Introduksjonsstønad - et alternativ til sosialhjelp for nyankomne innvandrere

Innhold

• DEL 1 Bakgrunn og erfaringer med dagens situasjon
• Kap 1 Innledning
• Kap 2 Viktige trekk ved dagens system for nyankomne
• Kap 3 Relevant statistikk
• Kap 4 Klientifisering
• Kap 5 Forsøk i Norge og lovgivning i de øvrige nordiske land
• DEL 2 Arbeidsgruppens vurderinger og forslag til tiltak for å styrke forbindelsen mellom offentlige ytelser til nyankomne og deltakelse i kvalifisering
• Kap 6 Sosialhjelp og deltakelse i kvalifisering - muligheter og begrensninger i sosialtjenesteloven
• Kap. 7 Introduksjonsstønad
• Kap 8 Oppsummering av arbeidsgruppens anbefalinger

DEL 1 Bakgrunn og erfaringer med dagens situasjon

KAP 1 INNLEDNING

1.1 Bakgrunn for arbeidet

En hovedmålsetting i regjeringens innvandringspolitikk er at nyankomne innvandrere så raskt som mulig skal bli selvhjulpne. Innpass og deltakelse i arbeidslivet anses som det viktigste virkemiddelet for å nå dette målet. Dette forutsetter at nyankomne innvandrere raskest mulig kvalifiserer seg for det norske samfunnsliv generelt og det norske arbeidsmarkedet spesielt.

Ovennevnte mål er ennå ikke nådd. Mange innvandrere har fremdeles sosialhjelp som viktigste inntektskilde selv etter at integreringstilskuddsperioden på fem år er avsluttet. St. meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge drøfter ovennevnte problematikk. Det konkluderes med at man vil utrede nærmere hvordan kvalifiseringen av nyankomne innvandrere kan forbedres, samt hvordan forbindelsen mellom hva nyankomne mottar i offentlig stønader og deres deltakelse i kvalifiseringstiltak kan bli styrket og tydeliggjort.

Som en oppfølging av St. meld. 17 (1996-97) nedsatte kommunal- og regionalministeren våren 1998 en tverrdepartemental arbeidsgruppe som fikk følgende mandat:

1. "Hvordan kan kvalifiseringen av nyankomne forbedres både innenfor dagens organisering og ansvarsdeling og ved alternative former for organisering og ansvarsdeling. Som et ledd i dette skal arbeidsgruppen vurdere muligheter for innføring av : Introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere, som på en helhetlig måte skal ivareta den grunnleggende kvalifisering overfor nyankomne. Arbeidsgruppen skal vurdere om en instans kan tillegges ansvaret for introduksjonsprogrammet, og programmets innhold, varighet og organisering. Introduksjonsplaner, med kartlegging av den enkeltes yrkes- og utdanningsbakgrunn og fremtidsplaner. Arbeidsgruppen skal vurdere om introduksjonsplanen kan være en avtale mellom den enkelte nyankomne og den instans som har ansvar for introduksjonsperioden, og om introduksjonsplanen kan knyttes til utbetaling av offentlig støtte.

2. Skal det gis statlige retningslinjer til kommunene om organisering, varighet og innhold av kvalifiseringstilbudet overfor nyankomne, og hvor bindende skal disse være.

3. Hvordan styrke forbindelsen mellom hva nyankomne innvandrere mottar i offentlige stønader og deres deltakelse i kvalifiseringstilbud. Som et ledd i dette skal alternativer til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven i integreringstilskuddsperioden vurderes. Et alternativ som arbeidsgruppen skal vurdere er innføring av introduksjonsstønad som alternativ til sosialhjelp, der utbetaling gjøres avhengig av den enkeltes deltakelse i kvalifiseringstilbud. Ulike alternativer mht. organisering, ansvar, varighet, innhold og lovfesting skal vurderes.

Arbeidsgruppens arbeid skal munne ut i en rapport som utreder punktene i mandatet, og de økonomiske og administrative konsekvenser ved eventuelle forslag. Minst ett forslag i utredningen skal baseres på uendret eller redusert ressursbruk. Arbeidsgruppens rapport skal leveres til Kommunal- og regionaldepartementet innen utgangen av 1998. Det tas sikte på at eventuelle forslag fra arbeidsgruppen skal iverksettes som prøveprosjekt i 1999, og at evaluering av slike prosjekt vil danne grunnlag for eventuelle forslag til endringer av dagens ordninger."

1.2 Arbeidsgruppens og referansegruppens sammensetning og møtevirksomhet

Arbeidsgruppen består av følgende representanter:

Barbro A. Bakken, leder (Kommunal- og regionaldepartementet, KRD)

Iracles Boumbouras, (KRD)

Barbo Helling (KRD)

Kari Framnes (KRD)

Jorunn Tønnesen (KRD) permisjon fra den 01.12.98

Håkon Velde (KRD) vikar fra den 01.12.98

Vibeke Trålim (Finans- og tolldepartementet, FIN)

Kjetil Moen (FIN)

Rønnaug Eitrem (Kirke-, undervisning- og forskningedepartementet, KUF)

Sverre Friis Petersen (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, AAD)

Per Morten Larsen (AAD)

Tone Wilberg (Sosial- og helsedepartementet, SHD)

Stig Halvor Langmoen (SHD)

Arbeidsgruppen har totalt hatt 7 møter. KRD v/ Innvandringsavdelingen har vært sekretariat for arbeidsgruppen. I tillegg til arbeidsgruppen ble det nedsatt en referansegruppe bestående av:

Esmail Akbari (Kontaktutvalget mellom innvandrere og nordmenn, KIM)

Halvor Andresen (Kommunenes Sentralforbund, KS)

Nina Gran (KS)

Lise Grette (Barne- og familiedepartementet, BFD)

Liv Kummen (BFD)

Alicja Marianna Kozdroj – Smidt (BFD)

Eivind Holen (Utlendingsdirektoratet, UDI)

Marit Solhøi (UDI)

Lisa Hartmark (UDI)

Atle Berge (UDI)

Geir Hovland (Arbeidsdirektoratet, A-DIR)

Referansegruppen har totalt hatt 4 møter. Det ble avholdt et fagseminar for arbeidsgruppen og referansegruppen med sikte på å oppdatere deltakerne på feltet.

1.3 Arbeidsgruppens tilnærming til mandatet

Mandatet til arbeidsgruppen er omfattende, samtidig har tidsrammen for arbeidet vært stram. Arbeidsgruppen har ikke rukket å behandle hele mandatet i 1998. Dette må og sees i sammenheng med at Stortinget den 28.05.98 vedtok at det parallelt med arbeidsgruppens arbeid skulle igangsettes forsøk med tiltak for å vri inntekten for nyankomne flyktninger og innvandrere fra passiv sosial støtte til aktive tiltak som fremmer kvalifisering for ordinært arbeid og utdanning (jf. Dokument 8:87 og Innst. S. nr. 192 (1997-1998)). Arbeidsgruppen har valgt å se forsøksprosjektene i nær tilknytning til arbeidsgruppens mandat.

Arbeidet med igangsetting av forsøksprosjekt har vært ressurskrevende. I forbindelse med utlysning av prosjektmidler mottok Kommunal- og regionaldepartementet totalt 37 søknader, hvorav 8 kommuner fikk innvilget støtte.

Rapporten som nå presenteres er en delrapport som tar utgangspunkt i punkt 3 i mandatet. Blant annet vurderes innføring av en helt ny stønadsordning, og hvorvidt en ny stønadsordning bør lovfestes. Etter arbeidsgruppens vurdering legger dette punktet føringer på hvordan de andre punktene i mandatet bør tilnærmes.

I denne utredningen har arbeidsgruppen lagt gjeldende ansvarsdeling mellom de ulike forvaltningsnivåer og etater til grunn. Målgruppen er nyankomne flyktninger og innvandrere som ikke har noen tilknytning til arbeidsmarkedet eller har ytelser gjennom folketrygden. Arbeidsgruppen tar sikte på at arbeidet med de øvrige punktene i mandatet vil videreføres i 1999.

1.4 Sentrale begrep i rapporten

-Innvandrer: En utenlandsfødt person, fast bosatt i Norge, som har utenlandsfødte foreldre. Årsak til innvandring kan variere, i første rekke mellom arbeid, familietilknytning eller flukt. Barn av innvandrere, født og oppvokst i Norge, regnes etter denne definisjonen ikke som innvandrere.

-Flyktning: Brukes beskrivende i rapporten om personer som er innvilget asyl/flyktningestatus, individuelt opphold på humanitært grunnlag eller midlertidig kollektiv beskyttelse, enten disse har kommet som asylsøkere, overføringsflyktninger eller gjennom familiegjenforening. I utlendingsloven finnes en mer avgrenset, juridisk definisjon: "Flyktning" er bare den som fyller lovens vilkår for asyl i Norge.

I rapporten vil vi hovedsakelig bruke begrepet "innvandrer" som er en felles betegnelse på alle de ovennevnte gruppene. Begrepet "flyktning" vil i hovedregel bare brukes i de tilfeller der det refereres til forhold eller ordninger som spesielt gjelder personer med flyktningebakgrunn.

1.5 Delrapportens oppbygging

Rapporten består av to deler:

Del 1 (kap. 1 - 5) presenterer bakgrunn og erfaringer med dagens situasjon.

I kapittel 2 gis det et bilde av viktige trekk ved dagens system for nyankomne. Kapittel 3 gir en presentasjon av relevant statistikk som belyser situasjonen for innvandrere på arbeidsmarkedet og bruk av sosialhjelp blant innvandrere. Kapittel 4 retter søkelyset på klientifiseringsproblematikken og drøfter nærmere hvorfor man bør tydeliggjøre koblingen mellom innsats og ytelse. I kapitel 5 vises det til erfaringer fra Norge og de andre nordiske land med å tydeliggjøre forbindelsen mellom offentlige ytelser og grunnleggende kvalifisering.

Del 2 (kap. 6 - 8) presenterer arbeidsgruppens vurderinger og forslag. I kapittel 6 vurderes hvilke muligheter som finnes innenfor sosialtjenestelovens rammer til å sikre kvalifisering av nyankomne. Her retter vi søkelyset på bruken av vilkår og incentiver overfor deltakere i kvalifisering. Kapittel 7 drøfter om og hvordan en ordning med introduksjonsstønad kan innføres. Kapittel 8 gir en oppsummering av arbeidsgruppens anbefalinger.

KAP 2 Viktige trekk ved dagens system for nyankomne

2.1 Bosetting

Overføringsflyktninger og familiegjenforente bosettes som hovedregel direkte i kommunen. Mottak er et midlertidig botilbud for personer som søker asyl i Norge. Fra bosettingstidspunktet overføres ansvaret for den enkelte innvandrer fra stat til kommune. I kommunen skal innvandreren og eventuelle familiemedlemmer ha de samme rettigheter, plikter og muligheter til å forsørge seg selv som andre innbyggere. De spesielle behovene for støtte som en nyankommet nødvendigvis har dekkes normalt innenfor den ordinære kommunale tjenesteytingen. De fleste nylig bosatte innvandrere får økonomisk stønad gjennom sosialkontoret etter Lov om sosiale tjenester inntil de blir selvforsørget.

2.2 Integreringstilskuddet

Kommuner som bosetter flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag mottar et integreringstilskudd. Integreringstilskuddet skal dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter i bosettingsåret og de fire påfølgende år. For 1999 utgjør tilskuddet kr. 290 000 pr. flyktning fordelt over fem år.

Integreringstilskuddet gir kommunene anledning til å velge differensierte og tilpassede løsninger i integreringsarbeidet, samtidig som ordningen stimulerer til effektiv ressursbruk. Overfor den enkelte kommune blir det ikke stilt krav til hvordan tilskuddet skal benyttes. Ved å samle det økonomiske og administrative ansvaret for tilskuddet på kommunalt nivå, skal kommunene motiveres til å gjennomføre et bosettings- og integreringsarbeid som bidrar til at den nyankomne innvandreren raskest mulig blir i stand til å forsørge seg selv.

I løpet av 1999 vil det bli gjennomført en evaluering av integreringstilskuddet. Et sentralt element i denne evalueringen vil være å undersøke tilskuddsordningens virkemåte og effekt i forhold til målet om raskest mulig selvforsørging.

2.3 Grunnleggende kvalifisering

Med grunnleggende kvalifisering menes her den virksomheten som består i kartlegging av den enkeltes yrkesbakgrunn, utdannelse og framtidsplaner. Den består videre av språk- og samfunnsopplæring, arbeidspraksis og annen opplæring som kan gjøre den enkelte nyankomne innvandrer i stand til å benytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystemet, og videre kunne fungere i arbeidslivet.

Nyankomne innvandrere er en svært sammensatt gruppe med hensyn til den enkeltes medbrakte kompetanse fra hjemlandet. Utdanningsnivået kan variere fra analfabetisme til universitetsutdannede. I den første tiden vil imidlertid de aller fleste ha behov for norskopplæring. Norskopplæringen er hjørnestenen i den grunnleggende kvalifisering. Opplæringen (Norsk med samfunnskunnskap for fremmedspråklige voksne) er hjemlet i forskriftene til voksenopplæringsloven. Opplæringstilbudet organiseres primært av kommunene og finansieres av statstilskudd. Statstilskuddet til undervisningen gis ut fra faste satser for undervisnings- og deltakertimer, via statens utdanningskontor. Kommunen kan selv drive undervisningen eller overlate gjennomføringen til tilskuddsberettigede studieforbund eller andre godkjente undervisningsinstitusjoner.

Våren 1997 vedtok Stortinget at norskopplæringen skal legges om fra en timebasert modell til en nivåbasert modell ¹>. Målsettingen er at den enkelte deltaker skal få undervisning fram til et visst nivå av språkferdigheter. For å teste om det nødvendige språknivået er nådd er det utviklet en språkprøve i norsk.

Stor grad av kommunal handlefrihet og kommunalt selvstyre er et grunnleggende prinsipp som gjelder i kvalifiseringsarbeidet overfor nyankomne. Kommunene har ikke plikt til å gi nyankomne innvandrere tilbud om grunnleggende kvalifisering. Kommunen tar selv stilling til om de ønsker å tilby nyankomne opplæring, og hvilket innhold, varighet, omfang og økonomiske rammebetingelser som de ønsker å knytte til kvalifiseringen.

En del av det kvalifiseringsarbeidet som kommunene gjør er også avhengig av sentrale rammebetingelser. Det gjelder f. eks. omfanget av norskopplæring, godkjenning av utenlands utdanning , tilgangen på arbeidsmarkedstiltak osv.

Det er stor grad av variasjon i kvaliteten på kvalifiseringstilbudet som nyankomne innvandrere mottar i kommunene. Det er variasjon både når det gjelder tilbud om tilpasset norskopplæring, hvorvidt man tilbyr heldagsopplegg med kombinasjon av norskopplæring med arbeidspraksis, hvorvidt man tilbyr kvalifiseringsprogrammer, hvorvidt man tilbyr grunnskole for voksne, hvorvidt man tar i bruk individuelle handlingsplaner samt når og på hvilken måte arbeidsmarkedsetaten går inn med midler. I mange kommuner er kvalifiseringen av god kvalitet; differensiert og preget av individuell tilpasning.

Som hovedregel går ikke arbeidsmarkedsetaten inn med arbeidsmarkedstiltak mens den nyankomne innvandreren deltar i grunnopplæring i norsk. Det finnes imidlertid eksempler på kvalifiseringsopplegg der arbeidsmarkedsetaten supplerer kommunal grunnopplæring i norsk. I de fleste tilfellene bidrar arbeidsmarkedsetaten faglig og økonomisk til arbeidspraksis. Vellykkede samarbeidsopplegg av denne typen er som regel knyttet til gode samarbeidsrelasjoner på lokalt nivå.

KAP 3 Relevant statistikk

I det følgende presenteres statistikk som beskriver nyankomne innvandreres bruk av sosialhjelp og andre offentlige overføringer, tilknytning til arbeidsmarkedet, samt bosettingsmønster for personer som utløser integreringstilskudd. Vi angir særskilt der statistikken kun refererer til flyktninger.

3.1 Nyankomne og offentlige overføringer

Statistisk sentralbyrå har utarbeidet inntektsstatistikk for flyktningfamilier fordelt etter år for første opphold i Norge. ²> Flyktningfamilienes samlede inntekt i 1996 er dekomponert til yrkesinntekt, kapitalinntekt og overføringer som innbefatter skattepliktige overføringer og skattefrie overføringer. Skattepliktige overføringer omfatter ytelser fra folketrygden, arbeidsledighetstrygd, tjenestepensjon, bidrag og lignende. Skattefrie overføringer omfatter sosialhjelp, bostøtte, kursstønad ved deltakelse i arbeidsmarkedstiltak, barnetrygd, grunn- og hjelpestønad, engangsstønad ved fødsel osv.

Tabellen nedenfor viser inntektsregnskapet i 1996 for familier der referansepersonen har flyktningbakgrunn fordelt etter år for første opphold i Norge.

TABELL 1

Inntektsstatistikk, 1996, for familier hvor referansepersonen har flyktningbakgrunn - etter år for første opphold i Norge.³>

	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Yrkesinntekt	115 100	96 200	82 500	67 200	65 600	67 800	57 000	17 500
Kapitalinntekt	1 900	1 200	600	700	500	300	100	100
Overføringer:	73 200	76 300	79 300	84 800	90 600	88 500	96 300	108 900
· Skattepliktige	25 900	24 100	22 100	16 400	13 100	7 100	5 200	1 800
· Skattefrie	47 200	52 200	57 200	68 400	77 500	81 400	91 100	107 100
Samlet inntekt	190 100 N=3840	173 800 N=2683	162 400 N=2100	152 700 N=2220	156 700 N=2344	156 600 N=3661	153 400 N=1965	126 600 N=1446

Kilde. Ukens statistikk nr 38 / 98 (SSB)

Ved å se på yrkesinntektens andel av samlet inntekt er hovedtendensen at yrkesinntekt øker med botiden. Tallene viser også at det tar tid før flyktningfamiliene blir selvforsørget. Mange familier er fortsatt avhengig av sosialhjelp, og offentlige overføringer utgjør en stor andel av familienes samlede inntekt etter flere års botid. En gjennomsnittsfamilie i befolkningen for øvrig hadde i 1996 en gjennomsnittlig inntekt på kr 311 400 hvorav kr 223 800 er yrkesinntekt og kr 68 200 er offentlige overføringer (kr 55 500 i skattepliktige overføringer og kr 12 700 i skattefrie overføringer).

Figuren nedenfor viser sosialhjelpens andel av samlet inntekt for flyktningfamilier i 1996 (referansepersonen har flyktningbakgrunn) fordelt etter år for første opphold i Norge.

FIGUR 1

Økonomisk sosialhjelp: gjennomsnittlig andel av samlet inntekt i 1996. Familier hvor referansepersonen har flyktningbakgrunn fordelt etter år for første opphold i Norge.

Hovedtendensen er at gjennomsnittlig bruk av sosialhjelp synker desto lengre tid det har gått siden første oppholdsår i Norge. For flyktningfamilier med første opphold i 1995 utgjorde yrkesinntekten kun 14 prosent av samlet inntekt i 1996, mens sosialhjelp utgjorde 67 prosent av inntekten for denne gruppen. For flyktningfamilier som ble bosatt i 1988 utgjorde yrkesinntekten i gjennomsnitt 61 prosent av samlet inntekt i 1996, mens 13 prosent av inntekten kom fra sosialhjelp. Det er imidlertid på det rene at gjennomsnittlig bruk av sosialhjelp er høy etter flere år i landet, og det tar tid for flyktningfamiliene å bli selvforsørget ⁴>.

Tabellen nedenfor viser hvor stor andel av flyktningfamiliene, fordelt etter år for første opphold i Norge, som har mottatt økonomisk sosialhjelp eller offentlige overføringer i løpet av 1996. I tillegg viser tabellen hvor stor andel av familiene, fordelt etter år for første opphold, som har hatt yrkesinntekt i løpet av 1996.

TABELL 2

Prosentvis andel familier, fordelt etter år for første opphold i Norge, som har mottatt sosialhjelp eller offentlige overføringer i løpet av 1996. Prosentvis andel familier som har hatt yrkesinntekt i løpet av 1996.

	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Andel med yrkesinntekt i 1996	67,6	65,8	63,5	59,6	56,3	44,9
Andel som har mottatt offentlige overføringer i 1996	78,3	81,9	83,0	85,3	79,2	69,4
Andel som har mottatt sosialhjelp i 1996	46,2	54,7	57,3	66,7	57,3	48,6
N=antall familier	3228	3166	3367	4642	3143	2985

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Av familier med 1990 og 1991 som år for første opphold i Norge, hadde henholdsvis 67,6 og 65,8% yrkesinntekt i 1996. Familier med 1995 som år for første opphold i Norge hadde 44,9% yrkesinntekt i det påfølgende året. Dette tallet er relativt høyt, men samsvarer med den generelle konjunkturutviklingen.

FIGUR 2

Prosentvis andel familier som har mottatt / ikke mottatt økonomisk sosialhjelp i løpet av 1996, fordelt etter år for første opphold i Norge.

3.2 Nyankomne innvandreres tilknytning til arbeidsmarkedet

Den registrerte arbeidsledigheten blant innvandrere fra ikke-vestlige land gikk ned fra 16,5 prosent i august 1997 til 11,7 prosent i august 1998 (Statistisk sentralbyrå). Til sammenligning gikk arbeidsledigheten for hele befolkningen ned fra 3,5 til 2,6 prosent i samme periode. Arbeidsledigheten blant innvandrere er fortsatt vesentlig høyere og sysselsettingen lavere sammenlignet med befolkningen for øvrig.

Nyankomne innvandrere registreres som hovedregel ikke som arbeidssøkere den første tiden i landet. Arbeidsledighetsstatistikk er derfor ikke et egnet mål for gruppens tilknytning til arbeidsmarkedet. Andelen sysselsatte er et bedre mål på gruppens tilknytning til det ordinære arbeidsmarkedet.

TABELL 3

Den prosentvise andelen sysselsatte pr. november 1997 etter geografisk opprinnelse og antall år bosatt i Norge.

Botid i Norge	Øst-Europa	Asia> (inkl Tyrkia)	Afrika	Sør- og Mellom-Amerika
Bosatt under 1 år	17,5	16,2	17,1	23,9
Bosatt 1 – 2 år	19,8	25,3	23,7	28,6
Bosatt 2 – 3 år	25,8	31,3	24,7	44,1
Bosatt 3 – 4 år	38,7	32,6	29,5	42,1
Bosatt 4 – 5 år	40,5	33,1	33,1	38,6
Bosatt 5 – 6 år	45,5	37,0	37,8	39,4
Bosatt 6 – 7 år	49,1	40,8	37,8	48,0

Kilde: Statistisk sentralbyrå / Seksjon for arbeidsmarkedsstatistikk 4 / 97

Tabellen viser at botiden i Norge påvirker nivået på arbeidstakerprosenten, men andelen sysselsatte er lav selv etter flere års botid. Etter 6 –7 års botid er mindre enn 50 prosent av innvandrerne sysselsatt. ⁵> Arbeidstakerprosenten for hele befolkningen er 59,6 prosent.

Ifølge Statistisk sentralbyrå er det en økning i arbeidstakerprosenten for innvandrere med kort botid i Norge. For innvandrere med botid kortere enn fire år økte arbeidstaker-prosenten med hele ni prosentpoeng fra november 1996 til november 1997. Som for norskfødte vil den generelle konjunkturutviklingen være viktig for arbeidstakerprosenten blant innvandrere. Økningen for innvandrere med mer enn seks års botid var imidlertid kun 0,8 prosentpoeng i samme periode.

3.3 Bosettingsmønster for nyankomne

Figuren nedenfor viser regional fordeling av personer som utløser integreringstilskudd ⁶>, bosatt i perioden 01.01.1994 - 30.09.1998.

TABELL 4

Regional fordeling av personer som utløser integreringstilskuddet (basert på Utlendingsdirektoratets regioninndeling), bosatt i perioden 01.01.1994 – 30.09.1998.

REGION ØST Oslo, Akershus, Østfold og Vestfold	31,2 % N=6897
REGION VEST Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane	19,1 % N=4224
REGION INDRE ØSTLAND Buskerud, Hedmark, Oppland	13,7 % N=3022
REGION SØR Telemark, Aust-Agder, Vest-Agder	13,7 % N=3021
REGION MIDT-NORGE Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag	13,1% N=2908
REGION NORD Nordland, Troms, Finnmark	9,3% N=2054
Totalt	100 % N=22 126

Tallene er hentet fra Utlendingsdirektoratet basert på direktoratets regioninndeling, og viser bosettingsmønster pr. 30.09.1998.

Tabellen viser at det er en konsentrasjon av nyankomne som utløser integreringstilskudd i region øst med over 30 prosent av personene bosatt i dette området. Totalt 22 126 personer ble bosatt i perioden 01.01.1994 – 30.09.1998.

3.4 Årsaker til sosialhjelpsavhengighet

Tallene som er presentert ovenfor viser høy sosialhjelpsavhengighet blant nyankomne innvandrere. Offentlige overføringer utgjør en betydelig andel av familienes samlede inntekt. Andelen sysselsatte er relativt lav, selv etter flere års opphold i Norge. Konjunkturutviklingen ser ut til å gi utslag ved at arbeidstakerprosenten for innvandrere med kort botid har vist en økende tendens.

Det er enighet blant forskere at en viktig årsak til den høye sosialhjelpsavhengigheten skyldes innvandrernes vanskelig situasjon på arbeidsmarkedet. Den høye arbeidsledigheten blant innvandrere skyldes en kombinasjon av en rekke forhold. Botid i Norge og den generelle situasjonen på arbeidsmarkedet er viktige faktorer som påvirker innvandrernes deltakelse på arbeidsmarkedet. I tillegg skiller forskeren Berit Berg mellom 3 ulike problem innvandrere har på arbeidsmarkedet ; kvalifikasjonsproblemer, utestengningsproblemer og eksilproblemer. Kvalifikasjonsproblemer omfatter blant annet innvandrernes mangelfulle kunnskaper i det norske språk, mangelfull utdanning og arbeidserfaring og manglende kjennskap til det norske arbeidslivets lover og regler. Utestengningsproblemer omfatter f. eks. holdninger blant arbeidsgivere, diskriminering i arbeidslivet, kulturell diskvalifisering samt problemer med godkjenning av utdanning og yrkeserfaring fra hjemlandet. Eksilproblemer kan f. eks. være psykososiale problemer innvandrere sliter med som følge av tidligere traumatiske opplevelser, men også situasjonen i Norge og planer for fremtiden kan påvirke innvandrernes motivasjon og evne til mestring.

I tillegg til de ovennevnte problemer peker forskere og deltakere i den offentlige debatt på et annet problem i forhold til sosialhjelpsavhengighet, nemlig klientifiseringsproblemet. Dette problemet vil bli drøftet nærmere i kapittel 4.

KAP 4 Klientifisering

4.1 Klientifisering av nyankomne innvandrere

Lov om sosiale tjenester har som formål å fremme økonomisk og sosial trygghet, å bedre levekårene for vanskelig stilte, å bidra til økt likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer. Når det gjelder økonomisk sosialhjelp har de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter krav på stønad.

En viktig grunn til at nyankomne innvandrere har problemer med å forsørge seg selv er at de har behov for å lære språk og tilegne seg kompetanse for å få innpass på arbeidsmarkedet; de har et grunnleggende kvalifiseringsbehov. Dette krever motivasjon og evne til å ta ansvar for egen læring. Sosialhjelp som hovedkilde til forsørging under denne kritiske første perioden kan virke passiviserende, og gi et feil signal til den nyankomne om hvilken innsats som forventes av den enkelte. Sosialhjelpen kan komme til å fungere, ikke som et siste sikkerhetsnett for nyankomne, men som den mest naturlige inntektskilden.

At friske, arbeidsføre mennesker får dekt sine behov gjennom sosialhjelp kan bidra til negative holdninger fra majoritetsbefolkningen. Slike negative holdninger kan igjen få konsekvenser for innvandrernes muligheter på arbeidsmarkedet og i samfunnet for øvrig. Dermed kan det oppstå en ond sirkel som bidrar til økt sosialhjelpsavhengighet på sikt.

I St. meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge er klientifiserings-problematikken beskrevet slik:

"Den økonomiske stønadens karakter som passiv ytelse, og den måten den blir forvaltet på, kan imidlertid være en medvirkende årsak til at det blir flere mottakere av ytelser over lengre tid enn nødvendig. En konsekvens av avhengigheten av sosialhjelp kan være at mottakere fokuserer på å utvikle mestringsstrategier overfor sosialhjelpssystemet, i større grad enn f. eks. overfor arbeidsmarkedet. En slik avhengighet av sosialhjelp betegnes somklientifiseringsproblemet". (s. 61)

Innvandrere er handlende aktører som iverksetter mestringsstrategier for å løse de problemene de har, innenfor de rammene de stilles overfor. Faren med dagens ordning er at selv om innvandreren handler rasjonelt kan resultatet bli passivisering fordi innvandreren fokuserer på å utvikle mestringsstrategier overfor sosialhjelpssystemet. Innføringen i å skape seg økonomisk sikkerhet i et nytt land blir innføring i hvordan man søker midler fra sosialkontoret (jf. FLY- prosjektet, et utviklingsprosjekt for kommunalt flyktningearbeid som ble gjennomført i 1991-1994). Etter lang tid i en passiv tilværelse kan det være vanskelig å motivere den nyankomne innvandreren til aktiv innsats.

Kommunenes sentralforbund har i innspill til arbeidsgruppen kommet med flere kritiske merknader til bruk av sosialhjelp overfor nyankomne. KS beskriver sosialhjelp som en godtgjøring fordi man ikke kan arbeide, og et system som fratar innvandreren ansvar for eget liv. Det fokuseres på rettigheter fremfor plikter, og omsorg fremfor mestring. Den nyankomne blir betraktet som svak og hjelpeløs med behov for hjelp og støtte den første tiden i landet. Av den grunn ønsker KS et system der inntektssikring er knyttet til aktiv deltakelse med sikte på å bli selvhjulpen.

Dersom de nyankomne kan få mulighet til å "tjene" til livets opphold gjennom å kvalifisere seg, vil dette kunne bidra til å ansvarliggjøre den enkelte og øke deres motivasjon for å delta i kvalifisering. En ordning hvor utbetaling av offentlige ytelser er knyttet til aktiv deltakelse i kvalifisering, kan også ha en positiv innvirkning på befolkningens holdninger til nyankomne innvandrere.

Erfaringer fra blant annet Sverige tyder også på at det er av vesentlig betydning at den nyankomne blir møtt av et system som belønner prestasjoner . I Sverige har man innført en ordning med introduksjonsstønad for nyankomne knyttet opp til deltakelse i kvalifisering. Denne ordningen ser ut til å ha bidratt til å øke motivasjonen hos den enkelte innvandrer til aktiv deltakelse i kvalifisering (jf. kap. 5 som gir en nærmere beskrivelse av ordningen).

KAP 5 Forsøk i Norge og lovgivning i de øvrige nordiske land

5.1 Eksisterende forsøk i norske kommuner

En rekke kommuner har valgt å innføre et heldags kvalifiseringstilbud som kombinerer norsk med arbeidstrening. Som oftest tilstreber man å utforme heldagstilbud slik at det mest mulig likner en vanlig arbeidsuke. I flere kommuner er det opprettet såkalte verksteder der arbeidspraksisen foregår. Det vanlige er kantinedrift, systue og snekkerverksted. Utplassering i ordinære bedrifter er også et virkemiddel som ofte benyttes.

En god del av heldagstilbudene og kvalifiseringsprogrammene er tidsbegrensede prosjekter, mens andre har en mer permanent karakter som en del av det kommunale tilbud til nyankomne innvandrere.

Inntekten til deltakerne på slike heldagsopplegg varierer avhengig av organiseringen:

• I flere tilfeller er det kommunen som står for finansiering og utbetaling av kursstønaden. I noen tilfeller legges nivået på kursstønaden opp til kommunenes veiledende sosialhjelpsnormer. Enkelte kommuner lar deltakerne beholde en viss sum av eventuelle ekstrainntekter fra f. eks. en ekstra deltidsjobb, mens for ekstra inntekt for øvrig kan det gjøres fratrekk i kursstønaden. En annen variant som benyttes er at deltakerne mottar kursstønad fra A-etaten, som deltakere på arbeidsmarkedstiltak for den delen av dagen de har arbeidspraksis, mens kommunen utbetaler stønad for norskopplæringen. Arbeidsmarkedstiltaket lønnstilskudd er også brukt enkelte steder overfor deltakere som kvalifiserer for dette.
• Enkelte kommuner "ansetter" deltakerne og utbetaler ordinær lønn. Denne måten er brukt både overfor de som deltar i verksted eller bedrift som er opprettet som en del av kvalifiseringstilbudet, men også overfor deltakere som utplasseres i ordinært arbeidsliv. En av fordelene med denne modellen er at deltakerne opparbeider seg både trygde- og dagpengerettigheter. Ulempen ved en slik modell er at den fort kan bli svært dyr for kommunen, i hvert fall på kort sikt.

- En del kommuner benytter seg av ordningen "Arbeid for sosialhjelp". I slike tilfeller arbeider deltakerne et visst antall timer, tilsvarende det de har krav på i sosialhjelp. Noen kommuner gir også et ekstra "motivasjonstillegg" til sosialhjelpsmottakere som deltar i grunnleggende kvalifisering.

5.2 Erfaringer med forsøkene

Kommunenes erfaringer med bruk av heldagsopplegg, sammenlignet med tradisjonelle opplegg, er overveiende positiv både med hensyn til den enkeltes motivasjon for deltakelse og den enkeltes kvalifisering. En svakhet er imidlertid at mange av tiltakene er organisert som midlertidige prosjekt, som lett kan legges ned når kommunen skal prioritere knappe ressurser. Det har vist seg vanskelig for kommunene å videreføre prosjektene som permanente tiltak. Dette har bidratt til å skape en usikker situasjon for prosjektene, og vanskeliggjort planlegging på lang sikt. Prosjektorganiseringen har også ført til at det har vært vanskelig å sikre kontinuitet og erfaringsoppbygging i arbeidet.

Ofte er prosjektene et tverretatlig samarbeid mellom arbeidsmarkedsetat og kommunen. Det er imidlertid vanskelig for arbeidsmarkedsetaten å inngå forpliktende samarbeid med den enkelte kommune over tid. De senere årene har det stramme arbeidsmarkedet ført til store reduksjoner i A-etatens tiltaksmidler. En del igangsatte kvalifiseringsprosjekter har som følge av dette ikke blitt videreført.

Styrken i mange av de ovennevte kvalifiseringsprosjekt er at økonomien er forsøkt koblet direkte til den enkeltes innsats for å kvalifisere seg. Særlig gjelder dette i de kommunene som legger vekt på at innvandrere så snart som mulig etter bosetting, skal gå over fra sosialhjelp til stønad i form av kursstønad eller lønn. I kommuner som gjør forsøk på å bruke kursstønad er kursstønaden gjerne fastsatt i politiske vedtak fattet i den enkelte kommune. Kursstønaden legges som regel nært opp til sosialhjelpsnormen uten å være hjemlet i sosialtjenesteloven.

Kommuner som har prøvd ut alternative ordninger til sosialhjelp eller som ønsker å igangsette slike ordninger, rapporterer om problemer i forhold til skatteloven. Det har vist seg vanskelig å utbetale skattefri kursstønad knyttet opp mot deltakelse i kvalifisering som et alternativ til sosialhjelp. Enkelte likningskontor viser til skattelovens § 42, 1 ledd og konkluderer med at kursstønad er å anse som skattepliktig da den klassifiseres som ordinær lønnsytelse til mottaker.

Med utgangspunkt i ovennevte problematikk ba Kommunal- og regionaldepartementet Finans- og tolldepartementet vurdere muligheten for at kommunene kan gis adgang til å utbetale kurspenger skattefritt.

Ifølge Finans- og tolldepartementet kan kursstønad utbetales skattefritt dersom personen som får kursstønad er berettiget økonomisk hjelp etter Lov om sosiale tjenester og kursstønaden ikke overstiger det personen ville mottatt i sosialhjelp. Skatteloven hjemler ingen adgang til midlertidig eller begrenset skattefritak.

Skattefritaket for stønader i forbindelse med ulike arbeidsmarkedstiltak er hjemlet direkte i skatteloven. Det følger av skatteloven §42 tredje ledd bokstav c annet ledd at det er skattefritak for følgende ytelser etter sysselsettingsloven kapittel III: tilskudd til opplæring med sikte på høvelig arbeid og tilskudd i forbindelse med yrkesrettet attføring.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet peker på at sysselsettingslovens definisjon av arbeidsmarkedstiltak forutsetter at tiltakene administreres av arbeidsmarkedsetaten. Opplæringstilbud i kommunal regi er dermed ikke innenfor sysselsettingslovens definisjon av arbeidsmarkedstiltak.

Det er ressurskrevende for kommunene å utarbeide ordninger for inntektssikring til deltakere i kvalifiseringsprogram som alternativ til ordinær sosialhjelp. Kommunene har ofte ikke kompetanse, tid eller ressurser til å etablere lokale løsninger til utbetaling av kursstønad evt. lønn til nyankomne innvandrere som deltar i kvalifisering. Resultatet av dagens ordning er at kommuner som ønsker å iverksette alternative ordninger til sosialhjelp må operere i gråsoner i dagens regelverk, eller at de bruker lov om sosiale tjenester selv om kommunen ideelt sett ønsker en alternativ ordning. Erfarne bosettingskommuner signaliserer at de ønsker et annet verktøy enn Lov om sosiale tjenester i arbeidet med nyankomne innvandrere. Kommunene er også usikre på hva som er mulig innenfor dagens ordninger. Det kan se ut til at kommunene mangler enhetlige og klare styringssignaler på dette området.

5.3 Alternative ordninger til sosialhjelp for nyankomne innvandrere i andre nordiske land

I alle våre tre nordiske naboland har man nå vedtatt eller fremmet forslag om innføring av alternative ordninger til sosialhjelp for nyankomne innvandrere i egen lovgivning. Sverige var først ute med å vedta en lov om introduktionsersättning. Danmark har nylig vedtatt en egen integrasjonslov som tredde i kraft ved inngangen til 1999. I Finland er det fremmet en proposisjon med forslag til lov om innvandrernes introduksjon. Det er mange felles trekk ved de tre landenes lover. Nedenfor følger en kort redegjørelse for lovene.

Den svenske loven om introduktionsersättning for flyktninger

Den svenske loven om introduktionsersättning for flyktninger ble vedtatt i 1992. Et grunnsyn bak innføringen av denne loven var at nyankomne flyktninger har spesielle behov som har lite til felles med de behov som tradisjonelle sosialhjelpsklienter har.

Introduktionsersättning til flyktninger er en ordning der kommuner med hjemmel i lov kan utbetale ytelser til livsopphold m.m. til nyankomne flyktninger i en bestemt periode som alternativ til sosialhjelp. Ersättningen skal knyttes til deltakelse i kommunens introduksjonsprogram. Den enkelte deltaker i introduksjonsprogrammet forplikter seg til å følge en individuell tilrettelagt introduksjonsplan, som fastsettes av kommunen i samarbeid med den enkelte deltaker. Dersom man uteblir fra programmet uten rimelig grunn kan kommunen stoppe utbetalingen av introduktionsersättningen. Introduksjonsprogrammet skal omfatte svenskundervisning, samfunns-, og arbeidslivsorientering og arbeidstrening m.m.

Ordningen med introduktionsersättningen omfatter flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og familiegjenforente til ovennevnte, som søker om oppholdstillatelse innen 2 år etter at hovedpersonen ble bosatt i en kommune. Den svenske loven gir kommunene stor fleksibilitet i iverksettingen av ordningen. Det er opp til den enkelte kommune selv å velge om de vil ta i bruk ordningen. Videre er det opp til kommunene å bestemme både organisering, formene for utbetaling og nivået på stønadens størrelse, ut fra lokale forutsetninger. Loven skal kunne gjennomføres innenfor den svenske "integreringstilskuddsordningen", uten økninger i utgifter for staten.

Evalueringer av introduktionsersättningen i Sverige viser at kommunene som har innført ordningen har merket en økning i motivasjon hos flyktningene blant annet gjennom økt deltakelse i språkundervisning og arbeidspraksis. Det rapporteres i tillegg at stønadssystemet har ført til en mindre hjelpeløshet blant deltakerne med hensyn til budsjettering av egen økonomi.

Den danske loven om integrasjon av utlendinger i Danmark

Den 26. juni 1998 ble det vedtatt en ny lov om integrasjon av utlendinger i Danmark. Den nye loven innebærer omfattende endringer fra gjeldende praksis. Blant annet overføres ansvaret for integrasjonen av flyktninger og innvandrere fra Dansk flyktningehjelp til kommunene. Integrasjonsperioden utvides fra 18 måneder til 3 år. I denne treårs perioden skal både flyktninger og innvandrere som har fått familiegjenforening tilbys et introduksjonsprogram, som skal tilpasses den enkeltes forutsetninger. Loven gjelder ikke for nordiske borgere, eller EU borgere eller borgere fra land som er fritatt visumplikten.

Introduksjonsprogrammet skal inneholde en grunnleggende innføring i danske samfunnsforhold, danskundervisning og aktivisering. For utlendinger som ikke kan forsørge seg selv skal introduksjonsprogrammet tilrettelegges som et heldagstilbud. Omfanget og innholdet i den enkeltes introduksjonsprogram skal fastlegges i en individuell handlingsplan som skal være målrettet mot arbeidsmarkedet eller mot utdanning.

Utlendinger som tilbys et introduksjonsprogram har rett på en introduksjonsytelse i de årene programmet varer. Satsene for introduksjonsytelsen er 1.825 DKK lavere enn satsene for sosialhjelp. En person som har rett på introduksjonsytelse er ikke berettiget til hjelp etter lov om aktiv sosial politikk. Dersom en deltaker uteblir uten rimelig grunn fra introduksjonsprogrammet eller flytter til en annen kommune som ikke har godkjent å overta introduksjonsprogrammet, kan introduksjonsytelsen nedsettes eller opphøre.

Den danske integrasjonsloven er betydelig mer omfattende enn den svenske loven. I Danmark er det en plikt for kommuene å tilby nyankomne flyktninger et introduksjonprogram med en tilhørende introduksjonsstønad. Den danske loven legger også sterkere føringer på den enkelte kommune både når det gjelder organisering, nivå på stønaden og innhold og lengde på introduksjonsprogrammet. Den danske integrasjonloven har vært klaget inn for UNHCR på grunnlag av at introduksjonsstønaden er lavere enn sosialhjelpssatsene. Etter samtaler mellom UNHCR og det danske Innenriksdepartement ble det enighet om at man inntil videre skal holde øye med hvordan loven fungerer i praksis.

Den finske loven om innvandrernes introduksjon

I Finland fremmet regjeringen våren 1998 en proposisjon til Riksdagen med forslag til lov om innvandrernes introduksjon og mottak av asylsøkere. Loven skulle etter planen behandles i Riksdagen innen desember 1998 og iverksettes fra mars 1999. I henhold til den nye loven skal kommunene i samarbeid med arbeidskraft- og andre myndigheter opprette et introduksjonsprogram for innvandrere som er bosatt i Finland. Innvandrere skal om de er arbeidsløse eller mottar inntektsstøttens grunnbeløp (tilsvarer vår sosialhjelp) ha rett til en introduksjonsplan. Retten til denne planen innehar man i tre år etter bosetting i en kommune. Innvandreren er selv pliktig til å medvirke til at en introduksjonsplan utarbeides og følges opp.

Deltakerne i introduksjonsprogrammet skal motta en introduksjonsstønad som består av arbeidsmarkedsstøtte og inntektsstøttens grunndel. Introduksjonsstøtten er ikke større enn det bidraget en finne ved behov vil motta i inntektsstøtte. En forskjell er imidlertid at integrasjonsstøtten forutsetter aktiv deltakelse i kvalifisering fra stønadsmottakers side. Innvandrere i alderen 16-64 år har rett til integrasjonsstøtte. Integrasjonsstøtten kan reduseres med 20 prosent dersom innvandreren ikke medvirker til at en introduksjonsplan utarbeides eller unnlater å følge opp planen.

Den nye loven medfører ikke bare rettigheter og plikter for den enkelte, men også for kommunen. Bare kommuner som har lagt opp et introduksjonsprogram for innvandrere skal i følge den nye loven få kompensasjon for de kostnader som mottak av flyktninger medfører. Den finske loven minner mye om den danske loven, uten at den er like omfattende og regulerende. Det kan også synes som om arbeidsmarkedsetaten er mer aktiv ved introduksjonen av nyankomne innvandrere.

DEL 2 Arbeidsgruppens vurderinger og forslag til tiltak for å styrke forbindelsen mellom offentlige ytelser til nyankomne og deltakelse i kvalifisering

KAP 6 Sosialhjelp og deltakelse i kvalifisering - muligheter og begrensninger i sosialtjenesteloven

Arbeidsgruppen har i det følgende vurdert hvilke muligheter og begrensninger som finnes innenfor sosialtjenesteloven for å styrke forbindelsen mellom sosialhjelp til nyankomne innvandrere og deltakelse i kvalifisering. I praksis vil ofte problemet være at kvalifiseringstiltakene mangler eller ikke er gode nok, og ikke at de nyankomne er uvillige til å delta. I andre tilfeller, hvor kommunen har tiltak, mens de nyankomne ikke ønsker å delta, vil det imidlertid kunne være aktuelt å stille vilkår etter sosialtjenesteloven. Arbeidsgruppen har vurdert hvilken adgang nåværende rettstilstand gir til å stille vilkår for sosial stønad og hvilke problemer som oppstår ved vilkårssetting overfor en gruppe i befolkningen.

6.1 Innledning

Sosialtjenestelovens formål

Sosialtjenestelovens har to hovedformål:

· Fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre levevilkårene for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og likestilling, og forebygge sosiale problemer.

· Bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.

Sosialstønad etter sosialtjenesteloven § 5-1

Sosialstønad etter sosialtjenesteloven § 5-1 gis til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldene økonomiske rettigheter. Utgangspunktet er at enhver skal sørge for sitt eget livsopphold gjennom inntektsgivende arbeid, trygdeytelser, midler innestående i bank, omsettelige eiendeler, andre offentlige støtteordninger etc. Når de aktuelle mulighetene er utnyttet fullt ut, og disse ikke strekker til, har den som ikke kan sørge for sitt livsopphold krav på sosialstønad til dekning av utgifter til livsopphold.

Sosialtjenestens ansvar for nyankomne innvandrere

Sosialtjenesten har ansvar for alle som ikke kan dra omsorg for seg selv eller sørge for sitt livsopphold. Dette ansvaret omfatter også nyankomne innvandrere. Det vises til sosialtjenestens rolle som sosialt og økonomisk sikkerhetsnett. Det er imidlertid like klart at sosialtjenesten hverken er det eneste stedet, og kanskje heller ikke det beste og mest naturlige stedet, kommunen kan legge ansvaret hos.

For øvrig har mange kommuner i dag plassert ansvaret for arbeidet med nyankomne innvandrere under sosialtjenesten.

6.2 Adgangen til å stille vilkår for tildeling av økonomisk stønad

Sosialtjenesteloven § 5-3 første ledd lyder: "Det kan settes vilkår for tildeling av økonomisk stønad. Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket, og ikke urimelig begrense stønadsmottakerens handle- eller valgfrihet. Vilkårene må heller ikke være i strid med andre bestemmelser i denne loven eller i andre lover."

Det er viktig å sondre mellom kriterier for å få sosial stønad og vilkår ved tildeling av sosial stønad. Forutsetningene for å ha krav på sosial stønad er at man ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldene andre økonomiske rettigheter (se nærmere § 5-1). Med begrepet vilkår menes her sosialtjenestens adgang til å knytte plikter til et ellers begunstigende vedtak om sosialstønad.

De mest brukte vilkårene er:

· Tiltak med sikte på kompetanseheving. For eksempel pålegg om at klienten skal ta imot sysselsettingstiltak og opplæringstiltak, herunder arbeidstrening, undervisning, oppfølging og andre typer.

· Vilkår om å ta i mot råd, veiledning eller behandling.

· Overfor innvandrere er deltakelse på norskkurs et særlig aktuelt vilkår.

Sosialtjenesteloven hjemler også adgang til å stille vilkår om å utføre arbeidsoppgaver for kommunen, jf. § 5-3 annet ledd. Bestemmelsen lyder: "Det kan stilles vilkår om at mottakeren (av økonomisk stønad) skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen så lenge stønaden oppebæres".

Ordningen er i praksis basert på følgende:

· målgruppen skal være unge arbeidsløse, som har behov for trening for å komme videre mot et mål om selvforsørgelse gjennom arbeid

· virksomheten skal være organisert, og bør skje i samarbeid med arbeidsformidlingen

· tiltaket skal være individuelt tilrettelagt

· arbeidstiden bør ikke overstige ca.15 timer per uke og være av begrenset varighet

· arbeidet skal være ekstraordinært, og ikke til fortrengsel for annet arbeid

Det forutsettes at sosialhjelpen som utbetales er skattefri, og at det heller ikke betales arbeidsgiveravgift av ytelsen. Personer som er pålagt å utføre arbeidsoppgaver som motytelse for sosialhjelp, omfattes imidlertid av arbeidsmiljøloven.

6.3 Begrensinger i vilkårsadgangen. Særlig om kravet til individuell behandling.

Adgangen til å stille vilkår er underlagt en del begrensninger. Den alminnelige vilkårslæren oppstiller krav om at vilkår skal ha saklig sammenheng med hjemmelslovens formål, nær sammenheng med vedtaket og ikke være uforholdsmessig tyngende eller urimelig på annen måte.

Det er videre en forutsetning for bruk av vilkår etter sosialtjenesteloven at de konkrete vilkårene utarbeides etter en individuell vurdering, og i utgangspunktet i samarbeid med sosialhjelpsmottakeren. Dette fører til at det er problematisk å tenke seg muligheten av å benytte vilkår rent rutinemessig overfor en gruppe. Det er likevel ingen grunn til å overdrive vanskelighetene. Det trengs ingen grundig, individuell vurdering om igjen og om igjen for å stille vilkår om f. eks. språkopplæring.

Forskrifter som pålegger kommunens sosialtjeneste å stille visse faste vilkår overfor en bestemt gruppe mennesker, trenger hjemmel i lov. Sosialtjenesteloven har pr. i dag ingen slik hjemmel. Statlige eller kommunale føringer på dette området må derfor gis i form av retningslinjer for skjønnet. Det enkelte vilkår må vurderes, fastsettes og begrunnes i hvert enkelt vedtak om sosialstønad.

Uansett vil kravet til individuell fastsettelse gjøre det vanskelig å gjennomføre et nytt og mer helhetlig system for grunnleggende kvalifisering av nyankomne innvandrere, gjennom sosialtjenestelovens vilkårsadgang. Dette ville i såfall innebære et relativt omfattende arbeid i form av forskrifter og/eller rundskriv, noe som igjen ville gjøre innvandrere til en særlig gruppe under sosialtjenesteloven. Dette ville passe dårlig med sosialtjenestelovens funksjon som "universell" lov.

Et annet argument mot å benytte særlige vilkår overfor en spesiell gruppe mennesker og ikke overfor andre, er at dette kan virke diskriminerende. Særlig gjelder dette hvis det stilles enkelte tyngende vilkår til innvandrere og ikke til nordmenn. Det vises her særlig til sosialstønadens karakter som økonomisk sikkerhetsnett som skal fange opp alle som ikke greier å sørge for sitt eget livsopphold.

6.4 Brudd på vilkår

Sosialtjenesteloven gir ingen veiledning for hva som kan skje når sosialhjelpsmottakeren uten rimelig grunn nekter å oppfylle vilkår. Utgangspunktet må imidlertid være at sosialtjenesten utfra en individuell vurdering undersøker om det foreligger spesielle grunner til at mottakeren f. eks. nekter å delta i et tilbud om arbeid eller opplæring. Det vil på dette punktet også være viktig å vurdere på ny om vedkommende er i stand til å oppfylle vilkårene.

Dersom sosialtjenesten finner at vedkommende ikke har særlige grunner for å unnlate å oppfylle vilkårene, kan løpende sosialstønad normalt stoppes.

En sosialhjelpsmottaker som er i en nødsituasjon har likevel rett på nødvendig økonomisk hjelp utfra nødhjelpsbetraktninger, selv om han nekter å oppfylle vilkårene for å få alminnelig sosialhjelp. Denne hjelpen gis imidlertid etter langt lavere satser enn alminnelig sosialstønad etter § 5-1. Bildet kompliseres dersom mottakeren f. eks. også forsørger familie og sosialhjelpsutbetalingene har tatt høyde for det.

6.5 Kommunenes bruk av vilkår som virkemiddel for å fremme kvalifisering av nyankomne

Mange kommuner bruker vilkåret om å delta i norskundervisning aktivt overfor nyankomne innvandrere. En kartlegging som Utlendingsdirektoratet utførte i august 1996 av 47 kommuner som tilbyr kvalifiseringsopplegg med kombinasjon av norskopplæring og arbeidspraksis, viser at en klar majoritet av kommunene gjorde aktiv bruk av vilkår etter sosialtjenesteloven §5-3, særlig krav om deltakelse i kvalifiseringstiltak. Flere oppga også at de gjorde bruk av §5-3 annet ledd og stilte vilkår om arbeid for mottatt sosialhjelp.

På oppdrag av SHD gjorde forsker Ivar Lødemel ved FAFO en survey-undersøkelse "Pisken i arbeidslinja- om iverksetting av arbeid for sosialhjelp - FAFO 1997". Han studerte ikke bruken av vilkår med spesielt fokus på innvandrere og flyktninger, men fant likevel at av de 149 sosialkontor han undersøkte, oppga 13 % flyktninger som en målgruppe for ordningen. Bruken av vilkår forekom i 16 prosent av de større kommunene, mot 12 prosent i små. Kommunene oppga at mange arbeidsledige flyktninger er fornøyde med å få "et arbeid" gjennom denne ordningen.

Samme undersøkelse kan imidlertid tyde på at flere kommuner ikke følger intensjonene med bruk av vilkår, bl.a. når det gjelder målgrupper, type vilkår og formålet med ordningen.

6.6 Incentiver - et alternativ til vilkår?

Et særlig spørsmål er om sosialtjenesten kan benytte seg av incentiver, f. eks. i form av belønning av innsats. Pedagogisk kan et slikt system ha fordeler sammenliknet med en "trussel" om trekk i stønaden ved manglende deltakelse i kvalifisering.

Et system med belønning for innsats måtte basere seg på at den enkelte deltaker får de ytelser etter sosialtjenesteloven §5-1 som vedkommende har krav på, etter en individuell behandling av den enkelte. Disse ytelsene kan være forskjellige fra person til person avhengig av den enkeltes situasjon. I tillegg får de som deltar i kvalifiseringen et økonomisk tillegg, på f.eks. 1000 kr. ekstra i måneden. Fordelen med denne formen for godtgjøring er at den innebærer et incentiv for deltakelse og signaliserer at kvalifisering lønner seg.

Arbeidsgruppen ser imidertid vesentlige problemer med en slik ordning og anser det som en fremmed tanke å hjemle slike virkemidler i sosialtjenesteloven. Belønning i form av øket stønad pga. innsats kan på sikt bidra til å uthule sosialstønadens funksjon som sosialt sikkerhetsnett - noe man har rett til utfra behov.

6.7 Arbeidsgruppens vurderinger om sosialhjelp og deltakelse i kvalifisering

Ved tildeling av økonomisk sosialhjelp gir sosialtjenesteloven adgang til å stille vilkår om deltakelse i et kvalifiseringsløp for innvandrere. Ved å styrke tiltaksdelen kan altså kommunen bedre sikre kvalifisering av nyankomne gjennom dagens ordninger. Dersom det er ønskelig å innføre særlige ordninger for denne gruppen, krever dette en ny hjemmel. En slik hjemmel er ikke ønskelig i sosialtjenesteloven, da dette ville stride mot sosialtjenestelovens universelle karakter. Sosialtjenesteloven bør fortsatt være "lik for alle" og representere et siste sikkerhetsnett.

For øvrig ser arbeidsgruppen følgende vesentlige argumenter mot å benytte sosial stønad som virkemiddel i kvalifiseringen av nyankomne innvandrere:

· Nyankomne innvandrere har spesielle behov, bl.a. for kvalifisering, som har lite til felles med de behov tradisjonelle sosialhjelpsklienter har. Dette medfører behov for særlige tiltak.

· Bruk av sosial stønad formidlet gjennom sosialtjenesten kan fremme klientifisering.

· Bruk av incentiver overfor enkelte kan oppleves som diskriminerende og kan undergrave sosialstønadens funksjon som økonomisk sikkerhetsnett.

· Bruk av vilkår forutsetter i utgangspunktet en individuell behandling. Det kan derfor oppstå problemer dersom man ønsker å bygge opp et helhetlig system for kvalifisering på grunnlag av vilkårsbruk.

KAP. 7 Introduksjonsstønad

7.1 Bakgrunn og forutsetninger

I tråd med mandatet har arbeidsgruppen vurdert innføring av en ordning med introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere som alternativ til sosialhjelp. Utbetaling gjøres avhengig av den enkeltes deltakelse i kvalifisering.

I denne vurderingen har arbeidsgruppen lagt følgende til grunn:

• Dagens ansvarsdeling mellom stat og kommune i mottak og bosetting av nyankomne innvandrere opprettholdes.
• Kommunen har, i samarbeid med andre instanser, ansvar for den grunnleggende kvalifiseringen av nyankomne.
• Nåværende ordning med integreringstilskuddet forutsettes uforandret.

7.2 Definisjon av introduksjonsstønaden

Med introduksjonsstønad mener arbeidsgruppen en stønad som:

• utbetales av kommunen til nyankomne som ved å delta i kvalifisering kan dekke utgifter til livsopphold og bolig.

2. forutsetter at kommunen har ansvar for å tilby et kvalifiseringsløp som har et omfang, i form av antall timer pr. uke / måned som er tilnærmet normal arbeidstid.

3. utbetaling av stønaden forutsetter deltakelse i et kvalifiseringsløp.

7.3 Argumenter knyttet til innføring av en ordning med introduksjonsstønad

Følgende argumenter taler etter arbeidsgruppens vurdering for innføring av en ordning med introduksjonsstønad:

• Nyankomne innvandrere med behov for kvalifisering vil ved bosetting i en kommune ha et reelt alternativ til sosialhjelp. Det kan hevdes at introduksjonsstønad vil likestille nyankomne innvandrere med befolkningen for øvrig mht. til sosialhjelpens formål; sosialhjelp skal være et siste sikkerhetsnett, ikke en "normal" ytelse.
• Introduksjonsstønad er basert på et system med belønning for innsats som pedagogisk sett er å foretrekke.
• Introduksjonsstønaden kan utformes og utbetales på en måte som øker den enkeltes motivasjon til aktiv deltakelse i et kvalifiseringsløp.
• Stønadens direkte tilknytning til et kvalifiseringsløp bidrar til å skape en helhet der deltakelse i kvalifisering og offentlige ytelser ses i nær sammenheng.
• Innføring av en ordning med introduksjonsstønad vil være i tråd med KS sitt ønske om at staten legger til rette for at kommunene kan bruke andre former for økonomisk støtte enn sosialhjelp overfor nyankomne innvandrere. Arbeidsutvalget i KS uttrykker i brev til KRD (datert 12.11.98) ønske om et system for økonomisk godtgjøring knyttet til deltakelse i kvalifisering.
• En ordning med introduksjonsstønad, avhengig av utforming, vil kunne øke kommunenes frihet til å organisere utbetaling av økonomisk ytelse til nyankomne. Dette kan føre til forenklet administrasjon i utbetaling av økonomisk ytelse.
• En ordning med introduksjonsstønad vil kunne ha positiv virkning på befolkningens holdninger overfor nyankomne innvandrere. At nyankomne tjener til livets opphold gjennom deltakelse i kvalifisering vil bryte den sedvanlige forestillingen om at nyankomne innvandrere er sosialhjelpsklienter. Dette kan få positive konsekvenser for nyankomne innvandreres muligheter på arbeidsmarkedet.
• Ettersom introduksjonsstønad forutsetter iverksetting av et kvalifiseringsløp av et visst minimum mht. omfang, vil innføringen av ordningen kunne innebære forbedringer i kvalifiseringstilbudet til nyankomne.
• I forbindelse med behandlingen av St. meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge skrev Kommunalkomiteen følgende i sin innstilling (Innst. S. nr. 225 - 1996-97): "Komiteen mener at en ordning med rutinemessig avhengighet av sosialhjelp for nyankomne flyktninger og innvandrere virker stigmatiserende på gruppen og passiviserende for den enkelte. Komiteen mener derfor at arbeidet med å vurdere ordninger for alternativ inntektssikring for denne gruppen bør vurderes; blant annet kan det organiseres individuelle kvalifiseringsplaner for opplæring og grunnleggende kvalifisering for nye flyktninger og innvandrere, slik at offentlig støtte blir koblet til innsats fra den enkelte". En ordning med introduksjonsstønad kan sies å være i tråd med komiteens uttalelse i ovennevnte innstilling.

Arbeidsgruppen ser at det kan være argumenter mot innføring av en ordning med introduksjonsstønad. Det kan det hevdes at ordningen vil innebære en "særbehandling" av nyankomne innvandrere. Andre grupper i befolkningen kan også ha behov for et kvalifiseringstilbud med introduksjonsstønad.

Etter arbeidsgruppens vurdering har nyankomne innvandrere, til forskjell fra andre grupper i samfunnet, særlige behov for kvalifisering. Det gjelder både språkopplæring og tilførsel av kunnskap om samfunns- og arbeidsliv. Innføring av en ordning med introduksjonsstønad bør ses på som en del av et system for kvalifisering med sikte på at nyankomne innvandrere snarest mulig skal bli selvhjulpne.

Etter dette anser arbeidsgruppen at det er mye som taler for at det innføres en ordning med introduksjonsstønad. Etter arbeidsgruppens vurdering kan det imidlertid ikke gis en endelig anbefaling før en har vurdert nærmere hvordan en slik ordning kan utformes og innføres. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det nedsettes et lovutvalg som utreder spørsmålet nærmere og fremlegger et utkast til lov i tråd med arbeidsguppens anbefalinger nedenfor. Introduksjonsstønad utbetales fra kommunen til nyankomne innvandrere som økonomisk godtgjøring for deltakelse i et kvalifiseringsløp. Kommunen bør ha ansvar for å igangsette et kvalifiseringsløp som har et omfang, i form av antall timer i uken / måneden, som gjør at den enkelte ved å delta i kvalifiseringen kan dekke utgifter til livsopphold og bolig.

7.4 Valg av statlige virkemidler for innføring av introduksjonsstønad

En ordning med introduksjonsstønad kan i prinsippet tenkes innført både som en lovfestet ordning og som en ulovfestet ordning. I det siste tilfelle kan pedagogiske og økonomiske virkemidler tenkes brukt av staten overfor kommunene for å innføre ordningen. Arbeidsgruppen har drøftet om introduksjonsstønaden kan foreslås iverksatt i lovs form eller som en ulovfestet ordning.

7.4.1 Nærmere om introduksjonsstønad som ulovfestet ordning

Som et alternativ til lovfesting kan staten bruke pedagogiske virkemidler for å bidra til at kommunene innfører en ordning med introduksjonsstønad som alternativ til sosialhjelp.

Følgende pedagogiske virkemidler kan være aktuelle:

a) Det igangsettes forsøk med introduksjonsstønad. Erfaringer fra forsøk formidles til kommunene i form av gode eksempler for hvordan ordningen kan igangsettes.

b) Det igangsettes forskning for å bedre kunnskapsgrunnlaget.

c) Det gis støtte til kompetanseheving og utdanningstiltak overfor ansatte ved sosialkontor og flyktningkontor med den hensikt å bidra til økt bevissthet om klientifiserings-problematikken og alternative organiseringsmåter i arbeidet med nyankomne innvandrere.

d) Det avsettes ressurser sentralt i UDI som kan ha ansvar for å motivere, gi råd og veiledning til kommunene som vil innføre ordningen med introduksjonsstønad.

e) Det avsettes ressurser sentralt i UDI som kan ha ansvar for å utgi og oppdatere relevant informasjon og kunnskap i form av rundskriv.

Arbeidsgruppen viser til at flere at de ovennevnte alternativer er i bruk pr. i dag. Det pågår forsøk i åtte kommuner etter en utlysning av midler fra KRD. En tar sikte på at erfaringer fra forsøkene skal evalueres og kunnskapen skal formidles til kommunene. Det tas sikte på å iverksette ytterligere forsøk i løpet av 1999. KRD igangsatte i 1997 en kartlegging av erfaringer med alternative inntektssikringsordninger i andre land (FAFO-rapport 234). Det vises ellers til at UDI i dag har ansvar for å samle og formidle informasjon og gi råd og veiledning til kommunene. Etter arbeidsgruppens vurdering vil innføring av introduksjonsstønad ved hjelp av pedagogiske virkemidler bare innebære en videreføring av dagens arbeid.

I tillegg til de ovennevnte pedagogiske virkemidlene kan staten ta i bruk økonomiske virkemidler overfor kommunene for å stimulere til innføring av en ordning med introduksjonsstønad. Etter arbeidsgruppens vurdering vil imidlertid en eventuell innføring av introduksjonsstønad ikke nødvendigvis medføre økonomiske konsekvenser for kommunene. På det nåværende tidspunkt har arbeidsgruppen derfor valgt å ikke utrede nærmere bruken av økonomiske virkemidler. Vi viser for øvrig til den forestående evaluering av integreringstilskuddet, som vil kunne berøre denne problematikken.

7.4.2 Nærmere om lovfesting - prinsipper for utforming av en lov

Lovfestning av en ordning med introduksjonsstønad kan foreslås utformet som en lov som gir kommunene frihet til å velge om de vil innføre ordningen. Alternativt kan loven utformes som et pålegg; enten i form av en generell ansvarsregel, eller som en ubetinget plikt for kommunene til å igangsette ordningen.

Arbeidsgruppen legger til grunn at de politiske retningslinjene for statlig regelverk overfor kommunene legger klare føringer på at det ikke skal innføres pålegg eller bindende regler overfor kommunal tjenesteproduksjon med mindre tungtveiende argumenter tilsier det. På dette grunnlag finner arbeidsgruppen ikke å kunne anbefale en lov som pålegger kommunene å bruke ordningen.

Mange kommuner satser allerede i dag på et aktivt kvalifiseringsarbeid overfor nyankomne, samtidig som de benytter seg av lov om sosiale tjenester for utbetaling av midler til livsopphold og boutgifter. Etter arbeidsgruppens vurdering bør en målsetning med lovfestning av en ordning med introduksjonsstønad være å gi disse kommunene et bedre verktøy for å knytte de økonomiske ytelsene til nyankomne tettere opp mot kvalifiseringen. Arbeidsgruppen legger videre til grunn KS sitt ønske om at en lovfesting ikke bør utformes som et pålegg.

Forskning og kartlegging viser til dels store variasjoner mellom kommunene mht. til kvaliteten på kvalifiseringstilbudet. Hvorvidt innføring av en lovfestet ordning med introduksjonsstønad vil føre til større eller mindre forskjeller er et spørsmål som bør utredes nærmere etter at man har vunnet erfaringer med en lovfestet ordning med introduksjonsstønad.

Arbeidsgruppen anbefaler at en eventuell lovfesting av en ordning med introduksjonsstønad utformes som en lov som gir kommunene adgang til å igangsette ordningen. Kommunene gis dermed frihet til selv å velge om de vil ta verktøyet i bruk.

7.4.3 Momenter for lovfesting av en ordning med introduksjonsstønad

Arbeidsgruppen har drøftet momenter for lovfesting av en ordning med introduksjonsstønad. Et hovedspørsmål er hvorvidt staten kan anbefale kommunene å innføre en ordning med introduksjonsstønad som alternativ til sosialhjelp, uten at ordningen lovfestes. Arbeidsgruppen har videre drøftet følgende hensyn som kan tale for en lovfesting:

1) Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet.

Å sikre den enkeltes rettssikkerhet er et viktig mål for den statlige styringen av kommunalforvaltningen. Kravet om rettssikkerhet inneholder i prinsippet både en prosessuell og en materiell side. Med rettssikkerhetens prosessuelle side menes ulike krav til saksbehandlingen i forbindelse med at vedtak fattes, og hvorvidt det er adgang til å overprøve vedtak som er truffet. Med rettssikkerhetens materielle side menes at en avgjørelse skal være innholdsmessig riktig, dvs. lovlig, og for øvrig ikke et utslag av myndighetsmisbruk.

Så lenge den enkelte får ytelser etter sosialtjenesteloven er den enkeltes materielle rettigheter regulert i denne loven. De prosessuelle rettighetene følger av sosialtjenesteloven og forvaltningsloven. F. eks. er kommunens tildeling eller avslag på ytelser etter sosialtjenesteloven et enkeltvedtak som kan påklages.

Når kommunen "pålegger" den enkelte i en bestemt målgruppe i befolkningen å delta i kvalifisering og motta ytelser knyttet til dette, berøres rettsforholdet til den enkelte. F. eks. kan det være aktuelt å pålegge deltakerne oppmøteplikt, og eventuelt trekke i utbetalt stønad dersom oppmøteplikten ikke oppfylles. Etter arbeidsgruppens mening følger det av legalitetsprinsippet at slike tiltak må ha hjemmel i lov.

Et tredje element i begrepet rettssikkerhet er at avgjørelser som angår borgerne skal være forutberegnelige. En lovhjemmel vil f. eks. kunne bidra til å avklare hvem, når og hvor lenge den enkelte skal tildeles introduksjonsstønad.

Kommunens beslutning om å tildele eller ikke tildele stønaden vil være av stor betydning for den enkelte. Det samme gjelder kommunens adgang til å redusere stønaden, f. eks. på grunn av fravær. Likeledes kan det være uenighet om kommunens kvalifiseringstilbud står i forhold til en avtalt kvalifiseringsplan. I disse tilfellene må det avklares hvilke regler som gjelder for saksbehandlingen, om avgjørelsene kan påklages, etc.

Arbeidsgruppen mener at hensynet til den enkeltes rettssikkerhet kan anses som et sterkt argument for lovfesting av introduksjonsstønaden.

2) Hensynet til kommunene

Etter forslaget vil en lov om introduksjonsstønad ikke innebære plikt for kommunene til å innføre ordningen. Loven vil imidlertid pålegge kommunen plikter dersom kommunen velger å innføre ordningen. En av disse pliktene er for eksempel å etablere et kvalifiseringsprogram for nyankomne innvandrere. Arbeidsgruppen antar at det trengs hjemmel i lov for å pålegge slike plikter.

3) Hensynet til å markere introduksjonsstønadens og kvalifiseringens betydning

Det er en statlig målsetning at flest mulig nyankomne innvandrere skal bli selvhjulpne snarest mulig etter bosetting i en kommune. Lovfesting av en ordning med introduksjonsstønad vil gi signal om at dette området er gjenstand for en nasjonal prioritering. Lovfesting vil bidra til å markere, både overfor den enkelte og overfor kommunene, at staten ser på den enkelte nyankomne som en potensiell bidragsyter til fellesskapet. Offentlig stønad til nyankomne må derfor ses i nødvendig sammenheng med deltakelse i kvalifisering. Lovfesting av introduksjonsstønaden vil ha en høy symbolverdi som vanskelig kan oppnås ved hjelp av pedagogiske eller økonomiske virkemidler.

4) Hensynet til å gi kommunene verktøy i arbeidet med kvalifisering av nyankomne

Mange kommuner prioriterer kvalifisering av nyankomne høyt, for eksempel gjennom prosjektvirksomhet. En del prosjekter prøver ut alternative ordninger til sosialhjelp i tilknytning til kvalifiseringsprogrammer. Prosjektvirksomheten fører imidlertid ofte til provisoriske løsninger som i enkelte tilfeller kan være i strid med eksisterende lov og regelverk. Kommunene må løse problemer som oppstår i forhold til lov om sosiale tjenester, arbeidsmiljøloven, regelverket for arbeidsmarkedstiltak og skatteloven. Det er også en tendens til at prosjektene forblir provisoriske løsninger. En grunn til dette er fluktuasjoner både i flyktningmottak og på arbeidsmarkedet. Fluktuasjonene bidrar til at kunnskap på området lett blir personavhengig og forsvinner når personer skifter stilling. Mangel på regelverk kan da føre til at kommuner, når behovet melder seg, ofte må oppdage "gamle" metoder på nytt.

Lovfesting av en ordning med introduksjonsstønad vil kunne bidra til å redusere den prosjektbaserte og provisoriske karakteren i kommunenes arbeid på dette feltet. Gjennom en lovfesting vil staten gi kommunene et verktøy som regulerer viktige elementer ved en ordning med introduksjonsstønad. Lovfesting vil ikke løse de problemene som følger av naturlige fluktuasjoner i flyktningmottak og arbeidsmarkedet, men "vil alltid være der" når kommunene har behov for det. Det vil altså bidra til å spare kommunene for kostnadene med utvikle på nytt et lokalt system hver gang de har behov for dette.

Lovfesting av en ordning med introduksjonsstønad vil på nytt kunne sette fokus på kommunenes arbeid med kvalifisering av nyankomne og bidra til at flere kommuner vil prioritere dette arbeidet. Dette vil igjen kunne innebære en forbedring av kvalifiseringstilbudet til nyankomne.

5) Hensynet til samordning innen statsforvaltningen

Kommunene krever at statlige pålegg og incentiver ikke drar i ulike retninger eller er uforenelige. Med en stat som er organisert etter sektorprinsippet er det et krav at de statlige styringssignaler skal være mest mulig samordnet og konsistente.

På området kvalifisering og inntektssikring av nyankomne må kommunene forholde seg til flere ulike regelverk. En anbefaling fra staten overfor kommunene om å innføre en ordning med introduksjonsstønad nødvendiggjør en samordning av eksisterende regelverk, eksempelvis lov om sosiale tjenester, folketrygdloven, arbeidsmiljøloven, regelverket for arbeidsmarkedstiltak og skatteloven. Vi antar at en lovfesting av introduksjonsstønad vil gjøre arbeidet med samordning av tilstøtende regelverk lettere enn ved innføring av en ulovfestet ordning.

6) Andre lands regulering av inntektssikring og kvalifisering av nyankomne

Sverige og Danmark har lovfestet en ordning med introduksjonsstønad for nyankomne som deltar i kvalifisering. Også i Finland arbeides det med tilsvarende ordninger. En lovfesting fra vår side vil markere at Norge, i likhet med sine naboland, anser dette området som viktig, og vi bringer Norge på linje med våre naboland.

Konklusjon

På bakgrunn av ovennevnte foreslår arbeidsgruppen at en eventuell ordning med introduksjonsstønad innføres som en lovfestet ordning. Kommuner som ønsker det gis mulighet til å igangsette ordningen. Arbeidsgruppen foreslår at det nedsettes et lovutvalg for å utrede og lage utkast til en lov om introduksjonsstønad. I dette arbeidet må forholdet til tilstøtende lov- og regelverk avklares.

7.5 Spørsmål som bør avklares i en evt. lov om introduksjonsstønad

Arbeidsgruppen foreslår at en eventuell lov om introduksjonsstønad bør inneholde følgende:

1. Loven bygges opp slik at det er opp til kommunene å avgjøre om den vil innføre introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere. Dersom de gjør det må bestemmelsene i loven følges.

2. Målgruppen for introduksjonsstønaden avgrenses til:

- nyankomne innvandrere bosatt i en kommune, med botid inntil 5 år i landet
- som er over 18 år, og ikke har tilknytning til arbeidsmarkedet eller har ytelser gjennom folketrygden

- har behov for grunnleggende kvalifisering for arbeidslivet (herunder norskopplæring)

Arbeidsgruppen foreslår at familiegjenforente til innvandrere inngår i personkretsen fordi de ofte kan ha klare behov for kvalifisering for arbeidslivet. Denne gruppen er ikke alltid mottaker av offentlig støtte fra kommunen.

3. Loven bør angi minstekrav for at en kommune skal kunne innføre ordningen. Hensikten med dette er å ivareta den enkeltes rettssikkerhet vis a vis kommunen. Hensikten er også å gi kommunene klare regler for hvilke forutsetninger som må være tilfredsstilt for at ordningen kan iverksettes. Samtidig bør ikke vilkårene bli så strenge at kommunene vegrer seg for å iverksette ordningen. Det foreslås imidlertid at vilkårene som et minimum dekker følgende:

• Kommunen må tilby et kvalifiseringsløp.
• Kvalifiseringstilbudets omfang i form av antall timer i uken bør likne mest mulig en normal arbeidsuke slik at den enkelte ved å få timelønn kan tjene til livsopphold og boutgifter.

· Kvalifiseringsløpet bør nedfelles skriftlig i en gjensidig forpliktende introduksjonsplan. Introduksjonsplanen må utarbeides i samarbeid med den enkelte. Planen vil ivareta hensynet til forutberegnelighet slik at den enkelte på forhånd vet hvilke rettigheter og plikter som gjelder for en på forhånd avtalt kvalifiseringsperiode.

4. Det foreslås å regulere forholdet mellom kommunen og innvandreren i den perioden introduksjonsstønaden varer. Et viktig element er kommunens adgang til å redusere utbetalingen av stønaden eller stoppe utbetalingen helt ved fravær i kvalifiseringen. Reduksjon eller tilbaketrekking av stønaden vil kunne ha alvorlige konsekvenser for den enkeltes økonomi. Begrepet "ugyldig fravær" bør evt. defineres nærmere. Hvilke avgjørelser og forhold som gir grunnlag for klage og hvem som skal være klageinstans bør vurderes nærmere.

5. Følgende spørsmål bør vurderes nærmere i forbindelse med en eventuell lovfesting:

· nivået på introduksjonsstønaden skal kunne være gjenstand for klage,

· om stønaden skal ligge over eller under "normen" for sosialhjelp, og

· om stønaden skal være behovsprøvd eller ikke.

Skal ordningen oppfylle intensjonen med å "løfte" de nyankomne innvandrere ut av sosialhjelpssystemet, bør nivået ikke ligge under sosialhjelpsnormen da dette vil føre til at den enkelte fortsatt vil være avhengig av å få supplerende sosialhjelp. Legges nivået på introduksjonsstønaden lavere en sosialhjelpsnormen kan dette også være i strid med FNs flyktningkonvensjon.

6. Det bør vurderes nærmere hvordan taushetsbelagte opplysninger om den enkelte skal håndteres dersom flere instanser er inne i bildet.

7. I lovarbeidet må forholdet til tilstøtende lovverk avklares, enten i form av endring av tilstøtende lovverk eller i form av spesialbestemmelser i lov om introduksjonsstønad.

8. Det foreslås at loven åpner for at departementet kan gi nærmere forskrifter om innholdet i og gjennomføringen av ordningen med introduksjonsstønad.

7.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Arbeidsgruppen går inn for at en eventuell ordning med introduksjonsstønad innføres i form av en lov som gir kommunene frihet til å velge om de vil igangsette ordningen eller ikke. Ved at kommunene ikke pålegges å innføre ordningen vil forslaget i utgangspunktet ikke medføre økte eller reduserte utgifter for kommunene. For de kommunene som velger å igangsette ordningen antas utgiftene å være avhengig av hvordan målgruppen for ordningen avgrenses. Hvis målgruppen avgrenses til å omfatte sosialhjelpsklienter, vil utgiftene til introduksjonsstønaden i prinsippet ikke medføre en økning i forhold til sosialhjelp. Arbeidsgruppen foreslår imidlertid at målgruppen også skal omfatte familiemedlemmer til nyankomne innvandrere f.eks. ektefeller. I den grad de ikke er avhengig av sosialhjelp, vil kommunens beslutning om å bevilge introduksjonsstønad til disse, kunne medføre økte økonomiske utgifter.

Kommunenes økonomiske utgifter vil også være avhengig av nivået på introduksjonsstønaden. En ordning med introduksjonsstønad forutsetter at kommunen har ansvar for å tilby et kvalifiseringsløp som har et omfang, i form av antall timer pr. uke / måned som er tilnærmet normal arbeidstid, og ligger på et nivå som gjør at den enkelte ved å delta i kvalifiseringen kan dekke utgifter til livsopphold og bolig. Erfaringer tyder på at kommuner som i dag tilbyr eller har planer om å tilby slike heldagstilbud også er de som mest etterlyser et verktøy fra staten i form av introduksjonsstønad. I den grad kommunene allerede har et heldagstilbud antas innføring av introduksjonsstønaden i utgangspunktet ikke å medføre økning i utgifter til kvalifisering. For kommuner som ikke allerede har et heldagstilbud vil innføring av ordningen på kort sikt kunne medføre økte økonomiske utgifter.

En ordning med introduksjonsstønad gir større frihet til kommunene mht. administrering av utbetaling av stønad til nyankomne. Arbeidsgruppens forslag åpner f.eks. for at en kommune kan utbetale stønaden som en ikke-behovsprøvd ytelse. Stønaden kan f.eks. utbetales på basis av leverte timelister for deltakelse i kvalifisering. Arbeidsgruppen antar at dette kan føre til forenklet administrasjon og reduserte administrasjonsutgifter for kommunene. Dette støttes av evalueringer fra Sverige der flere kommuner svarer at ordningen med introduktionsersättning har ført til noe mindre og forenklet administrasjon. I tillegg har ordningen ført til et mer effektivt mottak av nyankomne først og fremst fordi disse kommunene har redusert den individuelle behovsprøvingen for hver utbetaling.

Det antas at en ordning med introduksjonsstønad vil føre til økt deltakelse i kvalifisering. Evalueringer fra tilsvarende ordninger i Sverige støtter en slik antakelse. En økning i deltakelse i kvalifisering for nyankomne vil generelt medføre økte kostnader. Det er imidlertid vanskelig å beregne disse kostnadene bl.a. fordi vi ikke kan vite hvor mange, og hvilke kommuner som vil velge å innføre ordningen.

Arbeidsgruppen forutsetter at innføring av en lovfestet ordning med introduksjonsstønad i utgangspunktet ikke vil medføre økte utgifter for staten eller kommunene. Det kan forventes at innvandrere som deltar i et introduksjonsprogram raskere vil kvalifisere seg for det norske arbeidsmarked og dermed raskere bli selvhjulpne enn hva tilfelle er for dem som ikke deltar i et slikt program. Etter arbeidsgruppens vurdering er det derfor rimelig å anta at innføring av en ordning med introduksjonsstønad, knyttet opp mot deltakelse i kvalifisering, på sikt vil kunne føre til reduserte kostnader både for stat og kommune.

KAP 8 Oppsummering av arbeidsgruppens anbefalinger

• Arbeidsgruppen mener at det er gode argumenter for å innføre en ordning med introduksjonsstønad. Etter arbeidsgruppens vurdering kan det imidlertid ikke gis en endelig anbefaling før en har vurdert nærmere hvordan en slik ordning kan utformes og innføres. En slik vurdering vil skje i forbindelse med arbeidet til det lovutvalg som arbeidsgruppen foreslår nedsatt, jf. kulepunkt 3 nedenfor. Introduksjonsstønaden kan utbetales fra kommunen til nyankomne innvandrere som økonomisk godtgjøring for deltakelse i et kvalifiseringsløp. Kommunen, evt. i samarbeid med andre, bør ha ansvar for å igangsette et kvalifiseringsløp som har et omfang som gjør at den enkelte ved å delta i kvalifiseringen kan dekke utgifter til livsopphold og bolig.
• Arbeidsgruppen anbefaler at en ordning med introduksjonsstønad innføres som en lovfestet ordning. Arbeidsgruppen foreslår at den innføres som en lov som gir kommunene frihet til selv å kunne velge om de vil ta dette verktøyet i bruk.
• Arbeidsgruppen foreslår at det nedsettes et lovutvalg for å utrede og lage utkast til en lov om introduksjonsstønad. I dette arbeidet bør forholdet til tilstøtende lov- og regelverk avklares og samordnes.

---

1 I praksis innebærer omleggingen at alle innvandrere har mulighet til å ta ut inntil 850 timer norskopplæring. Analfabeter og grupper med lite skolegang fra hjemlandet kan få norskundervisning med samfunnskunnskap i inntil 3000 timer. Denne omleggingen ble igangsatt fra 01.01.1998.
2 Statistikken er basert på opplysninger fra ligningsregisteret, selvangivelsesregisteret, lønns- og trekkoppgaveregisteret, sosialhjelpsregisteret, Statens lånekasse for utdanning, Husbankens bostøtteregister og registre i Rikstrygdeverket.
3 Mange flyktninger kom til Norge i andre halvdel av 1996. Gjennomsnittlig inntektstall for 1996 blir lave på grunn av den korte oppholdstiden, og er derfor utelatt i tabellen.
4 Inntektsregnskapet for 1994 (SSB) viser at førstegenerasjons innvandrere i gjennomsnitt mottok kr 11 000 i sosialhjelp i 1994. Resten av befolkningen mottok i gjennomsnitt kr 1 300 i sosialhjelp samme år.
5 Selvstendig næringsdrivende er ikke inkludert i statistikken.
6 Gruppen omfattes av flyktninger, personer med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, samt personer som er ankommet på familiegjenforeningsgrunnalg til de nevnte grupper. Personer som er ankommet på familiegjenforening til arbeidsinnvandrere utløser ikke integreringstilskudd.

Lagt inn 2. mars 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen