Statsråd Ragnhild Queseth Haarstad

Konkurranseutsetting og regionalpolitikk

Foredrag på Kommunalbankens høstseminar, 30. oktober 1998

Takk for invitasjonen. Tittelen på mitt innlegg er "Konkurranseutsetting og regionalpolitikk."

Konkurranseutsetting har blitt et hett tema i mange kommuner og fylkeskommuner de siste årene. Men det er i høyeste grad et tema i statlig sektor også. Spørsmålet om konkurranseutsetting angår dermed hele den offentlige forvaltningen. Her i landet ser vi at det etterhvert har dukket opp konsulentselskaper som nærmest står i kø for å bidra med sine løsninger på organisatoriske og økonomiske problemer i offentlig sektor.

Begrepet konkurranseutsetting

Ulike begrep har vært brukt for å beskrive bruken av markedet til organisering og produksjon av offentlige tjenester. Vi snakker om konkurranseutsetting, utkontraktering, outsourcing, privatisering, anbud og så videre. For meg er konkurranseutsetting å flytte en aktivitet nærmere mer markedsorienterte løsninger. Å konkurranseutsette tjenester er således en form for privatisering, men uten endring i eierskap. Gjennom konkurranseutsetting er det mulig å overlate det som normalt har vært ansett som en del av offentlig tjenesteproduksjon til private aktører.

Sammenhengen mellom konkurranseutsetting og regionalpolitikk er spesielt lett å få øye på i statlig sektor. Der har flere sektorer blitt åpnet for konkurranse. Dette har ført til at regionalpolitiske mål har blitt satt under press, men det har også medført at vi har måttet finne nye måter å styre på for å nå politiske mål.

Sammenhengen mellom konkurranseutsetting og regionalpolitikk i kommunesektoren er i større grad knyttet til prinsippene om kommunal handlefrihet og lokale tilpasninger til ulike behov.

Mitt innlegg har derfor to hovedpoeng som jeg skal prøve å utbrodere nærmere:

Behovet for tydeliggjøring og variasjon i styringen for å nå politiske mål

Betydningen av kommunenes frihet til å organisere sin virksomhet for å nå lokalpolitiske målsettinger

Jeg vil først si noe om mål og virkemidler i det vi kaller den breie regionalpolitikken, som en ramme for innlegget videre.

Mål og virkemidler i den breie regionalpolitikken

Regionalpolitikk handler om å sikre gode levekår og et godt grunnlag for bosetting og sysselsetting i alle deler av landet. Dette er på mange måter målet for mange politikkområder. Det spesielle med regionalpolitikken er fokuset på forskjeller i betingelsene for å sikre gode levekår, bosetting og sysselsetting mellom ulike deler av landet. En aktiv regionalpolitikk må bidra til at disse forskjellene blir møtt med tiltak som er tilpasset utfordringene i ulike deler av landet.

Statlige overføringer gjennom inntektssystemet til kommuner og fylkeskommuner er i vid forstand et sentralt regionalpolitisk virkemiddel. Det skal bidra til at kommuner og fylkeskommuner får relativt like betingelser i sitt arbeid med å gi befolkningen et tjenestetilbud. Innenfor disse rammene må kommunene finne ut hvordan de konkret skal utforme et godt tilpasset tjenestetilbud. Det tjenestetilbudet kommuner og fylkeskommuner tilbyr sine innbyggere vil være en viktig komponent i innbyggernes samlede levekår, som regionalpolitikken skal bidra til å utjevne.

Det andre store regionalpolitiske virkemidlet for staten er tilpasninger innenfor sektorpolitikken. Innenfor deler av sektorpolitikken har hensynet til regional- og distriktspolitikken blitt svekket. Sektorpolitkken nasjonalt må bidra til at befolkning og næringsliv får tilgang på et sett av grunnleggende tjenester og infrastruktur uavhengig av bosted. Vi vil også at næring og sysselsetting basert på stedbundne naturressurser får levelige rammebetingelser. Lokalisering av statlige investeringer og institusjoner bør også medvirke til å utjevne regional ubalanse i sysselsetting og bosetting.

Jeg vil i det følgende si litt om virkemiddelbruk i statlig sektor før jeg går over til å si noe om konkurranseutsetting som virkemiddel i kommunesektoren.

Behovet for tydeliggjøring og variasjon i styringen for å nå politiske mål

Det kan være nyttig å tenke over hvordan vi styrer for å nå politiske mål. To nærliggende eksempler er telesektoren og postsektoren. Disse sektorene representerer en infrastruktur som er helt sentral for annen virksomhet både i det offentlige og i næringslivet, og for oss som privatpersoner. Det er derfor et helt sentralt politisk mål at alle deler av landet har god tilgang på tele- og posttjenester til rimelige priser. Dette er ikke minst viktig ut fra regionalpolitiske mål. For eksempel må alle deler av landet være med i den rivende utviklingen på tele- og IT-området, både som grunnlag for næringsutvikling og utvikling av IT-baserte løsninger i offentlige tjenester.

På tele og postsektorene har imidlertid en kombinasjon av teknologisk utvikling og politiske beslutninger om liberalisering av markeder ført til at store deler av disse sektorene er åpnet for konkurranse. Dette gjør at vi ikke uten videre kan ivareta de politiske målene på sektorene gjennom direkte statlig styring av tjenesteproduksjon i underliggende etater.

I stedet må vi i stor grad styre på to alternative måter:

Gjennom regulering av sektoren, inkludert konsesjoner med krav til kvalitet og dekningsgrad, og gjennom kjøp av tjenester.

I praksis er det jo de tidligere store etatene Telenor og Posten som fortsatt utfører de landsdekkende tele- og posttjenestene. De alternative styringsmåtene kunne vi i prinsippet også ha brukt om Telenor og Posten fortsatt var vanlige etater. Ved omdanning av etatene til statlige selskaper ble derfor de samlede styringsmulighetene redusert. Det jeg vil har fram i denne sammenhengen, er at vi tidligere kunne ha vært flinkere til å avklare hvilke krav til innhold, kvalitet og dekning av disse tjenestene som faktisk bidro til at politiske mål ble nådd.

I den grad tjenestene ikke er selvfinansierende, må vi også få klarlagt kostnadene ved ulike måter å gjøre det på. Her er det mange måter å regne på. Av og til kan det synes som om noen glemmer hva de er til for, og regner bort kundene sine. Jeg mener dereguleringen og kravene til konkurranseutsetting på en del statlige sektorer har gått vel langt. Myndighetene i et land må bidra til å sikre at befolkning og næringsliv i alle deler av landet får tilgang på grunnleggende tjenester på like vilkår.

Men vi bør ikke klandre statlige bedrifter eller etater for at de synliggjør kostnaden eller kommer med nye forslag til hvordan tjenester kan dekkes. Dette er jo en viktig del av grunnlaget for at vi politikere kan foreta prioriteringer både innenfor og på tvers av sektorer.

Kommunal handlefrihet i oppgaveløsningen - tjenesteproduksjon

I en regionalpolitisk sammenheng er det viktig at kommunesektoren, innenfor de lover og retningslinjer som Stortinget og regjeringen har satt, finner frem til oppgaveløsninger som sikrer at befolkningen i alle deler av landet får de tjenestene de har rett til og behov for.

Utfordringene for kommunesektoren ligger med andre ord i å finne frem til gode og effektive måter å løse oppgavene på, samtidig som tjenestene skal ha tilstrekkelig kvalitet.

Kommuneopplegget for 1999 er meget stramt for mange kommuner og fylkeskommuner. Dette gjør at kommuner og fylkeskommuner må finne stadig nye måter å løse sine oppgaver, ved omorganisering, effektivisering og redusert ressursbruk. Konkurranseutsetting av kommunale oppgaver blir diskutert som en mulig løsning i stadig flere kommuner og fylkeskommuner. Mange viser til hva som har blitt gjort i Sverige og Danmark, hvor konkurranseutsetting har blitt stadig mer vanlig.

I søken etter nye løsninger og den pågående debatten om konkurranseutsetting er det viktig at vi også diskuterer hvilken effekt konkurranseutsetting har når det gjelder:

Et likeverdig og godt tjenestetilbud

Kvalitet og effektivitet

Lokalt folkestyre

Kommunens kompetanse

Likeverdig og godt tjenestetilbud

Konkurranseutsetting er mest utbredt innenfor de tekniske tjenestene, og debatten har i stor grad dreid seg om konkurranseutsetting av denne typen tjenester. Vi har likevel stadig flere eksempler på at også tjenester innenfor helse- og eldreomsorg konkurranseutsettes.

De Facto kunnskapssenter for fagorganiserte har på oppdrag for Norsk Sykepleierforbund kartlagt omfanget av konkurranseutsetting av helse- og sosialtjenester i samtlige norske kommuner første halvår i 1998. Rapporten viser at stadig flere kommuner vurderer å privatisere tjenester innen helse- og sosialsektoren. Tendensen er klart økende, først og fremst i de mest folkerike kommunene i sentrale strøk. At stadig flere kommuner vurderer dette innebærer selvfølgelig ikke at de i realiteten velger å komkurranseutsette denne typen tjenester, men viser i første omgang at dette er en stadig mer aktuell problemstilling. Undersøkelsen tyder på at stadig flere lokalpolitikere er positive til konkurranseutsetting. Jeg er opptatt av at innbyggerne skal sikres et likeverdig og godt tilbud over hele landet, men er meget usikker på om tradisjonelle pleie- og omsorgstjenester bør konkurranseutsettes.

Kvalitet og effektivitet

Av en eller annen grunn knyttes effektivitet som oftest opp mot kostnadsbesparelser. Temaet bør være: Best mulig tilbud til riktig pris. Fokus må i større grad settes på kvaliteten av de tjenestene som tilbys. Jeg kan ikke se at det nødvendigvis innebærer en privatisering av tjenestetilbudet. Jeg setter også spørsmålstegn ved om privatisering av tjenester nødvendigvis vil føre til en mer kostnadseffektiv tjenesteproduksjon.

Som nevnt er jeg usikker på om individbaserte tjenester bør konkurranseutsettes. På dette området er det særlig viktig at effektiviteten knyttes til andre faktorer enn bare kostnadsbesparelser. Jeg er redd for at ivaretakelse av kommunale tjenester blir gjort til et spørsmål om ren teknikk der man effektiviserer bort kvaliteten.

I forhold til å kunne si noe om kvalitet på tjenester vil brukerundersøkelser kunne være et nyttig virkemiddel i kommunenes og fylkeskommunenes søken etter å kartlegge brukernes tilfredshet med tjenestene, slik at også kvalitetsaspektet blir tydeliggjort.

Lokalt folkestyre

Jeg stiller spørsmålstegn ved om de verdier som skapes gjennom det lokale folkestyret kan føres videre i den kontraktstyrte kommunen. I dag har politikerne, ihvertfall i små og mellomstore kommuner, stor grad av nærhet til hvordan tjenestene organiseres, og med de som står for produksjonen. Stilt overfor visjonen om den kontraktstyrte kommunen melder følgende spørsmål seg:

Dersom kommunen blir forandret til et innkjøpsforum, hvem vil da bli rekruttert som politikere? Hvem vil fristes til å engasjere seg i tidkrevende lokalpolitisk arbeid for å drive med innkjøp og kontraktstyring? Hva slags kommunepolitikere vil vi da få?

Kommunens kompetanse

Dersom man velger å konkurranseutsette tjenestetilbud beveger man seg inn i et krevende område. Det stilles bl.a. store krav til den enkelte kommunes juridiske kompetanse innen kontrakts- og avtalerett. Kontraktstyring krever aktiv oppfølging av kommunen dersom kvaliteten skal sikres. Det må legges ned betydelig arbeid i å utarbeide kriterier for kvalitet. Dessuten må en sikre seg mulighet til evaluering og tilbakemeldinger i kontraktsperioden for å kunne vurdere om det skjer brudd på kontrakten. Den nødvendige kompetanse må etableres før endringene iverksettes. Erfaringer viser at skal en konkurranseutsettingsprosess bli vellykket, må den planlegges nøye og kommunen må ha kompetanse til å gjennomføre den. Av Norges mange småkommuner - halvparten av dem har under 5000 innbyggere - er det ikke mange som f.eks. har jurister i sin administrasjon.

Tjenester som drives kommunalt kan også ha svakheter. Dette kan gjelde både kvalitet på tjenester, tilpasninger til brukernes behov og kostnadsnivå. Det bør drives et kontinuerlig utviklingsarbeid ute i kommunene for å sikre at tjenester er tilpasset behov og drives på en god og effektiv måte. Diskusjonen om konkurranseutsetting som virkemiddel må ses som en del av dette utviklingsarbeidet og kan således være nyttig.

Kommuner og fylkeskommuner bør lære av hverandre ved å sammenligne hvordan tjenester styres og drives på tvers av kommuner. Det er viktig at vi ikke bare handler på rutine og vane, både når det gjelder faglige spørsmål og politisk styring av virksomheter og tjenesteyting.

Diskusjonene om konkurranseutsetting har etter min mening bidratt til et forsterket fokus på forholdet mellom politisk styring, faglig utøvelse og det behovet bruker av tjenestene har. Jeg tror mange av oss politikere har vært for lite flinke til å sette gode og presise krav til innhold og kvalitet i de tjenestene det offentlige driver. Offentlige etater og virksomheter kan stivne i uheldige mønster, der tilpasninger til brukernes behov og effektiv ressursbruk taper.

Debatten om konkurranseutsetting har også blitt aktualisert ved at Stortinget har bedt Regjeringen legge frem vurderinger av erfaringer med kommersialisering av omsorgstjenester i Sverige og Danmark. Regjeringen er igang med dette arbeidet, og det tas sikte på å legge frem en presentasjon av dette i Kommuneøkonomiproposisjonen for år 2000. I likhet med mange andre er jeg spent på resultatet av dette arbeidet, blant annet fordi Sverige og Danmark i større grad enn norske kommuner har konkurranseutsatt omsorgstjenester.

Avslutning

Kommunene og fylkeskommunene er heldigvis i den situasjonen at de på de fleste områdene kan velge i hvilken grad de ønsker å konkurranseutsatte tjenester. Men uansett hvordan en velger å organisere tjenestene, kan det være lærdom å trekke fra virksomheter som styres på andre måter enn ved direkte etatsstyring. Alle offentlige etater og virksomheter som arbeider for det offentlige trenger politisk styring som stadig stiller spørsmål ved kvalitet, ressursbruk og brukernes behov. Det er mange veier til målet. Vi må akseptere bruk av ulike virkemidler rundt om i landet så lenge resultatene blir gode.

Samtidig som jeg er skeptisk til konkurranseutsetting må jeg også si at min forankring i det lokale selvstyret er sterkere. Det gjør at jeg forsvarer en reell handlefrihet, og følgelig at de kommuner og fylkeskommuner som ønsker å konkurranseutsette tjenester skal kunne gjøre det.

Tross min skepsis til konkurranseutsetting imøteser jeg med stor interesse eventuelle resultater og erfaringer fra de kommuner og fylkeskommuner som velger å gå til det skritt å konkurranseutsette tjenester innen for eksempel helse- og sosialsektoren. I stadig søken etter alternative måter å løse kommunale og fylkeskommunale oppgaver på er det viktig at vi lytter til de erfaringer som gjøres både her i landet og utenfor landets grenser i det videre arbeidet. Jeg synes også det er positivt at Kommuneforbundet har begynt å arbeide med alternativer. Uansett hvilken løsning som velges, er hovedpoenget å videreutvikle de offentlige tjenestene, til beste for oss alle.

Takk for meg