Statsråd Ragnhild Queseth Haarstad

Fylkeskommunenes generelle økonomiske situasjon pr i dag

Regjeringens kontaktkonferanse med fylkeskommunene,
Soria Moria 24.- 25. februar 1998

1. Innledning
Jeg har fått signaler om at mange fylkeskommuner er bekymret for den økonomiske situasjonen i 1998. Slike signaler tar jeg alvorlig. Penger er ikke alt - men de er nøkkelen til resten. I tråd med dette ordtaket er penger kun et middel for fylkeskommunene - tjenestetilbudet er målet. Det fylkeskommunale tjenestetilbudet er konsentrert om nasjonale velferdstjenester. Det gjør at den økonomiske situasjonen blir viktig.

I kommuneøkonomiproposisjonen presenterer Kommunaldepartementet såkalte finansielle indikatorer. Dette er nøkkeltall basert på regnskapene til fylkeskommunene. La oss se nærmere på den økonomiske situasjonen til fylkeskommunene med disse indikatorene som utgangspunkt.

Indikatoren netto driftsresultat sier oss noe om den økonomiske handlefriheten til fylkeskommunene. Indikatoren forteller oss hva fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntektene når alle driftsutgifter og renter og avdrag er betalt. Et godt netto driftsresultat innebærer at fylkeskommunen har penger som den kan bruke til investeringer eller sette av til senere bruk. Et svakt netto driftsresultat gir ikke de samme mulighetene. Det vil si at netto driftsresultat er et naturlig utgangspunkt for å se nærmere på den økonomiske situasjonen til fylkeskommunene.

2. Generell økonomisk situasjon
1996 var et vanskelig år for fylkeskommunene. For første gang på flere år opplevde vi et svekket netto driftsresultat for fylkeskommunene samlet. Et svekket netto driftsresultat er en advarsel om problemer i den fylkeskommunale økonomien. Et slikt signal bør tas på alvor. Samtidig ser netto driftsresultatet ut til å bli bedre igjen i 1997. Hvordan det vil utvikle seg i 1998 er det for tidlig å si noe sikkert om ennå. Hva ligger så til grunn for denne utviklingen? Endringer i driftsinntektene? Driftsutgiftene? eller rente- og avdragsbelastningen?

Driftsinntekter
La oss først se på driftsinntektene - og da spesielt de frie inntektene. Fylkeskommunene kan bruke de frie inntektene fritt innenfor lovverket. Frie inntekter gir derfor rom for lokale prioriteringer og tilpasninger. Frie inntekter både bygger på og bygger opp et lokalt ansvar for utviklingen i egen fylkeskommune.

De frie inntektene til fylkeskommunene har økt i det siste. I perioden 1990 til 1996 var den årlige gjennomsnittlige veksten i de frie inntektene til fylkeskommunene på 3 prosent. Denne økningen er noe sterkere enn prisstigningen. Det vil si at vi har opplevd en reell økning i handlefriheten til fylkeskommunene.

I 1997 ser skatteveksten ut til bli på 5,3 prosent for fylkeskommunene utenom Oslo. En skattevekst på over 5 prosent er klart høyere enn forutsatt i fjorårets statsbudsjett. En skattevekst på over 5 prosent er nok også klart høyere enn det fylkeskommunene selv la til grunn. Fylkeskommunene får beholde disse merinntektene - om enn som et engangsbeløp. Jeg vil tro at denne "gevinsten" kom godt med i en ellers presset økonomisk situasjon.

Samtidig ser vi at enkelte fylkeskommuner ikke fikk ta del i disse merinntektene. I 1997 opplevde enkelte fylkeskommuner faktisk en reell nedgang i skatteinntektene. Dette er et eksempel på at det er forskjeller mellom fylkeskommunene. Noen har det brukbart, mens andre sliter. Jeg er opptatt av å utjevne slike forskjeller. Alle fylkeskommuner skal være i stand til å gi sine innbyggere et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. I den forbindelse er det bra at vi har et inntektssystem som sikrer en omfattende inntektsutjevning mellom fylkeskommunene.

Vi legger ikke opp til en reell vekst i de frie inntektene i 1998. I den forbindelse må vi ta med oss at de frie inntektene lå på et høyt nivå i 1997 som følge av den sterke skatteveksten. Ingen trær kan vokse inn i himmelen. Samtidig prioriterte regjeringen å styrke kommuneøkonomien i budsjettet for 1998. Vi fikk gjennomslag i Stortinget for å tilføre kommunesektoren 700 millioner kroner mer enn det som lå i budsjettforslaget fra den forrige regjeringen.

I denne styrkingen prioriterte vi fylkeskommunene. Av de 700 millionene får fylkeskommunene om lag 525 millioner kroner. Grunnen til denne prioriteringen er at fylkeskommunene sliter tyngre økonomisk for å klare sine oppgaver enn kommunene. Kommunene samlet har gjennomgående hatt bedre netto driftsresultat enn fylkeskommunene på 90-tallet. Det indikerer at Kommunene har en noe større handlefrihet enn fylkeskommunene.

En stor del av de ekstra pengene går til helsesektoren. Helsesektoren er et prioritert område for regjeringen. Samtidig er helsesektoren i kroner og øre den tyngste oppgaven for fylkeskommunene. Det innebærer at en styrking av sykehusbudsjettene til fylkeskommunene også bidrar til å styrke den generelle økonomien til fylkeskommunene.

Jeg vil ikke gå inn på alle detaljene i budsjettet for 1998. Disse skulle være godt kjent i denne forsamlingen. Imidlertid vil jeg kommentere en ting som regjeringen er opptatt av: medisinsk utstyr. I det vedtatte budsjettet ligger det inne 165 millioner kroner til kjøp av medisinsk utstyr. Behovet for fornyelse av det medisinske utstyret er stort ved mange norske sykehus. Røntgenutstyr fra 1965 skulle fortelle sitt om situasjonen. Utstyret er enkelte steder så gammelt og nedslitt at det må tas ut av bruk. Satsning på bedre medisinsk utstyr er høyt prioritert av regjeringen.

Driftsutgifter
La oss så gå over på driftsutgiftene. Virksomheten til en fylkeskommune er arbeidsintensiv. Lønn er den største driftsutgiften til en fylkeskommune. Samtidig er lønnsutgiftene faste utgifter på kort sikt. Det er vanskelig for fylkeskommunene å tilpasse seg på kort sikt ved å redusere lønnsutgiftene. Dette fører til at lønnsoppgjørene er sentrale for handlefriheten til fylkeskommunene.

Lønnsoppgjøret i 1996 er blitt stående som "århundrets" kommuneoppgjør. Oppgjøret ble uvanlig dyrt for fylkeskommunene. Ikke minst fikk legene god uttelling. I ettertid ser vi at oppgjøret ble for dyrt for fylkeskommunene. Lønnsutgiftene til fylkeskommunene økte med nærmere 9 prosent i 1996. Denne "lønnseksplosjonen" har spist mye av handlefriheten til fylkeskommunene.

I 1997 økte lønnsutgiftene til fylkeskommunene igjen kraftig. Mangel på helsepersonell er en av årsakene til denne utviklingen. Jeg kan i og for seg forstå at et sykehus lokker med spesielle lønnsvilkår for å tiltrekke seg nødvendig personell. Dette har imidlertid også en kostnadsside som det er viktig å fokusere på. Fremover blir det største problemet kanskje personell heller enn penger. Dette er et problem som vi er nødt til å gjøre noe med. Regjeringen har varslet at vi vil øke studiekapasiteten innen helseutdanningen. Dette kan på sikt lette situasjonen for fylkeskommunene.

Vi står nå foran et nytt lønnsoppgjør. Foran oppgjøret er det klart at "århundrets" lønnsoppgjør ikke kan komme hvert år. Det er behov for moderasjon. Rammen for lønnsoppgjøret er satt til 3,5 prosent i statsbudsjettet. Det er ikke lagt inn midler i statsbudsjettet til dekning av en eventuell høyere lønnsvekst enn 3,5 prosent.

Økonomisk styring handler om å få til en best mulig forvaltning av ressursene. I en presset økonomisk situasjon må en fylkeskommune vurdere sparetiltak. Imidlertid registrerer jeg at enkelte fylkeskommuner "sparer" gjennom å kutte vedlikeholdet til et minimum. I og for seg kan jeg forstå at en fylkeskommune som sliter økonomisk prioriterer pasientene framfor bygningene. Dette løser imidlertid ikke problemet. Forfall over flere år fører gjerne til et vedlikehold preget av akuttiltak framfor mer langsiktig og rasjonell planlegging. Sluttregningen blir fort større enn med løpende vedlikehold. Dette er verken fylkeskommunen eller pasientene tjent med.

3. Renter/avdrag
La oss til slutt se på rente- og avdragsbelastningen. Handlefriheten til en fylkeskommune er svært avhengig av størrelsen på gjelden. Høy gjeld er tyngende for økonomien. Høy gjeld innebærer at fylkeskommunen må bruke en stor del av inntektene til renter og avdrag. Dette spiser av handlefriheten.

Hvordan har så rente- og avdragsbelastningen utviklet seg i de senere år? De finansielle indikatorene forteller oss om en klar reduksjon i rente- og avdragsbelastningen. Dette er gledelig.

Hovedårsaken til denne reduksjonen er den generelle nedgangen i rentenivået. Rentenivået er et helt annet i dag enn det var for få år tilbake. Dette bidrar i seg selv til å øke handlefriheten til fylkeskommunene. Penger som tidligere gikk til banken kan nå settes inn i helse, skole og samferdsel. I 1997 alene ser renteutgiftene til fylkeskommunene ut til å ha gått ned med nærmere 200 millioner kroner.

For fylkeskommunenes økonomi er det sentralt at rentene forblir lave. Her står vi overfor et av flere dilemmaer i den økonomiske politikken. Fylkeskommunene ønsker gjerne et økt tjenestetilbud. Dette kan føre til økte offentlige utgifter. Rentenivået kan bli påvirket dersom de offentlige utgiftene øker for mye. Dette vil igjen redusere handlefriheten til fylkeskommunene. Et redusert tjenestetilbud kan bli resultatet.

Det kan se ut som om fylkeskommunene samlet legger opp til å øke gjelden i 1998. Dette kan bidra til en enda mer anstrengt økonomisk situasjon for enkelte fylkeskommuner. I en av de første budsjett og regnskapsforskriftene finner vi følgende sitat: "Det må ikke glemmes, at bruken av lånemidler for en kommune bør være en nødutvei." I dag er lån mer enn en nødutvei for fylkeskommunene. Lån er nødvendig. Imidlertid bør vi trekke lærdom av historien. De fylkeskommuner som har høy lånegjeld og høy rente- og avdragsbelastning bør bestrebe seg på å redusere disse.

I den forbindelse ønsker jeg å si litt om kommunaldepartementets rolle når det gjelder låneopptak. I utgangspunktet må den enkelte fylkeskommune selv vurdere hvorvidt det er forsvarlig å øke gjelden. Imidlertid fastsetter kommuneloven at departementet skal godkjenne ethvert låneopptak. Vi tar denne oppgaven alvorlig. Fjoråret viste at vi griper inn hvis det er nødvendig. I lånegodkjenningen ser vi spesielt på den samlede gjeldsbyrden til den enkelte fylkeskommune. Vi ser også på balansen i økonomien til fylkeskommunen. Den samlede gjeldsbyrden skal ikke være større enn det som er forsvarlig ut fra balansen i økonomien. Enkelte fylkeskommuner har i dag en gjeldsbyrde som nærmer seg grensen for hva som er forsvarlig. Vi vil spesielt følge opp disse fylkeskommunene i vår lånegodkjenning. Ingen av oss er tjent med "gjeldsslaver" blant fylkeskommunene.

De finansielle indikatorene forteller oss at investeringene i fylkeskommune har økt i de siste årene. Investeringene er faktisk historisk høye i enkelte fylkeskommuner. Ikke minst henger dette sammen med at enkelte fylkeskommuner bygger sykehus. En sykehusutbygging er utvilsomt et løft for en fylkeskommune. Et eksempel på dette er Sør-Trøndelag fylkeskommune som er i gang med å bygge det nye regionsykehuset i Trondheim. Byggeprosjektet kommer samlet til å koste over 4 milliarder kroner. Ikke overraskende er denne utbyggingen den største investeringsoppgaven til fylkeskommunen gjennom tidene.

I skjønnstildelingen tar Kommunaldepartementet spesielt hensyn til fylkeskommuner som bygger sykehus. I tildelingen er vi opptatt av den økonomiske situasjonen til den enkelte fylkeskommune. En sykehusutbygging skaper fort en tyngende rente- og avdragsbelastning. Denne belastningen kan bli så tung at fylkeskommunen må kutte i det øvrige tjenestetilbudet. Vi ønsker gjennom skjønnet å bidra til at fylkeskommunene kan satse på å bygge sykehus uten at det øvrige tjenestetilbudet må bygges ned.

4. Avslutning
Jeg har nå tatt utgangspunkt i de finansielle indikatorene. Disse indikatorene gir et bilde av den økonomiske situasjonen til fylkeskommunene. Imidlertid gir disse indikatorene ikke et godt nok grunnlag til å si noe om sammenhengen mellom ressursbruk og tjenesteproduksjon. På grunn av dette tok kommunaldepartementet initiativ til å etablere Fylkes-kostra i 1996. Dette prosjektet tar sikte på å sikre at regnskapsdata og data om tjenesteproduksjon kan sammenstilles. Slik informasjon er relevant for statlige organers oversikt over ressursbruken og tjenesteproduksjonen til fylkeskommunene. Slik informasjon vil også være relevant for fylkeskommunenes egen styring og sammenligning av sin virksomhet med andre fylkeskommuner.

Sør-Trøndelag fylkeskommune er pilot-fylke i Fylkes-kostra. I 1998 vil Sør-Trøndelag prøve ut en ny kontoplan integrert med tjenesterapportering for områdene videregående opplæring og helsetjenester. På sikt skal fylkes-kostra trappes opp til å gjelde for alle landets fylkeskommuner. Dere er alle velkommen til å ta kontakt med Kommunaldepartementet for å få mer informasjon om prosjektet.

Regjeringen er opptatt av at fylkeskommunene skal være i stand til å ivareta grunnleggende velferdsoppgaver. Det er alvorlig når dårlig økonomi er medvirkende til at fylkeskommunene opplever mangel på samsvar mellom ansvar og mulighet til å løse oppgavene. Det skal være samsvar mellom oppgaver og ressurser. Vi er allerede i gang med statsbudsjettet for 1999. I dette arbeidet tar vi med oss at fylkeskommunene sliter med økonomien. Samtidig er jeg åpen og klar for innspill fra fylkeskommunene. Det er jeg helt avhengig av for å få et riktig bilde av situasjonen. Jeg vil lytte for å få greie på hva fylkeskommunene mener er viktig å få gjort noe med.