Pressemelding

Dato: 2. juli 1998

Fondering av folketrygden?

Utvalget som har utredet spørsmålet om fondering av folketrygden overleverte i dag sin utredning til finansministeren. Utvalget har hatt som mandat å drøfte fordeler og ulemper ved ulike former for fondering av folketrygden. Som mulige alternativer til en generell statlig oppsparing gjennom Statens petroleumsfond har utvalget særlig sett på to fondskonstruksjoner. Det ene alternativet er et øremerket statlig fond for hele eller deler av tilleggspensjonen. Fondet forutsettes å være basert på forsikringstekniske prinsipper slik at staten hvert år må bevilge til fondet det som tilsvarer årets opptjening av rettigheter. Det andre alternativet er en obligatorisk ordning med innskuddsbasert tilleggspensjon. Innskuddene vil bli bestemt av den enkeltes inntekt og innbetales til private fond. Den enkeltes tilleggspensjon vil bli bestemt av størrelsen på innskuddene og den avkastning de gir.

Grunnytelsene i folketrygden bør fortsatt være finansiert over statsbudsjettet. I de aller fleste land er grunnytelsene i pensjonssystemet et offentlig ansvar og løpende finansiert. For tilleggspensjoner er det derimot mer vanlig å ha obligatoriske ordninger som er organisert gjennom privat sektor og som er fonderte. En fondering også av grunnytelsene ville innebære så strenge krav til sparingen og så store fond at utvalget har vurdert det som lite ønskelig.

Pensjonsforpliktelsene

De årlige utgiftene til alders- og uførepensjoner i folketrygden vil i følge framskrivinger basert på Langtidsprogrammet øke fra 8 prosent av BNP i 1995 til 16 prosent av BNP i 2030. Dersom utgiftene til pensjoner skulle finansieres ved løpende beskatning av den yrkesaktive del av befolkningen, uten forutgående oppsparing, måtte skatter og avgifter øke med anslagsvis 12-15 prosent av inntekten. For å unngå en kraftig skatteøkning som vil ha negative virkninger for norsk økonomi, er det nødvendig med høy sparing i årene framover. Framskrivingene viser imidlertid at det kan være mulig å unngå at skattenivået øker vesentlig. Dette forutsetter bl a at petroleumsinntektene blir som forventet, og at det ikke skjer en sterkere vekst i offentlig konsum enn den moderate veksten som er forutsatt i Langtidsprogrammet.

Utvalget har beregnet nåverdien av de samlede pensjonsforpliktelsene i folketrygden til om lag 2 250 milliarder kroner. Nåverdien av forpliktelsene til tilleggspensjoner er på tilsvarende måte anslått å utgjøre om lag 1 150 milliarder kroner. Dette tilsvarer mer enn ett års nasjonalprodukt. Forpliktelsene vil øke i årene framover.

I de hovedmodellene utvalget har utredet forutsettes det at fonderingen omfatter alle rettigheter til tilleggspensjon i alderspensjonen, og til uføre og etterlatte. Det er videre forutsatt at eventuell oppbygging av særskilte pensjonsfond skjer gradvis ved at det bare gjelder nyopptjente rettigheter. I disse modellene vil således pensjonssystemet være blandet med en statlig og ikke fondert grunnpensjon i bunnen av den fonderte tilleggspensjonen. Med fondering av all tilleggspensjon, vil fondsoppbyggingen etter hvert bli større enn hva Statens petroleumsfond er forventet å bli. Utvalget har derfor pekt på at det ved en eventuell oppbygging av øremerkede pensjonsfond bør vurderes å avgrense fonderingen noe mer.

Statlig pensjonsfond

I modellen med et statlig pensjonsfond basert på forsikringstekniske prinsipper er det kun finansieringsmåten som endres. Ytelsene og opptjeningen av rettigheter vil ikke påvirkes direkte av slik fondering, og kan behandles som i dag. Fondet har ikke ansvar for å kreve inn premier, og heller ikke ansvar for å foreta utbetalinger til enkeltpersoner. Det får sine midler overført direkte fra statbudsjettet avhengig av hvor stor opptjeningen har vært det enkelte år, og vil overføre midler til statsbudsjettet når de pensjonsrettigheter som er fondert kommer til utbetaling. Fondet kan ha ansvaret for å forvalte midlene selv, eller det kan overlate forvaltningen til andre.

Private pensjonsfond med investeringsvalg

Innenfor denne modellen vil opptjenings- og rettighetsreglene i folketrygden endres ved at dagens system erstattes av obligatoriske innskudd med individuelt investeringsvalg i private pensjonsfond. De nåværende regler om knekkpunkt og besteårsregel beholdes ikke. Hovedprinsippene i folketrygden om grunntrygghet og standardsikring vil likevel kunne ivaretas ved at minstepensjonen opprettholdes som i dag, og ved at det kan legges et tak på hvilke inntekter som gir opptjening av pensjon.

Modellen vil medføre en annen fordeling enn i dag. Bl a vil pensjonen avhenge av det investeringsvalg den enkelte har gjort, og av utviklingen i finansmarkedene. For den som ikke ønsker å ta et eget investeringsvalg, kan det opprettes en offentlig eller privat standardløsning. Det vil være behov for lange overgangsordninger både i forhold til tilleggspensjonen i folketrygden, og eventuelt i forhold til supplerende pensjonsordninger. I mange år vil pensjonistene motta tilleggspensjon både fra denne ordningen og fra folketrygden.

Utvalget har også omtalt andre alternativer med private pensjonsfond.

Virkninger av fond

Et sentralt spørsmål er om slike øremerkede pensjonsfond vil bidra til å øke den framtidige nasjonalinntekten.

Det kan i så fall gjøre det lettere å håndtere konsekvensene av at det blir flere eldre med betydelige pensjonsrettigheter. Utvalget har derfor vurdert om fondering kan bidra til økt sparing, større avkastning på midlene eller større tilbud av arbeidskraft.

Om fondering vil bidra til høyere sparing enn ellers, er i første rekke et spørsmål om finanspolitikken påvirkes, dvs om de offentlige utgifter for øvrig blir mindre enn ellers og inntektene større. Med øremerkede pensjonsfond vil staten ikke få den store generelle finansformue som ellers kan forventes. Utvalget er kommet til at det ikke kan gis et klart og entydig svar på om slike pensjonsfond vil virke disiplinerende på finanspolitikken. Utvalget konkluderer likevel med at begge de omtalte fondsordningene kan ha en viss positiv virkning på sparingen, men at virkningen er meget usikker.

Utviklingen i tilbudet av arbeidskraft betyr mye for den langsiktige økonomiske veksten og for vår evne til å møte den utfordringen som en aldrende befolkning utgjør. Skal etablering av pensjonsfond få betydning for tilbudet av arbeidskraft, kan det gjøres ved samtidig å innføre en sterkere sammenheng mellom innsats i arbeidslivet og framtidig pensjon enn i dag. Hvis det lages en offentlig eller privat fondskonstruksjon uten at denne sammenhengen endres, er det derimot ikke grunn til å tro at tilbudet av arbeidskraft blir påvirket.

Av de ulike alternativene som utvalget har drøftet, er det bare alternativet med private pensjonsfond med individuelle investeringsvalg som endrer sammenhengen mellom arbeidsinnsats og pensjon på en slik måte at det kan ha merkbar betydning for tilbudet av arbeidskraft. Slik utvalget har skissert dette alternativet vil folk kunne øke sin pensjon ved å stå lengre i arbeidslivet

Utvalget har vurdert om fondering kan bidra til en mer effektiv kanalisering av sparing til real- og finanskapital, og er av den oppfatning at særlig etablering av private fond kan ha gunstige virkninger på utviklingen av kapitalmarkedet. Ved en rask oppbygging av private pensjonsfond kan det imidlertid oppstå ubalanser i kapitalmarkedene med uheldige virkninger for økonomien. Utvalgets medlemmer har ulike oppfatninger om hvor stor privat fondsoppbygging som kan tillates uten at det skaper problemer, og enkelte mener at slike ubalanser kan unngås. Drøftingen av fordeler og ulemper ved ulike alternativer er forøvrig enstemmig. Utvalgets medlemmer tillegger imidlertid de forskjellige momenter ulik vekt, og har derfor ulike oppfatninger om det bør foretas særskilt fondering , og i så fall hvilken løsning som bør velges.

Utvalget hadde ved arbeidets avslutning følgende sammensetning:

Direktør Torstein Moland, Telenor AS (leder)

Rådgiver Eli Arnstad, Trondheim kommune

Ekspedisjonssjef Tore Eriksen, Finansdepartementet

Assisterende direktør Kristin Gulbrandsen, Norges Bank

Ekspedisjonssjef Bjørn Halvorsen, Sosial- og helsedepartementet

Utredningsdirektør Tor Hersoug, Næringslivets Hovedorganisasjon

Sjeføkonom Stein Reegård, Landsorganisasjonen i Norge

Adm. direktør Trond R. Reinertsen, Den norske Bankforening

Professor Alf E. Risa, Universitetet i Bergen, Institutt for økonomi

Likestillingsombud Anne Lise Ryel, Likestillingsombudet

Sjefaktuar Sissel Rødevand, Norges Forsikringsforbund

Professor Asbjørn Rødseth, Sosialøkonomisk Institutt, Universitetet i Oslo

Professor Erling Steigum jr., Norges Handelshøyskole

Forsker Ingvild Svendsen, Statistisk sentralbyrå

Generalsekretær Kai Thoresen, Akademikernes Fellesorganisasjon

Forhandlingssjef Åshild D. Willersrud, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund