Statsråd Ragnhild Queseth Haarstad

Den nye Regjeringens boligpolitikk

Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd, Boligkonferanse 21. - 23.4.98, Ålesund

Innledning

Jeg takker for invitasjonen til å komme hit i dag, og denne anledningen til å møte noen av alle dere som jobber med boligspørsmål rundt om i kommunene.

Med den økende betydningen kommunene har fått i boligpolitikken de senere årene, er KBLs konferanser blitt en viktig møteplass for utveksling av erfaringer og ideer, ikke bare mellom kommunene, men også mellom kommunene og staten. Programmet for de neste dagene viser at KBL og kommunene har et bredt interessefelt. Programmet gjenspeiler også bredden i det vi jobber med i departementet. Departementet er derfor godt representert i salen - etter hvert også her på talerstolen.

Tittelen på foredraget mitt er "Den nye Regjeringens boligpolitikk". Jeg har blitt fortalt at de av dere som var på KBLs konferanse i fjor, vil nikke gjenkjennende til denne tittelen. Jeg håper dere ikke gjør det samme til innholdet.

Hovedelementene i Regjeringens boligpolitikk

De overordnede mål og prinsipper i boligpolitikken om gode og rimelige boliger i et godt bomiljø har ligget fast lenge. Selv om Sentrumsregjeringen har en litt annen boligpolitisk orientering enn den forrige regjeringen, ser vi ingen grunn til å rokke ved disse overordnede mål og prinsipper. I Voksenåsenerklæringen har vi sagt at vi vil sikre at flest mulig får anledning til eie sin egen bolig, enten alene eller sammen med andre. Samtidig ser vi et behov for å ha et utleiemarked av en viss størrelse.

Sentrumsregjeringen vil sette den sosiale boligpolitikken på dagsordenen. Sentralt i det boligpolitiske opplegget står Husbanken. Husbankens rolle som gjennomføringsorgan har vært under endring de siste årene, men jeg vil understreke at det ikke har redusert Husbankens boligpolitiske betydning. Kommunene og boligsamvirket er aktive medspillere i arbeidet for en sosial boligpolitikk. Derfor håper jeg at vi framover får en god dialog og et godt samarbeid slik at vi kan nå de mål vi har satt oss.

Den smale og den brede boligpolitikken

Jeg skal presentere for dere en måte å tenke på boligpolitikk som er inspirert av den måten Sentrumsregjeringen tenker på når det gjelder et annet av de områder jeg har ansvaret for. I distriktspolitikken prøver vi å se alle virkemidler i en distriktsmessig sammenheng. Det kalles den brede distriktspolitikken. De tradisjonelle distriktspolitiske virkemidlene utgjør den smale distriktspolitikken.

Også i boligpolitikken kan det være nyttig å tenke på denne måten. Etterspørselen etter boliger må sees i sammenheng med bosettingsmønstre og lokalisering av arbeidsplasser og studieplasser. Dette kan vi kalle "den brede boligpolitikken". En god del av dagens problemer på boligmarkedet kan forklares med endringer i flyttestrømmene. Folk flytter, men det gjør ikke boligene og lokalsamfunnets infrastruktur. Boligprisene i pressområdene stiger, og mange får problemer med å etablere seg i egen bolig. Skal vi få til noe når det gjelder slike utfordringer, må vi se ut over de tradisjonelle virkemidlene i boligpolitikken, eller det vi kan kalle "den smale boligpolitikken". Vi må se forskjellige politikkområder, samfunnssektorer og virkemidler i sammenheng. Da oppnår vi de beste resultatene.

Etableringsproblematikken er en av hovedutfordringene jeg ser, både når det gjelder den brede og smale boligpolitikken. Det boligtilbudet vi har i den eksisterende boligbestanden er formet over lang tid. Den kan ikke forandres mye på kort tid, og mulighetene for å få til raske forandringer er naturligvis begrensede. Desto viktigere blir det å prioritere riktig og utnytte tilgjengelige ressurser på en effektiv måte. I dette ligger det en stor utfordring for både staten og kommunene.

I Voksenåsenerklæringen er det trukket fram flere viktige utfordringer av betydning for boligpolitikken. Dessuten arbeider vi med å gjennomføre tiltak som Stortinget har vedtatt. Jeg vil gå nærmere inn på noen saker jeg synes er viktige. De illustrerer hva jeg mener med en "bred boligpolitikk".

Eldresatsingen

Da Stortinget i fjor behandlet eldremeldingen, det vil si St meld nr 50 (1996-97), ble det inngått et bredt forlik. Dette forliket viser tverrpolitisk vilje for å nå de mål som er satt for eldreomsorgen. De vedtak som ble fattet vil legge føringer for politikken på dette området i flere år framover. Regjeringen vil selvfølgelig følge opp Stortingets vedtak for de fire årene handlingsplanen for eldreomsorgen skal være operativ.

For å få gjennomført den store utbyggingen av bo- og tjenestetilbud som ligger i eldresatsingen, er det fra statens side lagt opp til sterkere bruk av finansielle, juridiske og andre virkemidler. Men eldreomsorgen skal fortsatt være kommunenes ansvar. Jeg vil understreke det. Kommunene skal få bygge ut og forme et tilbud til eldre og andre som trenger pleie og omsorg som er tilpasset lokale forhold og behov. Den statlige satsingen skal sette kommunene i stand til å bygge ut et slikt tilbud.

Alle kommunene har nå laget handlingsplaner for den lokale eldreomsorgen. Langt de fleste planene er behandlet og vedtatt i kommunestyrene. Samlet viser planene at aktiviteten som kommunene legger opp til, enten er i samme størrelsesorden, eller overstiger de nasjonale måltallene for satsingen. Når det gjelder nye årsverk i pleie- og omsorgssektoren, og bygging av sykehjemsplasser, er det noenlunde samsvar mellom kommunenes plantall og de nasjonale måltallene, henholdsvis 12-13 000 nye årsverk og 12 000 sykehjemsplasser i planperioden. Kommunene planlegger å bygge 18 000 omsorgsboliger. Det er over 5 000 flere boliger enn det staten har lagt inn i eldresatsingen. Til sammen har kommunene planlagt bygging av 30 000 boenheter i planperioden. Det nasjonale måltallet er 24 400 enheter. Plantallene er synlige bevis på at kommunene nå satser på eldreomsorgen, og at omsorgsboligen er framtidens botilbud for de som trenger pleie og omsorg.

I 1998 har kommunene planlagt at det skal utføres 3 500 nye årsverk i pleie- og omsorgssektoren, og at det skal settes i gang bygging av i alt 8 500 boenheter. Det er nesten 3 000 enheter over det nasjonale målet som bevilgningene til investeringstilskuddene er dimensjonert etter. Dette betyr at vi i departementet ganske snart kommer i en situasjon hvor vi må lage regler for prioritering av søknader i Husbanken. Det er ikke nok midler til å finansiere alle de prosjektene som kommunene har lagt inn i planene sine.

Det er for tiden et visst prispress, for å si det forsiktig, i bygg- og anleggsbransjen, og kostnadene knyttet til bygging av omsorgsboliger og sykehjem kan derfor bli høye enkelte steder. De kommunale planene tyder ikke på at dette er et stort problem så langt, snarere tvert i mot. Men kommuner som opplever et prispress, kan finne det hensiktsmessig å utsette enkelte byggeprosjekter. Jeg har fått spørsmål i Stortinget om Regjeringens holdning til slike eventuelle utsettelser. Da har jeg svart at det er et kommunalt ansvar å gjennomføre utbyggingen, og at Regjeringen ikke vil overprøve kommunenes vurderinger. Men jeg har også sagt at Regjeringen ikke kommer til å endre verken målene for satsingen eller tempoet i gjennomføringen. Dette er en satsing Regjeringen prioriterer svært høyt.

For at staten skal ha en viss kontroll med kostnadsutviklingen, er det fastsatt grenser for hvor høye kostnader kommunene vil få dekket. Kostnadsgrensene på henholdsvis 740 000 kroner pr omsorgsbolig og 830 000 kroner pr sykehjemsplass, vil bli løpende vurdert i forbindelse med budsjettopplegget i årene framover. Regjeringen vil også følge med på hvordan utbyggingen skjer i forskjellige deler av landet, blant annet med tanke på i hvilken grad vi får et likeverdig tilbud i eldreomsorgen. Det skal ikke være bosted og kommunegrenser som avgjør om man får det tilbudet man har behov for.

Men det er flere skjær i sjøen enn prispress. Blant annet er det i mange kommuner lang saksbehandlingstid i byggesaker for tiden. Bakgrunnen for det er blant annet innføringen av nye regler i plan- og bygningsloven. Reglene inneholder nye krav til dokumentasjon og lokal godkjenning. Det kan ta noe tid før det nye systemet er innarbeidet i kommunene, som også sliter med store restanser fordi det kom et skred av søknader før de nye reglene trådte i kraft. Departementet vil utarbeide informasjon til kommunene om hvordan byggesaksbehandlingen kan forenkles og gjøres raskere. Det kan også være aktuelt å foreslå lovendring med sikte på å forenkle saksbehandlingen.

Kommunene vil få store tilskudd på grunnlag av investeringer knyttet til bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Bevilgningene til investeringstilskuddene er i år på 1,7 milliarder kroner. Det er 1 milliard mer enn i fjor. Husbanken - som forvalter investeringstilskuddene - spiller dermed en viktig rolle når det gjelder byggesiden i eldresatsingen. Jeg håper ikke alle søker om lån i Husbanken. Det vil legge et betydelig press på Husbankens låneramme, og føre til at annen boligbygging fortrenges. Det ville være meget uheldig. Husbanken skal også være en hjørnestein i den generelle boligfinansieringen.

Det er derfor ikke stilt krav om at omsorgsboligene og sykehjemmene må lånefinansieres i Husbanken for å få tilskudd. Lån kan tas opp i Kommunalbanken eller i private låneinstitusjoner. Kommunalbanken har sagt at den vil prioritere lån til omsorgsboliger og sykehjem. Lånevilkårene i Kommunalbanken er like gode som Husbankens. Det sentrale for Regjeringen er at det som bygges er av god standard og kvalitet. Det sikres gjennom Husbankens behandling av søknaden om tilskudd.

Kommunene får investeringstilskudd uavhengig av hvem som bygger og skal eie omsorgsboligene og sykehjemmene. Organiseres omsorgsboliger som borettslag eller eierseksjonssameier, gir det de eldre mulighet til å realisere oppspart boligformue. Kommunene kan videretildele tilskudd til nettopp borettslag og liknende. Men kommunene bør tenke nøye igjennom hvordan de kan få mest mulig ut av pengene. Jeg vil minne om at et grunnleggende prinsipp i norsk boligpolitikk er at folk skal betale sine boutgifter selv. Det gjelder også beboere i omsorgsboliger. For at beboere med liten betalingsevne skal ha råd til å bo i nye omsorgsboliger er derfor taket i bostøtten hevet betydelig fra i år.

Nye omsorgsboliger og sykehjem er spesielt tilrettelagt for bevegelses- og orienteringshemmede. Det er ikke deler av den eksisterende boligmassen. Generelt i nye bygg er tilgjengelighet dessverre ofte lavt prioritert. I Voksenåsenerklæringen har Regjeringen sagt at vi vil gjøre samfunnet mer tilgjengelig. Dette vil bli sett nærmere på i den reviderte handlingsplanen for funksjonshemmede som Regjeringen nå jobber med.

Etableringssituasjonen for ungdom og vanskeligstilte

Så skal jeg si litt om etableringssituasjonen for ungdom og vanskeligstilte. Prisene på både brukte boliger og leieboliger har steget betydelig de siste årene. Det skaper problemer for mange unge og andre som skal etablere seg i egen eid eller leid bolig for første gang. Som jeg har nevnt, ser jeg dette som en av hovedutfordringene i boligpolitikken i dag.

I Voksenåsenerklæringen har Sentrumsregjeringen lagt stor vekt på etableringsproblemene på boligmarkedet. I tilleggsproposisjonen til statsbudsjettet for i år fulgte vi opp med å si at Regjeringen skal lage en plan for hvordan de som har problemer med å etablere seg skal hjelpes. Stortinget ba Regjeringen følge opp dette og legge fram en handlingsplan for ungdomsboliger. Departementet arbeider nå med dette. Planen vil bli lagt fram som en egen stortingsmelding. Innholdet i planen er ennå ikke klarert i Regjeringen. Det jeg kommer til å si nå, er derfor mine egne tanker og synspunkter på saken.

Det er i de store byene boligprisene har steget mest, ikke minst i Oslo. De undersøkelser og analyser departementet har gjort, tyder på at det likevel ikke er et generelt etableringsproblem blant ungdom. De som har arbeidsinntekter har gode muligheter til å kjøpe en hensiktsmessig bolig, også i de store byene hvor prisene er høyest. Sysselsettingen blant unge har økt, og reduksjonen i rentenivået har bidratt til at de unge kan ta opp større lån i dag enn for bare noen år siden fordi de løpende utgiftene er under kontroll.

Men det er ting om tyder på at en del unge kan få problemer med kravene til egenkapital i de private bankene når prisene øker - dersom de ikke får hjelp fra foreldre, for eksempel gjennom forskudd på arv, eller får andre til å stille sidesikkerhet. For disse er etableringslån gjennom kommunene et effektivt virkemiddel. Kommunene har de senere år vært tilbakeholdne med å gi etableringslån på grunn av risiko for tap. Den trenden er nå heldigvis snudd, og kommunene lånte i fjor ut betydelig mer enn året før.

På grunn av at flere tar lengre utdanning, har behovet for midlertidige boliger økt de senere år. Studentboliger dekker bare en liten del av dette behovet. Studentene skaper dermed problemer for andre, og dårligere stilte grupper som søker midlertidig bolig fordi de konkurrerer på det samme leiemarkedet.

Selv om behovet for midlertidige boliger har økt, er det ikke grunnlag for å si at de unges ønske med hensyn til å eie eller leie har endret seg. De aller fleste vil fortsatt eie boligen sin. Dette betyr at det er stor risiko knyttet til en betydelig generell subsidiering av utleieboliger til ungdom. Generell subsidiering er dessuten lite målrettet virkemiddelbruk.

Det er de med permanent lave inntekter, som vi særlig finner blant enslige forsørgere, funksjonshemmede, innvandrere og flyktninger, men også rusmisbrukere, og personer med psykiske og sosiale problemer, som virkelig har problemer med å etablere seg på boligmarkedet og som bor dårlig. Tilbudet til disse gruppene er for lite.

Det er kommunene som er nærmest til å vurdere boligsituasjonen og virkemiddelbruken for vanskeligstilte boligsøkere. Rapporter og materiell vi har fått fra kommuner viser at både det planmessige arbeidet, analyser av det kommunale boligmarkedet, og strategier for å avhjelpe situasjonen for de som har vanskeligheter på boligmarkedet, er mangelfull. Flere kommuner, blant annet Tromsø og Bergen, har satt i gang arbeid med boligsosiale meldinger og strategier for å avhjelpe situasjonen for de vanskeligstilte i kommunen. Kommuner som ikke har satt i gang et slikt arbeid, vil jeg herved oppfordre til å gjøre det.

En ide jeg synes er interessant, er å prøve ut en samordning av vanlige utleieboliger og studentboliger. For eksempel kan studentsamskipnadene i samarbeid med kommunene gjøre forsøk med kombinerte student- og UNGBO-prosjekter. UNGBO-modellen, med sosialfaglig oppfølging og integrering av vanskeligstilt ungdom og annen ungdom, er en type boligtiltak jeg har stor sans for.

For å gjøre det enklere for kommuner, fylkeskommuner og stat å fremskaffe boliger til vanskeligstilte, har departementet sendt et forslag om endring av borettslagsloven på høring. Forslaget innebærer at det offentlige til sammen kan erverve inntil 10 prosent av andelene i borettslag. En tilsvarende rett er allerede tatt inn i eierseksjonsloven.

Husbankens behovsprøvde virkemidler treffer godt vanskeligstilt ungdom som ønsker å kjøpe bolig. Det gjelder i første rekke ordningene med kjøpslån og boligtilskudd. Ordningene kan også brukes til å finansiere utleieboliger. I fjor finansierte Husbanken nesten 1 000 utleieboliger for vanskeligstilte. Vi vil vurdere om tilskuddsrammene bør økes for å kunne finansiere enda flere utleieboliger.

Også bostøtten til barnefamilier bør vurderes forbedret. Bostøtten er en ordning som treffer unge vanskeligstilte, særlig unge uføretrygdede, godt. Statistikken forteller at de fleste unge bostøttemottakere har meget lave inntekter. Det er de mest vanskeligstilte som fanges opp av regelverket, og som får mest bostøtte utbetalt.

Kommunene og boligsamvirket er de to mest sentrale aktørene når det gjelder boligtilbudet til vanskeligstilte. Det er et godt samarbeid mellom disse to på mange områder, blant annet når det gjelder oppføring og drift av omsorgsboliger. Samarbeidet kan likevel styrkes og bedres. Hvis det åpnes for at boligsamvirket kan formidle etableringslån, vil ordningen kunne nå flere husstander med lav økonomisk evne. Fordelen med at boligsamvirket formidler etableringslån, er at de kan skreddersy en finansieringspakke til den enkelte. Det kan de gjøre blant annet fordi de har boliger i ulike prisklasser. En slik løsning kan også være interessant for kommunene, ikke minst på den administrative siden.

Jeg er ikke ubetinget tilhenger av å sette i gang en storstilt, statlig finansiert utbygging av allmenne utleieboliger for ungdom. Det framgår vel av det jeg har sagt. Det vil være dårlig utnyttelse av offentlige midler å bruke dem på boligtiltak for ungdom som uansett vil klare å etablere seg på egenhånd. Det er de behovsprøvde virkemidlene som må videreutvikles og styrkes! Jeg tror vi kommer lenger og oppnår bedre resultater ved at kommunene alene eller i samarbeid nabokommunene utarbeider, la oss kalle det lokale eller regionale handlingsplaner for unge og andre vanskeligstilte. De lokale boligmarkedene strekker seg som kjent ut over kommunegrensene mange steder.

En bærekraftig bolig- og byggsektor

La meg så si noe om de store miljøutfordringer bolig- og byggsektoren står overfor, og hvordan Regjeringen vil følge opp de vedtak som ble gjort på FNs verdenskonferanse om bosettingsspørsmål - Habitat II - for to år siden. Konferansen vedtok en global handlingsplan - Habitat-agendaen - som de deltakende nasjonene forpliktet seg til å følge opp. Det er en global handlingsplan for å fremme en utvikling av byer og tettsteder og av bolig- og byggsektoren som er i samsvar med prinsippene om en bærekraftig utvikling.

I stortingsmeldingen om regional planlegging og arealpolitikk som Stortinget behandlet i vårsesjonen i fjor, og i stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, er det redegjort for mål og tiltak for en bærekraftig by- og tettstedsutvikling. Men det er ikke redegjort for den norske oppfølgingen av Habitat-agendaen, og det er aldri gitt en samlet framstilling av bolig- og byggpolitikken i lys av målene om en bærekraftig samfunnsutvikling.

På torsdag - altså i overmorgen - vil jeg legge fram en melding for Stortinget som gir en slik framstilling. Meldingen retter søkelyset mot de betydelige utfordringene bolig- og byggsektoren står overfor i et bærekraftperspektiv. Jeg håper meldingen vil stimulere til økt bevissthet om dette blant aktørene i sektoren. Meldingen vil samtidig legge et grunnlag for en utvikling av en miljøhandlingsplan for bolig- og byggsektoren.

Bygg- og anleggsbransjen, inkludert boligsektoren, er en av de mest miljøbelastende bransjene når det gjelder energibruk, avfall, og helse- og miljøfarlige kjemikalier. Rundt 1/3 av landets samlede energi forbrukes i denne sektoren. Denne meldingen vil derfor også være viktig for å berede grunnen for en tilpasning til de klimaforpliktelser som Kyoto-protokollen gir.

Regjeringen legger vekt på at det langsiktige målet for bolig- og bygningspolitikken er at miljø- og ressurseffektiviteten for hele bygningsmassen bedres. Det legges opp til at både nybygging og utbedring i økende grad skal ta hensyn til miljøkonsekvenser. Meldingen legger ikke opp til konkrete forslag når det gjelder endringer i virkemidler i bolig- og byggsektoren, men presenterer en drøfting av dette som bakgrunn for en framtidig miljøhandlingsplan for sektoren. Viktige virkemidler vil være bygningslovgivningen og Husbankens virkemidler. Meldingen framhever også at økt miljøbevissthet i planlegging og gjennomføring av byggeprosjekter og bedre byggeforvaltning, vil kunne gi betydelige miljøgevinster uten større kostnader dersom eksisterende kunnskaper blir bedre kjent.

Den nye plan- og bygningsloven og de nye tekniske byggeforskriftene er et godt utgangspunkt for å realisere målene om høyere miljøeffektivitet. I departementet vil vi vurdere nødvendige justeringer etter hvert som vi høster erfaringer med det nye regelverket. Husbanken har et særlig ansvar for å bidra til utvikling av miljøvennlige kvaliteter i bebyggelse som banken finansierer. Regjeringen vil vurdere om Husbankens virkemidler kan gjøres bedre når det gjelder å stimulere til miljøvennlige løsninger.

Kommunene har som lokal plan- og bygningsmyndighet og formidler av økonomiske virkemidler i boligsektoren, en viktig posisjon i forhold til å legge rammene for en bærekraftig bosettingsutvikling. Gjennom sin arealplanlegging kan kommunene styre arealbruken på en miljøeffektiv måte. Det er også i kommunene det ligger til rette for et konkret og konstruktiv samspill med de mange aktørene som til sammen er med på å bestemme bosettingsutviklingen. Lokale Agenda 21 er et eksempel på lokale mobiliseringer som er viktige.

De siste temaet jeg vil nevne, og som Sentrumsregjeringen legger stor vekt på, er betydningen av å ivareta estetiske hensyn i bygg. En god utforming av boliger og andre bygg er viktig for å sikre mangfold og ulike estetiske kvaliteter i de bygde omgivelsene. God byggeskikk handler ikke bare om funksjonalitet og estetikk knyttet til det enkelt bygg. Et sentralt element i byggeskikken er samspillet mellom bygninger og deres omgivelser, der hensynet til lokale byggetradisjoner må stå i fokus. Ved den siste revisjonen av plan- og bygningsloven ble myndighetene forpliktet til å ta hensyn til estetikk i plan- og byggesaker.

Avslutning

De sakene jeg har snakket spesielt om, belyser hva jeg mener med en bred boligpolitikk. Dagens utfordringer må møtes med en større forståelse enn tidligere, og tiltak må settes inn på et bredere felt. Boligpolitikk er derfor ikke lenger bare boligpolitikk. Det er også omsorgspolitikk, sosialpolitikk, og miljøpolitikk, for å nevne noen politikkområder. Det betyr at vi i staten må bli flinkere til å jobbe på tvers av departementsgrenser og etatsgrenser. Det bør dere i kommunene også gjøre. I tillegg må dere bli flinkere til å se over kommunegrensa til nabokommunen. Det vil gi bedre resultater. Og det er resultatene som til syvende og sist teller.

Takk for oppmerksomheten, og lykke til med konferansen!