Statssekretær Per N. Hagen, Kommunal- og regionaldepartementet

"Fylkesmannens rolle i regionalpolitikken"--
Innlegg ved fylkesmannsmøte 6/10-98

Hamar, 6. oktober 1998.

Denne regjeringen har økt ambisjonene vesentlig i distrikts- og regionalpolitikken og det er derfor en glede for meg å kunne innlede til drøfting av hva dette krever av fylkesmannsembetet. I den tiden vi har vært i sving har vi tatt grep om en rekke viktige temaer innenfor dette politikkområdet, og iverksettingen har nå kommet så langt at vi kan diskutere konkrete utfordringer og praktiske redskaper for å handskes med den regionale ubalansen i landet.

Jeg vil knytte min innledning til den samordningsrollen som fylkesmannen har i fylkene. Vi ser en rekke forbindelseslinjer mellom denne rollen og det regionale utviklingsarbeidet som vi nå prioriterer meget høyt.

I tillegg har fylkesmannen fagansvaret for en rekke viktige saksområder, med stor betydning for den regionale utviklingen.

Det er også interessant at det nå er iverksatt et omstillingsprogram i fylkesmannsembetene. Såvidt jeg har forstått er intensjonen å få til et omstillingsarbeid hvor forholdet mellom oppgaver og ressurser står i fokus.

Jeg har ikke til hensikt å komme med et nøye gjennomarbeidet innlegg om hvordan regjeringen ser på fylkesmannens rolle i regionalpolitikken. Hensikten er snarere å reise en del problemstillinger slik at vi kan få en drøfting av de utfordringer og muligheter som ligger innenfor dette feltet. Jeg vil legge vekt på de praktiske grepene vi har tatt eller er i ferd med å ta.

Som dere er kjent med er vi i en prosess om funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåene, jfr Sundsbø-utvalget og det regjeringsoppnevnte funksjonsfordelingsutvalget. Jeg vil derfor ikke komme spesielt inn på de spørsmålene i dag.

Fylkesmannen har oppgaver på flere viktige områder i regionalpolitikken. For det første har fylkesmennene en viktig oppgave med å iverksette regjeringens politikk. Jeg vil i mitt innlegg legge hovedvekten på arbeidet med å utvikle nye fylkesplaner og knytte regionale utviklingsprogrammer til disse fylkesvise målene. Vi legger nå stor vekt på å få til en mer forpliktende kobling mellom fylkesplanens mål og strategier og den ressursbruken som skal skje i fylket. Ressursbruken skal selvfølgelig skje innenfor de rammer og føringer som departementene gir beskjed om på de respektive områdene.

Men fylkesmennene skal ikke bare hjelpe til å få en mer effektiv ressursbruk i fylkene. De skal også hjelpe til å utvikle politikken ved at de følger med i sitt fylke og melder tilbake til sentralt nivå om rammebetingelser og regelverk som det kan være nyttig å se mere kritisk på og hvor det kan være tjenlig å iverksette forsøksopplegg. Forholdet til den breie regionalpolitikken må derfor nå få mer oppmerksomhet. Med den breie regionalpolitikken tenker jeg på virkningene regionalt av de beslutninger som tas innenfor sektorområder som f.eks utdanning- og samferdselspolitikk for bare å nevne noen områder.

La meg ta utgangspunktet i arbeidet med regionale utviklingsprogrammer. Kommunaldepartementet gjorde de første forsøkene på dette området for flere år siden. Hensikten var å få til en bedre kobling mellom planene på fylkesnivået og den faktiske ressursbruken innenfor sektorene. Det har vist seg at dette arbeidet har gitt positive ringvirkninger og har nå blitt anerkjent som et hovedgrep for å fremme regional utvikling. Dette var som kjent ett av de viktigste budskapene i den regionalmeldinga som ble lagt fram i 1997. Denne meldinga fikk brei støtte i Stortinget. Både fylkeskommunene og statssektorene har sett klare fordeler ved å lage slike regionale utviklingsprogrammer. For 1998 gav departementet beskjed om at det skulle lages egne utkantstrategier i fylkene, siden flyttebevegelsene mot sentrale strøk var urovekkende. De regionale utviklingsprogrammene gav dermed grunnlaget for å fordele de ekstra ressursene som ble kanalisert til fylkene, samtidig som utkantstrategien gav grunnlaget for den interne fordelingen i fylket.

Jeg skal senere i innlegget ta for meg en del konkrete forhold når det gjelder fylkesmannens rolle i utviklingen av fylkesplanen og de regionale utviklingsprogrammene. Innledningsvis er det naturlig for meg å u nderstreke ambisjonene til den sittende regjering. Fra Voksenåsenerklæringen ble det gitt et klart ønske om at en ønsker å ha et bredt perspektiv på hvordan en vil fremme regional utvikling generelt, og en mer positiv utvikling i distriktene spesielt. Jeg siterer:

"Den distriktspolitiske effekten av innsatsen på politikkområder som f.eks landbruk, fiske, kommuneøkonomi, samferdsel, energi og den generelle økonomiske politikk er meget omfattende. Det er derfor behov for å samordne den "brede" distriktspolitikken, slik at beslutninger som har betydning for utviklingen i distriktene kan ses i sammenheng med de distriktspolitiske målsettingene".

Dette er bakgrunnen for at KRD tillegges en forsterket rolle som samordningsdepartement for distriktspolitiske spørsmål. Det er en forventning om at departementet skal overvåke virkningen av ulike beslutninger på bosettings- og flyttemønstret og rapportere til Stortinget om den faktiske utviklingen i forhold til de fastlagte mål for distriktspolitikken.

Det er nå et eget statssekretærutvalg som arbeider med disse spørsmålene.

Regjeringens ambisjoner når det gjelder den brede regionalpolitikken kan beskrives langs tre hovedlinjer:

For det første ønsker vi fra Kommunaldepartementets side å påvirke de andre fagdepartementene for å sikre at distriktsmessige hensyn blir vurdert når departementene vurderer viktige endringer. Arbeidet med distriktsmessige konsekvensutredninger er et viktig redskap her.

For det andre ønsker vi at departementet skal arbeide med helheten slik at enkelttiltakene er samordnet når de treffer brukerne. Det er ikke nok med variert næringsliv i distriktene, men bo- og servicetilbudene skal henge sammen med arbeidsplasstilbudet.

Den tredje hovedoppgaven for departementet er å arbeide for at sektorpolitikkene blir åpnet opp på regionalt nivå slik at en ivaretar de særlige regionale forutsetningene og utfordringene som gjelder i de ulike fylkene.

Jeg vil anta at fylkesmennene er godt inne i slike helhetlige måter å nærme seg den breie regionalpolitikken på, og at erfaringene fra samordningrollen vil være særlig verdifull her.

La meg så gå nærmere inn på de utfordringer vi ser for fylkesmannen når det gjelder å utvikle fylkesplanen og de regionale utviklingsprogrammene.

Miljøverndepartementet har i samarbeid med berørte departementer arbeidet med å forbedre fylkesplanleggingen som arbeidsredskap. Den viktige endringen som nå kommer er vektleggingen på en langt breiere prosess i fylkene. Dette bygger på utredningen "Sammen om fylkesplanleggingen" som vi hadde for en tid siden. I for stor grad har fylkesplanleggingen vært en hovedoppgave for fylkeskommunen uten at det har vært tilstrekkelig samråding med andre sektorer og interessegrupper i fylket. Det vi nå ønsker å få til er en brei prosess i fylkene med fylkeskommunen, regionale statsetater , SND, næringsliv, organisasjoner og andre brukergrupper. Det skal fortsatt være slik at fylkeskommunen har lederansvaret for denne prosessen, men fylkesmennene har en viktig oppgave med å få statsetatene til å delta i en slik prosess og for å fremme helhetsløsninger. Fylkesmannens rolle er bl.a. å være en form for oppmann for statsetatene, samtidig som embetet skal ivareta fagansvaret for de oppgaver som han har direkte ansvar for. Det er viktig at fylkeskommunen og fylkesmannen avklarer rolledeling og ansvar i starten av prosessen slik at en slipper å ha uklarheter om ansvaret.

Når vi vektlegger en brei prosess i fylkene er det med utgangspunkt i erfaringene. Det har vist seg vanskelig å følge opp tidligere fylkesplaner siden det ikke var felles forståelse av situasjonen. Det er alltid vanskelig å skulle følge opp ting når vi ikke kjenner oss igjen i situasjonsbeskrivelsen. Å få kunnskap om fakta og de særlige utfordringer som finnes i et fylke, blir et nødvendig startgrunnlag for å følge opp planene. Et slikt felles eierskap til problemene gir også grunnlag for å se virkemidler fra ulike sektorer i sammenheng. Fylkesplanene har også vært svake på handlingsdelen og for uforpliktende for dem som var tiltenkt å gjennomføre planene. Alt dette har gjort at fylkesplaninstrumentet ikke har vært det slagkraftige redskapet for å fremme regional utvikling.

Gjennom en brei fylkesplanprosess håper vi nå at statssektorene skal ta med seg sine virksomhetsplaner hvor sektorens mål og strategier er formulert, for så å drøfte dette med andre regionale aktører. Lar det seg gjøre å finne fellesnevnere når det gjelder hovedinnrettingen av ressursene? Finnes det områder innenfor forskjellige sektorer hvor det er særlig nyttig å se mål og ressurser i sammenheng? Dialog og forhandlinger mellom statssektorer og fylkeskommune er et viktig stikkord for det vi ønsker skal skje med den framtidige fylkesplanen. Fylkesmennene vil her ha en viktig rolle med å fremme denne samtalen mellom statssektorer og fylkeskommune. I tillegg vil fylkesmennene ha mulighet for å komme med viktige innspill gjennom den breie kontakten de har med kommunesektoren.

Vår forventning til fylkesmannen er at han skal ivareta en støtterolle til fylkeskommunen. Det er neppe særlig heldig at fylkesmannen skal gå tungt inn i de faglige spørsmålene som de regionale statssektorerene arbeider med. Utfordringen er å jakte på de gode helhetsløsningene og derigjennom bidra til å utvikle fylkeskommunens regionalpolitiske rolle.

Denne rollen bør snarere ha preg av å være en katalysator for å fremme det regionale samarbeidsforumet. Vi ser allerede mange gode eksempler på at fylkesmannen aktivt har tatt denne rollen i flere fylker. I en evaluering av arbeidsmarkedsrådene som nylig er foretatt framgår det at fylkesmannen i Rogaland har gjort et godt arbeid med å få de viktigste interessegruppene til å trekke sammen. Vi er også godt fornøyd med landbruksavdelingenes medvirkning i å lage årlige regionale utviklingsprogram Det kan være nyttig å drøfte samarbeidsavtaler mellom sektorene. Etter frifylkeforsøkene I Nordland har nå de mest berørte statssektorene og fylkeskommunen laget en skriftlig samarbeidsavtale som forplikter etatene til å handle i forhold til omforente målsettinger.

Strukturfondene i EU bygger som kjent på forestillingen om et forpliktende samarbeidsforum mellom privat og offenlig sektor i de enkelte regioner som skal motta støtte. Grunntanken er at alle viktige interessegrupper skal komme til orde i utarbeidingen av mål og strategier og at dette skal sikre gjennomføringen av planene. Det såkalte "regionale partnerskapet" er derfor et begrep som vinner mer og mer oppslutning.

Det er ikke bare i EU at ideen om et sterkt regionalt samarbeidsforum har støtte. I Canada har en siden midten av 80-tallet hatt en regionalpolitikk hvor et bredt samarbeidsforum i regionene med 20-25 personer til stede har utformet såvel mål/strategier og iverksatt handlinger og foretatt etterprøving av tiltakene. Disse personene har representert alle de viktigste interessene i et lokalsamfunn fra bransjeorganisasjoner, fagbevegelse, utdanning, vitenskap og kultur, frivillige organisasjoner, sosial service, bolig o.s.v. Ved å ha slike brede samarbeidsfora sikres eierskapet til målene og til de handlingene som blir satt i verk.

La meg også nevne at Sverige nå har tatt markerte skritt mot et forsterket regionalt samarbeidsforum gjennom arbeidet med å lage tilvekstavtaler, hvor ikke minst statssektorenes tilpasning til regionale utviklingsutfordringer står i sentrum.

Vi er opptatt av at det breie regionale samarbeidsforumet også skal ta ansvaret med å lage koblinger mellom fylkesplanens mål og strategier og de virkemidler og ressurser som finnes i et fylke. Det har vært en del kritikk som går på at det er for mange planer og for mange prosesser i fylkene. Dette har de sentrale organene grepet tak i. Det er nå en felles forståelse blant departementene med ansvar for sysselsetting- og næringsspørsmål om at det bare skal være ett dokument i fylket som beskriver næringsstrategiene som skal gjelde for de neste fire årene. Dette dokumentet skal utarbeides gjennom en brei prosess hvor de viktigste strategiene og innsatsområdene blir omtalt. Statssektorene er viktige medspillere i dette arbeidet. På basis av denne fylkesplanen eller fylkesdelplanen skal det utarbeides årlige regionale utviklingsprogrammer hvor konkrete tiltak og felles ressursbruk mellom sektorene er omtalt. Disse årlige utviklingsprogrammene forutsettes også rullert, slik at en får gjennomført det som fylkesplanen omtaler. Utarbeidingen av de årlige utviklingsprogrammene bør kunne gjennomføres uten store arbeidsbelastninger for aktørene, men det forutsetter at berørte statssektorer deltar aktivt i prosessen og er villig til å tilføre ressurser. Jeg tror at fylkesmennene vil kunne tilføre dette arbeidet vesentlige forbedringer.

Vi har nå etter mitt skjønn kommet i gang med å bygge det regionale partnerskapet. Det holder på å bli status å bygge kommunikasjonslinjer mellom alle regionale aktører. Regjeringen ønsker å støtte opp under denne utviklingstendensen ved å satse friske penger til dette området. På budsjettet for neste år er det derfor opprettet en ny post som skal brukes til regionale samordningstiltak. Vi har foreslått å bevilge 154 millioner kroner som skal gå til dette formålet. Jeg mener at dette er det største enkelttiltaket på budsjettet for neste år.

Vår intensjon er at denne posten skal brukes til større regionale utviklingsprosjekter i samarbeid mellom fylkeskommunene, statsetatene på fylkesnivået, SND, næringslivet eller frivillige organisasjoner. Minst to av disse aktørgruppene må delta i samarbeidet for at støtte kan utløses. Tiltakene kan rette seg mot hele den breie regionalpolitikken, f.eks flaskehalser i infrastruktur, videreutvikling av offentlige tjenestetilbud særlig på kultur- og utdanningsområdet, tilrettelegging for mer funksjonelle regioner og breie næringsutviklingstiltak.

Det inviteres også til forsøk om nye samarbeidsformer eller partnerskap på fylkesnivå. Vi har tro på at slike prosjekter kan gi økt distriktsutbyggingseffekt ved at de regionale aktørene i fellesskap utformer utviklingsprosjektene.

Vi ser for oss at fylkeskommunene må ta lederansvaret i utformingen av disse prosjektene. I tråd med samarbeidsintensjonene er det særlig viktig at fylkesmennene kan ta kontakt mot statsetatene og starte drøftinger om hvordan en kan fremme sektorpolitikkens tilpasning til lokale forhold.

På enkelte områder er det kanskje nok å klarlegge de muligheter som allerede finnes og styrke arbeidet med å utnytte disse mulighetene. På andre områder kan det være mer aktuelt å prøve ut nye rammebetingelser på statssektorenes område, slik at sektorene forhåpentligvis kan oppleve å få tilleggsgevinster.

Av det jeg har sagt framgår det at den nye finansieringsmuligheten representerer en stor utfordring for alle regionale aktører. Vi har ikke klart for oss i dag hvordan alle praktiske spørsmål skal håndteres, nærmere retningslinjer for prosjektinnholdet, hvordan pengene skal fordeles, hva slags beslutningsmønster vi skal ha o.s.v.

Det vi er klare på er at vi ønsker å gi startskuddet for en intensivert regional utviklingsinnsats hvor vi forutsetter at fylkesmennene er en viktig medspiller. En første milepel er de regionale utviklingsprogrammene for 1999. Her har vi satt en frist til 1/1-99. Vi vil be om at de første skissene til slike større regionale samordningstiltak blir beskrevet i disse programmene. Det er realistisk å regne med at de regionale aktørene vil trenge noe mer tid på å bli enige om innholdet, organisering og finansiering.

I det jeg har sagt ligger det en utfordring for et forsterket samspill mellom det regionale nivået og det sentrale nivået. Det vi ønsker gjennom den nye posten er å få opp de spennende forslagene fra det regionale nivået som har brei tilslutning. Deretter vil det bli nødvendig å føre dialog med departementene for å finne ut hva som er deres holdninger.

La meg nevne at såvel Oppland som Hedmark allerede har kommet godt i gang med å forsterke det regionale samarbeidsmønstret og ved å utforme større regionale utviklingstiltak som angår mange ulike saksområder. Det er særlig gledelig at en her er fast bestemt på å kjøre et tett samarbeid mellom de to fylkene.

For å summere opp ser jeg to hovedlinjer i den videre utvikling av regionalpolitikken. Vi er i ferd med å få til et fastere samarbeidsmønster på fylkesnivået hvor revirene bygges ned og hvor dette blir erstattet med et forpliktende samarbeidsforum hvor alle viktige sektorer og interessenter deltar.

For det andre ser vi konturene av et nytt samhandlingsmønster mellom dette regionale samarbeidsforumet og det sentrale nivået. Dristige utspill skal komme nedenfra, og så skal vi ha dialog og forhandlinger mellom nivåene for å se hva av dette bør utvikles videre.

Jeg ser en viktig oppgave for fylkesmennene i å bidra på disse arenaene. Vi kan ikke i dag konkretisere i detalj hva slags rolle vi forventer av fylkesmennene innenfor de ovennevnte hovedlinjene. Min forventning til dere er at vi kan få en samtale om de viktigste utfordringene og en drøfting av hovedtrekk ved de rollene vi ser for oss.