraktive arrangementer øker.

På denne bakgrunn har NRKs styre pekt på at det er behov for at NRK gis anledning til å delta i forretningsvirksomhet på lik linje med andre aktører i mediemarkedet, men at vedtektene i dag setter visse skranker for kommersiell forretningsdrift. NRK har derfor foreslått at selskapet skal kunne engasjere seg i alle typer kommersiell virksomhet som det er naturlig for selskapet å drive. Styret trekker imidlertid et prinsipielt skille mellom kjernevirksomheten som allmennkringkaster og de kommersielle aktivitetene.

Kulturdepartementet ser behovet for at NRK gis videre rammer for å konkurrere med de kommersielle aktørene på markedet, og ser ikke vesentlige betenkeligheter ved dette så lenge det trekkes et klart skille mellom NRKs virksomhet som allmennkringkaster og kommersiell aktør. Saken er under arbeid i departementet.

7) Konvergens

Et særlig usikkerhetsmoment i forhold til mediepolitikken er den teknologiske utviklingen, som med digitalteknikken som basis for all kommunikasjon og databehandling, fører med seg en sammensmelting mellom teknologier og infrastrukturer. Grensene mellom tradisjonelle teletjenester og informasjons-/medietjenester brytes ned, og det skapes grunnlag for samarbeid og tilbud av produkter og tjenester som kombinerer lyd, tekst, data og bilde på tvers av tidligere adskilte bransjer. Den teknologiske konvergensen skaper et behov for å se på reguleringen av nye og tradisjonelle informasjonstjenester på nytt. I dag har vi et skille mht regulering mellom tele- og kringkastingsvirksomhet på den ene siden og datavirksomhet på den andre.

Det kan nevnes at Regjeringen 13. februar 1998 satte ned et utvalg - det såkalte Konvergensutvalget - som skal kartlegge og analysere hvordan teletjenester, kringkasting og andre elektroniske informasjonstjenester utvikler seg. Utvalget skal se på hvordan gjeldende regulering på kringkastings- og teleområdet er tilpasset denne utviklingen, og skal utarbeide konkrete forslag til framtidige reguleringer som kan sikre viktige samfunnsmessige interesser. Det er naturlig – i forlengelsen av dette – generelt å vurdere konsekvensen av at bl.a. Internett byr på nye distribusjonsmuligheter for ulike tradisjonelle medier – herunder elektroniske utgaver av avisene og egne ”nettaviser”.

8) Myndighetenes rolle i den framtidige medieutviklingen

Dette reiser spørsmålet om myndighetenes rolle i den framtidige medieutviklingen.

Utgangspunktet for regjeringens mediepolitikk er å sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende demokrati. En aktiv og offensiv mediepolitikk er et viktig bidrag til å bevare et mediemangfold som kan bidra til å sikre disse verdiene. Det har derfor vært bred politisk enighet her i landet om å bruke offentlige styringsmidler for å sikre et differensiert medietilbud. Dette skjer i dag dels gjennom lov- og forskriftsregulering, som ved konsesjon til kringkastingsmedier og den nylig vedtatte lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting. Dels skjer det gjennom direkte overføringer, som ved støtte til dagspresse.

Den raske endringstakten i medieverdenen gjør det imidlertid vanskelig å utvikle permanente politiske styringsmekanismer som er tilpasset utviklingen til enhver tid. Vi har en tendens til å snekre lover og regler ut fra dagens situasjon, og makter ikke alltid å fange inn morgendagens problemstillinger. For eksempel er det et faktum at en etter en av avisene nå legges ut på internett.

Statskonsult har som kjent foretatt en gjennomgang av pressestøtten og statens annonseregelverk. Rapporten fra gjennomgangen viser at den satsingen som er gjort i forhold til pressen i alle fall delvis har vært vellykket. Økonomien i avisbransjen viser at mange aviser ikke ville klart seg uten pressestøtten. De endringene som nå varsles på flere områder kan gjøre pressestøtten enda viktigere enn den har vært inntil i dag. Det kan også synes som pressen for det alt vesentligste beholder sin posisjon og betydning for den allmene meningsdannelse og debatt, på tross av framveksten av nye konkurrerende medier de siste årene.

På dette området vil derfor statlige virkemidler fremdeles være et nødvendig korrektiv til markedskreftene.

På den annen side kan det nok stilles spørsmål ved om den særbehandlingen av pressen fremdeles er berettiget. Sikkert er at mange representanter for andre medier som for eksempel lokalradio og lokal-TV begynner å stille spørsmål ved den posisjonen den trykte pressen tradisjonelt har hatt. Sikkert er uansett at bevisbyrden for legitimiteten av pressens særstilling for en større og større del vil ligge hos pressen selv. Et vesentlig punkt vil i så fall være om pressen kan påvise at den støtten som i dag ytes er nødvendig, og ikke minst at den virkelig blir brukt i henhold til forutsetningene.

9) Hvem blir medievinnerne det neste tiåret?

På bakgrunn av den raske teknologiske utviklingen og vedtatte og foreslåtte endringer i offentlige rammebetingelser kan man – slik arrangøren har gjort i dagens program – stille spørsmål om hvem som vil bli fremtidens ”medievinnere”.

Avisen er jo det eldste moderne nyhetsmedium. Stadig flere nye medier har kommet til, radioen ble etablert i 30-åra, fjernsynets gjennombrudd i 60- åra og på 80-tallet fikk vi video og data/Internett. Pessimistene har hver gang spådd en død over de gamle medier.

Når man stiller spørsmålet om hvilke medier som vil bli ”vinnerne” det neste tiåret, er det et par ting det etter min mening er viktig tenke på:

Den teknologiske utviklingen med digitalisering og påfølgende konvergens av medier og distribusjonsmetoder, vil i større og større grad føre til at hver enkelt vil kunne spesialkomponere sin egen mediemeny, i form av lyd, tekst eller bilder. Snart vil man trolig kunne bestille en fjernsynsmeny som utelukkende består av ting som er relevant i forhold til ens eget arbeid eller egne fritidsinteresser.

Min påstand er at - i alle fall de som i dag er over 30 – også i framtiden vil ønske å ha et redigert medium, med nyheter, informasjon, debatter og underholdning av forskjellig slag. Ikke minst vil det fremdeles være marked for de mediene man har lært seg å stole på. Konvergensen kan imidlertid føre til at de tradisjonelle mediene i fremtiden går over til å bli varemerker for korrekt, interessant og underholdende informasjon, mer enn fysiske aviseksemplarer eller egne kanaler på fjernsynsapparatet.

Det er ikke minst viktig for allmenndannelsen og deltakelsen i samfunnet at man åpner for impulser man ikke særskilt har bedt om. I denne forstand vil det etter mitt syn være vanskelig å konkurrere med de tradisjonelle mediene som dagsavisene eller allmennkringkastingskanalene.

Påstand: Aviser vil i overskuelig framtid vil være hovedkilde i nyhetsformidlingen i Norge. Påstanden kan begrunnes med to forhold:

Avisenes betydning for den demokratiske prosess

Ethvert demokrati som skal fungere krever opplyste velgere som deltar i samfunnsdebatten og som er orientert om aktuelle saker. La oss se på gjennomsnittsnordmannens hverdag:

84 av 100 vil i løpet av dagen lese minst en avis og nesten 50 av 100 vil lese to aviser. I løpet av dagen vil gjennomsnittsnordmannen høre over to timer radio (men ofte med «et halvt øre»).

Langt færre, men en økende andel, vil bruke en del av sin arbeids- og fritid til elektroniske medier. Først på slutten av dagen vil de som regel slå på fjernsynet, og på en vanlig dag kan vi regne med at 70-80 av hundre personer får med seg minst en nyhetssending.

Vi er etterhvert blitt multimedia-brukere. Men ser vi på medienes særpreg, vil vi finne at nyheter i radio ofte er korte med «overskriftsstandard». I fjernsynet gis ofte rom bare for et fåtall engasjerende visuelle fortellinger. Intervjuer består ofte av enkeltstående korte uttalelser. Derimot tillater avisenes format både grundige reportasjer, mange typer artikler og nyhetsnotiser slik at leserne daglig orienteres om et stort antall saker.

Dessuten har avisene et praktisk format: Vi kan selv velge når vi skal lese i avisene. Vi kan lese avisen på toget og til lunsj. Dessuten kan vi klippe ut, lese om igjen dersom det er nødvendig. Vi kan «kose oss» med avisen, vil noen si.

Generelt er det derfor avislesing som gir folk mest nyhetsinformasjon som et grunnlag for en demokratisk utvikling.

Avisenes allmenne profil

I motsetning til mange andre land lages ikke avisene i Norge i første rekke for en økonomisk, politisk og sosial elite. Avisene i Norge er primært rettet mot en samlet allmennhet. Avisene representerer langt flere stemmer, både politisk og kulturelt, enn etermediene.

Eller sagt med andre ord: I en tid hvor flere og flere medier rettet sitt stoff mot spesielle (ofte kjøpesterke) grupper, opprettholder avisene i hovedsak en allmenn profil som gir rom for debatt og meldinger.

En vesentlig årsak til avisenes sterke stilling i Norge er de mange lokalavisene. Lokalavisene representerer et nyhetstilbud som ikke andre medier kan erstatte. Disse avisene framstår som lokale institusjoner som bidrar til både politisk fellesskap og til kulturell identitet. Lokalavisene fungerer ofte som lokale «samlingspunkt». Tidligere kunne enkelte radio- og fjernsynskanaler være slike «samlingspunkt», dvs. innbyggerne så/hørte det samme programmet og kunne tilegne seg en felles opplevelse. Antall «samlingspunkt» har dessverre sunket etterhvert som antall kanaler har økt.

Avisenes sterke stilling i lokalmiljøene har flere steder medført at nye etermedier har ønsket bistand fra avisene i nyhetsformidlingen. Erfaringene fra samarbeidet er delte så langt, men mange steder vil antagelig samarbeidet utvikles videre til nytte både for avisen og etermediet.

Konklusjon: Avisene i Norge vil overleve medieutviklingen så lang tid vi kan se framover. Avisenes kompetanse og bredde i nyhetsdekningen vil gjøre at avisene i økende grad vil være attraktive samarbeidspartnere for etermediene uten at dette vil gå ut over avisenes egenart.