Kulturminister Anne Enger Lahnstein

Mediepolitisk redegjørelse

Stortinget 28. mai 1999

Innhold

• 1. Innledning
• 2. Mediepolitiske mål
• 3. Konvergens
• 4. Kringkasting
• 5. Presse
• 6. Eierskap
• 7. Avslutning

1. Innledning

Ærede President,

Jeg vil i denne redegjørelsen gjøre rede for de mål og virkemidler som ligger til grunn for regjeringens mediepolitikk. Den teknologiske utviklingen, internasjonaliseringen og kommersialiseringen byr på store utfordringer i mediesektoren i årene som kommer, og dette vil føre til at sentrale mediepolitiske virkemidler stadig må tilpasses endrede vilkår. Selv om dette tvinger fram diskusjoner om enkeltsaker og regulering av delområder på mediefeltet, vil jeg understreke at de grunnleggende overordnede målene for mediepolitikken ligger fast.

2. Mediepolitiske mål

Utgangspunktet for regjeringens mediepolitikk er å sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre. Dette forutsetter at mediene er åpne kanaler for kulturelle impulser, informasjon, meningsbryting og samfunnsdebatt. Ut fra demokratiske og kulturelle interesser er det nødvendig å sikre mangfold og kvalitet i medienes formidling av nyheter, kunnskap og kultur. Den beste garantien for reell ytringsfrihet er et mangfold av uavhengige medier med god geografisk spredning som kan sikre et bredt spekter av informasjon og meninger. Som følge av dette er det viktig å motarbeide ensretting og eierkonsentrasjoner innen massemedia. Samtidig må pressen og kringkasterne gis rammevilkår som gjør dem i stand til å oppfylle behovet for kvalitet og allsidighet. Mediene har en viktig kulturpolitisk rolle. Det er derfor nødvendig med en aktiv innsats for å sikre et norskspråklig tilbud, samtidig som det kulturelle mangfoldet kan opprettholdes og utvikles. Dette er mål som det er bred politisk enighet om her i landet.

Så langt har vi lykkes godt med å nå disse målene. Allmennkringkastingen har sterk tradisjon i Norge, og vi har en flora av lokalaviser som ingen andre land kan vise maken til. Statistisk sentralbyrås tall for 1998 viser en stabil oppslutning både om avisene og allmennkringkasterne. Norske medier holder også en høy kvalitetsmessig og etisk standard.

Viktige virkemidler som har vært benyttet for å oppnå disse målene er pressestøtte og momsfritak for aviser, mens lovregulering, konsesjonsvilkår og økonomiske virkemidler har vært sentrale på kringkastingsområdet.

3. Konvergens

Som kjent er mediene preget av omfattende teknologiske endringer. Dette påvirker medieområdet generelt, men kanskje særlig kringkastingen. Vi står på terskelen til en omlegging fra analog til digital spredning av radio og fjernsyn. Digitaliseringen av kringkastingen vil føre til at tele-, IT- og kringkastingssektorene får en felles teknologisk basis. Dette vil gjøre grensene mellom sektorene mindre tydelige. Det er denne utviklingen som gjerne omtales som ”konvergens”.

For kringkastingen er det særlig to forhold som får stor betydning. For det første medfører digitaliseringen at ulike distribusjonsnett i prinsippet kan benyttes til kringkasting. Konsekvensen er at kringkastingstilbudet vil bli mangedoblet. For det andre vil utviklingen endre de økonomiske rammevilkårene til eksisterende medievirksomheter og øke konkurransen. Nye aktører som får tilgang til rimeligere distribusjonskanaler vil komme på banen og konkurrere med etablerte medier om inntekter som ikke nødvendigvis øker i samme takt.

Det er mye usikkerhet knyttet til hva den teknologiske utviklingen vil bety i praksis. Jeg vil advare mot at vi kun ser på det som teknologisk er mulig. Like viktig er det å forstå hva folk egentlig ønsker. Vi vet at folks medievaner ikke endres over natten. Uansett hva vi velger å tro om fremtiden – ikke minst om tempoet i utviklingen - er de endringene vi nå ser konturene av uhyre vidtrekkende. Regjeringen har derfor sett behov for en gjennomgang av bl.a. kringkastingspolitikken i lys av denne utviklingen. Dette var bakgrunnen for at regjeringen i fjor vår oppnevnte et utvalg som fikk i oppdrag å kartlegge de politiske og rettslige konsekvensene av konvergensutviklingen, med et spesielt fokus på eventuelle behov for endringer av tele- og kringkastingslovene. Konvergensutvalget vil avgi sin innstilling i juni i år.

Gjennom Internett ser vi alt i dag de første tilløp til hva som kan bli konsekvensene av konvergensen. Vi kan i dag se film over Internett, selv om kvaliteten så langt ikke er den beste. Vi kan se bilder og høre radioprogrammer. Her er kvaliteten langt bedre enn for film. Lenge har det vært hevdet at Internett og tjenester som formidles via Internett befinner seg i et lovtomt rom. Særlig er slike påstander blitt satt fram om innhold som kan betegnes som voldelig eller pornografisk. Dette er ikke riktig. Alle norske databaser er regulert av den generelle straffelovgivningen. Den har som kjent regler som forbyr utbredelse av film og bilder med slikt innhold. I tillegg vil jeg nevne at det foregår et omfattende internasjonalt arbeid om tiltak på dette området – tiltak som dels omfatter krav om at bransjen selv tar ansvar for regulering. En proposisjon om norsk deltakelse i et internasjonalt program for sikker bruk av Internett blir lagt fram til høsten.

I tillegg til digitalisering har medieutviklingen lenge vært preget av ytterligere to tendenser: internasjonalisering og kommersialisering.

Med et tastetrykk er tilbud fra hele verden tilgjengelig – på godt og vondt. Kommersialiseringen er et faktum – og den skaper nye konkurransevilkår. Det tvinges vi til å ta konsekvensen av, blant annet ved å tilby NRK nye og konkurransedyktige vilkår. Men samtidig må vi møte de negative utslagene, forflatningen og de mindreverdige produktene. En måte å demme opp for dette på er en aktiv kulturpolitikk, hvor den nye teknologiens muligheter tas i bruk. De enorme mengder av ressurser som finnes i våre kulturinstitusjoner må gjøres tilgjengelige - enten det gjelder NRKs arkivmateriale, eller samlinger i museer og gallerier. Vi er godt på vei og vil videre. Det er vi selv som har ansvaret for at det skal finnes programtilbud tuftet på vår egen kultur, våre egne tradisjoner og preferanser. Det ansvaret må vi ta.

Selv om kommersialiseringen er et faktum, betyr ikke det at vi må legge oss flate for kommersielle interesser. Det er ikke aktuelt for regjeringen å åpne for mer liberale reklameregler i kringkasting. I proposisjonen om sponsing har vi foreslått en skjerping av sponsereglene for NRK. Vi legger stor vekt på at NRK reelt framstår som en reklamefri kringkaster.

Den teknologiske utviklingen har fått mye oppmerksomhet og er blitt grundig debattert både i dagspresse og fagblader, på seminarer og konferanser de senere årene. Debatten har etter min oppfatning hatt et for sterkt fokus på teknologi. Det som tross alt er det viktigste fra et kultur- og mediepolitisk ståsted - innholdet i mediene - har lett for å havne i bakgrunnen.

Selv om vi nå står på terskelen til et nytt årtusen, og teknologiske nyvinninger vil kunne føre til dyptgripende endringer i mediebildet, ser jeg liten grunn til å endre de overordnede målene for mediepolitikken. Dette skyldes ikke konservatisme eller mangel på visjoner, men derimot en erkjennelse av at mediemangfold, ytringsmuligheter og tilgang på saklig og allsidig informasjon er avgjørende forutsetninger for et demokratisk samfunn. Disse målene er like aktuelle som før, men vi må være villige til stadig å drøfte hvilke virkemidler som er best egnet til å nå disse målene. Vi må derfor være villige til å tenke nytt og til raskt å gå inn på nødvendige endringer.

4. Kringkasting

Allmennkringkasterne NRK, TV2 og P4 skal følge prinsippene som gjelder for allmennkringkasting. For NRK er dette slått fast i kringkastingsloven og vedtektene til selskapet. For TV2 og P4 er det slått fast i konsesjonsvilkårene. Jeg vil ikke her gå nærmere inn på detaljspørsmål knyttet til programstatistikk, lytter- og seeroppslutning eller utviklingen i reklamemarkedet. Jeg viser i stedet til de enkelte selskapenes årsmeldinger.

4.1 Allmennkringkasting

Jeg har notert med glede at Allmennkringkastingsrådet i sin rapport for 1998 uttaler at det samlede norske allmennkringkastingstilbudet i hovedsak må sies å være godt, og at den faglige standarden i disse kanalene ligger klart over det en finner hos konkurrentene. Rådet mener i 1998 også å ha registrert små, men betydningsfulle tegn til en positiv utvikling på områder der kanalene tidligere har fått kritikk.

Jeg konstaterer at NRKs samlede tilbud i radio tilfredsstiller kravene til allmennkringkasting og et allsidig programtilbud. Rådet påpeker imidlertid visse svakheter i NRKs fjernsynskanaler. Dette gjelder bl.a. dekningen av kunst, kultur og medier i NRK1. Dette vil jeg ta opp med NRK.

Når det gjelder P4 – Radio Hele Norge forutsetter jeg at kanalen, i tråd med de forpliktelsene som følger av konsesjonen som allmennkringkaster, vil sørge for sendinger til den samiske befolkningen og minoritetsgrupper. Det er ikke aktuelt å svekke denne forpliktelsen. Hvordan den skal gjennomføres er P4`s ansvar.

Hos TV2 har allmenkringkastingsrådet registrert en gledelig justering i riktig retning på områdene kunst og kultur, religion og livssyn. Det finnes likevel rom for forbedringer, men jeg noterer at TV2 nå ser ut til å ta alvorlig de mangler jeg tidligere har påpekt i TV2s programprofil, og at kanalen nå viser tegn til en mer positiv holdning til allmennkringkastingsforpliktelsene. Jeg forutsetter at TV2 nå snarlig følger opp kravene om sendinger for samer og minoriteter, og at kanalen prioriterer barneprogram.

Jeg vil følge utviklingen hos samtlige allmennkringkastere nøye i tiden framover. TV2 har som kjent bedt om drøftinger med departementet med sikte på å få konsesjonen fornyet før den går ut ved årsskiftet 2002/2003. Jeg er innstilt på å innlede slike diskusjoner med TV2, og vil legge stor vekt på selskapets allmennkringkastingsforpliktelser i disse diskusjonene.

4.2 Økonomiske rammevilkår

Regjeringen ser det som en overordnet mediepolitisk oppgave å sikre norske allmennkringkastere gode økonomiske rammevilkår. I dette ligger å sikre NRK et rimelig inntektsgrunnlag, og å opprettholde et regelverk og en konsesjonspolitikk som sikrer norske allmennkringkastere gode konkurransevilkår. Men også her går det grenser; jeg er for eksempel ikke innstilt på å fire på kravene når det gjelder forbudet mot reklame i sendinger rettet mot barn.

Norkring er Norges største distribusjonsselskap av radio- og fjernsynssignaler. Selskapet eier senderne for NRK, TV2, P4 og de fleste lokalkringkasterne i Norge. NRK eier 60 prosent av aksjene i Norkring AS, de resterende 40 prosent eies av Telenor AS. Det er tidligere forutsatt at NRK skal redusere sin eierandel til cirka ni prosent. NRK ønsker nå å selge hele sin aksjepost i Norkring til Telenor. NRK peker på at selskapet etter salget ikke lenger vil ha en dobbeltrolle som kunde og medeier i Norkring. Dette vil være ryddig i forhold til Norkrings øvrige kunder som konkurrenter til NRK. Jeg legger derfor opp til at salget om kort tid blir godkjent av NRKs generalforsamling.

Jeg har for øvrig fremmet en rekke forslag til endring av lovverket på kringkastingsområdet i inneværende stortingsperiode som vi kommer tilbake til i forbindelse med behandlingen av disse.

Jeg vil benytte anledningen til å nevne et kommende forslag som vil få betydning for allmennkringkasternes konkurranse om rettigheter til viktige sportssendinger. Den europeiske union vedtok i 1997 et endringsdirektiv til det såkalte fjernsynsdirektivet, som er en del av EØS-avtalen. Endringsdirektivet gjør det mulig å sikre at viktige begivenheter skal kunne mottas vederlagsfritt av en betydelig del av seerne. Hovedpoenget er å sørge for at store begivenheter som fotball-VM og olympiske leker ikke bare sendes i betalingskanaler som dekker en begrenset andel av fjernsynsseerne. Når EØS-komiteen ventelig om kort tid foreslår å innlemme endringsdirektivet i EØS-avtalen, vil regjeringen fremme proposisjoner for å gjennomføre dette i Norge. Fjernsynssendinger fra viktige sportsarrangement vil etter dette forslaget bli tilbudt kringkastere som har bred nasjonal dekning i Norge, dvs. NRK og TV2.

Lokalkringkasting

Tall fra lokalkringkasterne viser at både lokalradio og lokalfjernsyn fortsatt går med store underskudd. Sammenlignet med 1997 viser likevel tallene en samlet resultatforbedring for denne gruppen medier på om lag 15 millioner kroner. Dette skyldes i hovedsak en positiv utvikling innen lokalfjernsyn. Det er ikke aktuelt for regjeringen å utvide eller innføre nye økonomiske virkemidler for lokalkringkasting ut over de tilskudd som gis gjennom Audiovisuelt produksjonsfond.

4.3 Tekniske spørsmål

Digitalt radionett (DAB)

Etter en lengre periode med prøvesendinger har NRK og P4 Radio Hele Norge AS nylig inngått en avtale med Norkring om utbygging av et digitalt bakkenett for radio. Norkring vil stå for utbyggingen og eie sendernettet. NRK, P4 og det selskapet som får den nye DAB-konsesjonen vil leie kapasitet av Norkring. Allerede nå kan ca. 33 % av befolkningen få inn NRKs og P4s DAB-sendinger.

Etter avtalen skal 45 % av sendernettet være ferdig innen utgangen av 1999. Da skal hele Østlandet, strekningen Skien-Trondheim, og Karasjok og Kautokeino være dekket. I løpet av år 2000 regner man med en dekning på minst 60 %. For riksblokken er det forutsatt at dekningsgraden minst skal tilsvare den NRK P1 har i dag, dvs. nær 100%.

Statens medieforvaltning sluttbehandler nå søknadene om den nye konsesjonen for riksdekkende DAB-sendinger. En avgjørelse i denne saken vil ventelig foreligge før sommerferien.

Digitalt fjernsyn

Regjeringen vil om kort tid legge fram en stortingsmelding om utbygging av et digitalt sendenett for fjernsyn på bakken. Digitalt fjernsyn vil åpne for nye interaktive tjenester, rimeligere distribusjon og et bredere programtilbud. Sentrale spørsmål i meldingen vil være hvordan allmennkringkasting skal sikres i en digital sammenheng. Et annet viktig spørsmål er hvordan vi kan sikre åpne standarder for ulike digitale fjernsynstilbud. En eventuell utbygging av et digitalt bakkenett for TV vil i en overgangsperiode føre med seg økte kostnader for kringkasterne, fordi analoge og digitale sendinger i noen år må gå parallelt.

Konsesjon til å drive privat radio på langbølgebåndet

Norge disponerer for tiden en ledig frekvens på langbølgebåndet. Det er ingenting som prinsipielt hindrer at det blir gitt konsesjon til privat radiovirksomhet på lang- eller mellombølge, dersom det finnes ledige frekvenser. Muligheten for å søke konsesjon vil bli kunngjort på vanlig måte.

Radiodekning i Barentshavet

Noregs Fiskarlag har i en årrekke tatt til orde for bedre radiodekning for sjøfarende i Barentshavet. Spørsmålet har også vært gjenstand for stor interesse i Stortinget. Jeg har lagt betydelig vekt på å få løst dette, og den første senderen blir satt i drift 15. juni i år. Den andre vil trolig være klar i år 2000. Jeg er glad for at saken nå er løst, og at vi alt i år vil få betydelig bedre radiodekning i dette området.

4.4 Hensynet til særlige grupper /regioner

I allmennkringkasting er det et sentralt prinsipp at det skal være et tilbud til hele befolkningen. I dette ligger det en forpliktelse om at tilbudet skal ha fullgod geografisk dekning, samtidig som det skal tilgodese brede og smale grupper av befolkningen.

NRKs distriktskontorer i Nordland og Østfold

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har tatt opp spørsmålet om NRK har fulgt opp de forutsetninger som Stortinget gav uttrykk for i forbindelse med vedtak om økt kringkastingsavgift i statsbudsjettet for 1996 og 1997. Konkret dreier det seg om opprettelse av egne distriktssendinger for Østfold og Nordland. Jeg avventer en utdypet redegjørelse fra NRK før saken kan legges fram for Stortinget. Jeg legger opp til å omtale saken i budsjettproposisjonen for år 2000.

Teksting for hørselshemmede

I innstillingen til meldingen om kringkasting og dagspresse for 1997 bad komiteen departementet om å vurdere om det er aktuelt å lovfeste teksting av direktesendte program, dersom det ikke er mulig å komme fram til bedre løsninger i samarbeid med allmennkringkasterne. Spørsmålet har også vært tatt opp i Stortingets spørretime flere ganger det siste året.

NRK opplyser at de nå er i sluttfasen med å fremstille en modell for programmet som er nødvendig for å gjøre om tale til tekst på direkten. Jeg vil understreke at både NRK og TV2 har et selvstendig ansvar for å tekste så mye som mulig av sendingene.

Dersom teknologien likevel ikke skulle virke, vil jeg alt nå forberede et arbeid med sikte på å lovfeste teksting av fjernsynsprogram, slik jeg opplyste i spørretimen sist onsdag.

5. Presse

5.1 Økonomiutviklingen i pressen

Aviser som mottar pressestøtte hadde i 1998 et samlet underskudd før støtte på ca. 155 millioner kroner. Dette er en økning på 3 millioner kroner fra 1997. Tallene viser at som tidligere er det særlig nr. 2-avisene og de fem riksspredte meningsbærende avisene som går med betydelig underskudd og som har behov for pressestøtte for å overleve.

5.2 Pressestøtteutvalget

Stortinget ba under behandlingen av statsbudsjettet for 1999 regjeringen om å sette ned et offentlig utvalg for å gjennomgå pressestøtten. I likhet med andre statlige ordninger, må pressestøtten jevnlig tilpasses utviklingen i pressens struktur og økonomi, mediebildet for øvrig og samfunnet ellers. Avisene møter en stadig økende konkurranse fra andre medier, og mange aviser befinner seg i en vanskelig økonomisk situasjon. Mange aviser har fått økte utgifter, bl.a. porto.

Kongen oppnevnte 16. april i år, i tråd med Stortingets ønske, et utvalg som skal foreta en samlet vurdering av offentlig politikk med betydning for pressens rammevilkår. Utvalget ledes av tidligere kulturminister Hallvard Bakke og har fått en bred faglig og geografisk sammensetning. Utvalget skal avgi sin innstilling innen 15. april 2000. For å unngå avisdød og for å kunne dra nytte av utvalgets arbeid, er det viktig å opprettholde mest mulig stabile rammevilkår for pressen i perioden fram til utredningen foreligger.

6. Eierskap

Norge er et av flere land i Europa som har innført regler om eierbegrensninger i mediene. Vi har gjort dette nettopp for å styrke ytringsfriheten, mangfoldet i mediesektoren og de reelle mulighetene til å ytre seg.

6.1 Eierskapsloven

Eierskapsloven trådte i kraft ved årsskiftet. Det nyopprettede Eierskapstilsynet skal føre tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting, og kan gripe inn overfor erverv som fører til en betydelig eierstilling, og som er i strid med lovens formål om å fremme ytringsfriheten og mediemangfold. Over 20 ulike erverv er undersøkt så langt. Eierskapstilsynet arbeider videre med rundt halvparten av disse for å avklare om de er i strid med eierskapsloven.

Eierskapsloven gjelder i dag presse og kringkasting. Den teknologiske utviklingen vi nå ser fører til nye måter å formidle innhold på. De nye mediene har eller kan få stor gjennomslagskraft i befolkningen, og de formidler mye av det samme stoffet som presse og kringkasting gjør. Stortinget har gitt regjeringen fullmakt til å la eierskapsloven gjelde for andre medier enn presse og kringkasting. Internett har allerede endret noen av forutsetningene som lå til grunn for lovforslaget. Jeg vil avvente Konvergensutvalgets innstilling, men er generelt innstilt på en ”føre-var” holdning med hensyn til nødvendigheten av å utvide lovens virkeområde.

6.2 Lovfesting av prinsippet om redaksjonell uavhengighet

I stortingsmeldingen om eierforholdene i mediene i 1997 ble det foreslått å lovfeste prinsippet om redaksjonell uavhengighet. Et flertall i Stortinget sluttet seg til dette. I januar 1998 sendte Kulturdepartementet et forslag til lov ut på høring. Lovforslaget bygget på prinsippene i Redaktørplakaten, som norske medieeiere etter mitt inntrykk i hovedsak respekterer. Høringsinstansene var delt i sitt syn på forslaget.

Justisdepartementet har konkludert med at en lovfesting av dette prinsippet trolig er i strid med Grunnlovens § 100 om ytringsfrihet. Dette fordi eierne ville kunne miste muligheten til å ytre seg fritt gjennom egne publikasjoner. Selv om det er ulike oppfatninger om dette i det juridiske miljø, har jeg kommet til at det ikke vil være riktig å fremme et forslag som etter Regjeringens syn kan være i strid med Grunnlovens bestemmelse om ytringsfrihet.

6.3 Lovfesting av plikt til å informere om eierforhold i mediene

I 1997 sluttet Stortinget seg til et forslag om å innføre en plikt for medieforetak til å informere om egne eierforhold. Etter planen skulle reglene om informasjonsplikt og redaksjonell uavhengighet danne en felles særlov. Når det nå ikke lenger er aktuelt med en lovfesting av redaktørinstituttet, vil det neppe være hensiktsmessig å fremme forslag om en egen lov om informasjonsplikt.

Forslaget var at informasjonsplikten skulle omfatte opplysninger om prosentvis fordeling av eierandeler mellom de fem største eierne i hvert medium. Flere høringsinstanser påpekte at slik informasjon vil ha begrenset verdi for publikum, fordi det ikke ville bli opplyst om hvilke interesser som står bak de største eierne.

Jeg har derfor undersøkt andre måter for å sikre åpenhet om eierforholdene i norske medier. Jeg vil nå be Eierskapstilsynet om å utgi jevnlige rapporter om eierforholdene i norske medier.

7. Avslutning

President,

Regjeringen er ikke innstilt på å åpne for økt kommersialisering i kringkastingen. Vi er svært oppmerksomme på de problemstillingene konvergensen reiser, også for Internett, og vi legger stor vekt på å opprettholde et bredest mulig tilbud på norsk i radio og fjernsyn.

De overordnede målene for mediepolitikken ligger fast, selv om teknologien endrer seg. Regjeringen legger vekt på å opprettholde ytringsfriheten, et allsidig og kvalitativt godt norskspråklig tilbud med bred geografisk spredning.

Lagt inn 28. mai 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen