Politisk rådgiver Eva Margrete Lian

Oppnår vi det vi ønsker med den nye plan- og bygningsloven?

BNL's høstkonferanse 1998, Oslo 13.10.98

Hva ønsket vi med lovendringene?

La meg først presisere at det egentlig ikke er noen "ny" plan- og bygningslov det er snakk om. Det er endringer i bygningsdelen av plan-og bygningsloven som ble vedtatt i 1995 og som i som trådte i kraft for over 1 år siden, allerede 1.juli 1997. Disse endringene gjaldt i hovedsak 4 temaer, som jeg gjerne vil repetere:

Nye regler om ansvar. Disse går ut på at de forskjellige aktørene får et selvstendig ansvar for oppfyllelse av myndighetskravene. Tiltakshavers ansvar består, men han (hun) har et ansvar for å benytte profesjonelle krefter. Ordet byggherre er i loven endret til det mer kjønnsnøytrale tiltakshaver.

Kvalifikasjonskrav, for å sikre profesjonalitet i prosjektering og utførelse, for derigjennom å få kvalitet i bygg. Disse reglene hadde strengt tatt ikke vært nødvendig å plassere akkurat i plan- og bygningsloven, men de er et nødvendig grunnlag for ansvar. Entreprenørgodkjenningen var moden for revisjon, og det var behov for å sikre profesjonalitet i alle ledd. Derfor ble den sentrale godkjenningsordningen opprettet som hjelpemiddel for å dokumentere kvalifikasjonene.

Nye kontrollregler. Den offentlige bygningskontrollen fungerte tilfeldig, og det var neppe mulig å gjøre den tilstrekkelig god. Egenkontroll er lettere å kombinere med bedriftenes egen kvalitetssikring og kvalitetsutvikling, og bygningsmyndighetene får dermed en systembasert tilsynsfunksjon.

Nye saksbehandlingsregler, som skal sikre dokumentasjon, dialog og trygghet. Saksbehandlingsreglene er bygget opp slik at de krever mer innsats i de tidlige fasene i prosessen, mens påvirkningsmuligheten er stor. Saksbehandlingsreglene er dessuten bygget opp slik at de skal kunne harmoniseres med utviklingen i byggeprosjektet, f eks gjennom forhåndskonferanse og trinnvis saksbehandling.

Disse endringene er som antydet innledningsvis en relativt liten del av plan- og bygningsloven, som i hovedsak består slik den har gjort når det gjelder planbestemmelsene, ekspropriasjon, refusjon, tekniske krav osv. Endringene gjelder stort sett bare kapitlet om saksbehandling, men det har likevel stor betydning fordi de angår byggeprosessen i stor grad. De får dermed stor betydning for bransjene og for deg og meg. Forøvrig står planbestemmelsene i loven foran en revisjon: Miljøvern-departementet nedsetter nå et planlovutvalg som skal se på disse bestemmelsene.

Jeg vil ikke her gå inn på endringene i teknisk byggeforskrift, som mer tilfeldig kom samtidig med lovendringene. Bortsett fra endringer i reglene om energi og lyd, som har blitt gjenstand for diskusjon om kostnader, er det ikke større endringer i kravsnivåene, men forskriften er blitt mer funksjonsrettet enn tidligere. Det betyr at godkjent resultat kan oppnås med mange forskjellige løsninger så lenge funksjonskravet er ivaretatt.

Grunnlaget for lovendringene var behovet for bedre kvalitet. Byggskadenivået er høyt, og det var full enighet om at kvaliteten måtte forbedres og sikres. I lovutviklingsprosessen var det også full enighet om hovedvirkemidlene: ansvar, kvalifikasjoner, kontroll. Endringene ble til gjennom en omfattende prosess, der bransjene var trukket aktivt inn og ga svært verdifulle bidrag. Bransjene var aktivt opptatt av kvalitetsforbedringer og tilkjennega stor vilje til å ta ansvar i større grad enn tidligere. Ikke minst ble endringene betraktet som et viktig hjelpemiddel for å hjelpe de gode, seriøse bedriftene fremover, og luke ut de mindre seriøse.

For å spissformulere hovedvirkemiddelet for å oppnå bedre kvalitet, kan man si at ansvaret skal ligge der feilen oppstår, eller sagt på en annen måte: Alle som utfører en jobb i bygge- og anleggsnæringen må for det første kunne ta ansvar for det de gjør, og for det andre kunne dokumentere det de gjør.

En annen spissformulering er at både ansvarsreglene og saksbehandlingen skal bidra til sterkere forutsigbarhet i byggeprosessen. Etter min vurdering er det å kunne forutberegne eller forutsi kanskje det viktigste grunnlaget for å oppnå nødvendig tillit, og mange av virkemidlene i regelendringene er rettet inn nettopp mot dette.

Hvordan finner vi ut om målsettingen oppnås?

Jeg har lyst til å gå nærmere inn på dette punktet, for jeg tror ikke det noen gang tidligere er ofret så mye energi innenfor dette lovområdet på utviklingsarbeid og evaluering.

Jeg nevnte undersøkelsen om byggskadeomfanget - vi holder nå på med å utvikle metode for kartlegging av dette omfanget. "Vi" er i denne sammenheng Byggforsk og departementet i samarbeid, og vi er nødt til å gjøre et pionerarbeid - det finnes svært lite om dette i alle fall i europeisk sammenheng. Årsakene er godt kartlagt, men ikke omfanget.

Vi har også hatt mange forsøksprosjekter, det er utviklet kontrollplaner, laget saksbehandlingssystemer, utviklet oversikter over kvalifikasjoner, utviklet kvalitetssystemer for kommunal saksbehandling, drevet omfattende veiledning og informasjon, gjennomført samarbeidsprosjekter mellom kommuner og bransjer, undersøkt statlige organers medvirkning, og mye mer. Det har i det hele tatt vært meget høy aktivitet både i forkant og etterkant.

Det jeg her har nevnt, gjaldt først og fremst utviklingsarbeid som grunnlag for lovarbeidet. Dette arbeidet er naturlig videreført gjennom et omfattende evalueringsarbeid som departementet har satt i gang. Dette gjelder kartlegging av virkninger både for kommunene, bransjene og tiltakshavere.

På kommunesiden kartlegger vi både kortsiktige omstillingsproblemer og langsiktige virkninger. Vi ser på såvel kvalitative endringer som "nøkkeltall", dvs kvantifiserbare størrelser som saksbehandlingstid, dokumentasjonsmengde, sakstyper osv. Vi går i dybden i utvalgte kommuner, samtidig som vi lager oversikter over saksbehandlingen i større antall kommuner.

På bransjesiden har vi gående evaluering gjennom SIB-programmet (Samspill i byggeprosessen) i Norges Forskningsråd, der det foreløpig er gjennomført en første kartlegging og planlagt flere prosjekter. SIB støtter også et doktorgradsarbeid som kartlegger endringenes virkninger for tiltakshavere.

I 1999 vil de forskjellige aktivitetene bli koordinert, og vi åpner nå for flere forskningsinnspill fra forskjellige forskningsinstitusjoner og organisasjoner. Bl a skal det være en konferanse om denne evalueringen i departementet om to dager.

La meg i parentes bemerke at jeg har sett den kartleggingen Høyre foretar når det gjelder virkningene av lovendringene. Etter min vurdering er denne kartleggingen uklar i problemformuleringen, nærmest polemisk, og tilfredsstiller ikke grunnleggende krav til vitenskapelighet. På den måten får Høyre kanskje de svarene de er ute etter, men jeg føler meg tryggere på at våre undersøkelser gir et bedre og mer saklig grunnlag for å vurdere konsekvensene av lovendringene.

I tillegg til denne omfattende evalueringen har vi sammen med Statens bygningstekniske etat og andre kontinuerlig oppsyn med innføringen av regelverket. Vi arbeider med oversikter over behov for justeringer, samtidig som det foregår kontinuerlig arbeid f eks med utvikling av godkjenningsordningen, veiledninger og forenklings- og effektiviseringsmuligheter. Vi ser også nærmere på bedrifters tilpasning til regelverket, og vi følger naturligvis kommunesektoren nøye.

Hva har vi funnet ut?

Da lovendringene trådte i kraft, presiserte vi at dette var ledd i en langsiktig prosess med kvalitetsutvikling. Selve ikrafttredelsen er ett tidspunkt i denne prosessen, som - som nevnt - inneholder mye utviklingsarbeid både i forkant og etterkant. Det er naturlig nok alt for tidlig å gi noen svar på om endringene har påvirket byggkvaliteten i positiv retning. I den perioden vi er inne i nå er omstillingsproblemene fokusert, mens positive virkninger først vil vise seg etter hvert. Det er derfor viktig å la reglene få tid til å virke, og vi må vokte oss for å sette inn feil virkemidler på grunn av omstillingsproblemer.

Jeg vil nevne noen virkninger vi har funnet. Jeg skal ta den negative siden først.

Det er for stor dokumentasjonsmengde og krav om for mye ansvarsrett for mindre tiltak. Det bør være større fleksibilitet, slik at mengden er tilpasset tiltaket i større grad.

Systemet er ennå umodent, det er mye papir, og for store krav for små prosjekter.

Dette har ført til at antallet meldingssaker har økt, mens antallet søknader er gått ned.

Små og mellomstore bedrifter har problemer med å håndtere såvel mengden av dokumentasjon som f eks krav om kvalitetssystem for å oppnå godkjenning. De minste bedriftene er de som er kommet kortest i tilpasningen til nye krav.

Godkjenningskatalogen er vanskelig, og den sentrale godkjenningen har hatt for treg start.

Kommunene praktiserer ansvarsreglene og dokumentasjonskravene forskjellig.

Lokal godkjenning tar tid, opp til 50 % av saksbehandlingen. Dette har igjen ført til økte gebyrer.

Reglene har gitt grobunn for en del tvilsomme konsulentbedrifter.

Hos mange aktører har det vært for dårlig forberedelse til nye regler. Mange bedrifter har "sittet" på gjerdet, noe som bl a ga seg utslag i mange dårlig forberedte søknader de siste ukene før overgangstidens utløp.

Det er engstelse for at kontrollplaner og egenkontroll bare skal være "papirbestemmelser" som ikke sikrer mer effektiv kontroll.

Mye av dette er typiske overgangsproblemer. F eks ser vi nå at den sentrale godkjenningen er blitt atskillig mer effektiv, noe som reduserer arbeidet med lokal godkjenning. Sentral godkjenning skal som kjent legges til grunn automatisk. Men vi tar tilpasningsproblemene på dypest alvor og iverksetter forbedringstiltak forløpende, noe som jeg skal si litt om til slutt.

Så de positive virkningene:

De bedrifter og kommuner som har begynt å få erfaring med de nye reglene, er i hovedsak positive til reformen. En hovedtendens er at den positive innstillingen øker jo mer erfaring man får.

Det er blitt mye mer kontakt mellom kommuner og bedrifter.

Det er blitt mye mer kontakt kommunene imellom.

Kommunenes kompetanse har økt betraktelig. Dette gjelder selvfølgelig ikke alle kommuner, men mange kommuner har innført egne kvalitetssystemer, det opprettes kvalitetssirkler, kommunenettverk, utdanning av kommunale saksbehandlere osv. I enkelte kommuner ser vi at dette f eks gir seg utslag i at teknisk sektor nå tilbyr revisjon av bedriftenes kvalitetssystemer.

Bransjeorganisasjonenes betydning er sterkere fokusert, ikke minst mht opplæring. Dette påvirker kvalifikasjonene og seriøsiteten i bransjene.

Selv om saksbehandlingstiden har økt noe, er den på vei ned, og ser for øyeblikket ut til å ligge bare så vidt over tiden etter gammelt regelverk.

Systemkravene er vanskelige, men har likevel vært mulig å innpasse i bedriftenes kvalitetsutvikling ellers.

Forhåndskonferanse er en ubetinget suksess.

La meg igjen påpeke at det er altfor tidlig å si noe endelig om virkningene. Det er likevel så mange positive trekk - ikke minst på kommunesiden - at jeg er rimelig optimistisk. Det er naturligvis svært store forskjeller både mellom kommuner og bedrifter, og det er kanskje vel optimistisk å tro at alle skal komme opp på samme nivå. Likevel kan vi ikke gi opp den målsettingen, som egentlig var litt av en hovedmålsetting, som igjen kan formuleres i stikkordet forutberegnelighet. Forutberegnelighet krever et jevnt høyt nivå, og vi merker allerede nå en generell nivåhevning. Det er umulig å si om denne nivåhevningen skyldes regelverket, holdninger, kompetansehevning eller samfunnsforholdene ellers, men det er egentlig av mindre betydning. Det viktige er at regelverket passer inn i en større sammenheng, og så langt ser det brukbart ut.

Hva gjør vi?

Til slutt litt om hva vi gjør for å møte omstillingsproblemene og litt om den debatten som føres om de nye reglene.

Debatten har i stor grad dreid seg om kommunenes saksbehandling og økt byråkrati. La meg med en gang si at grunnen til at saksbehandlingstiden økte var hovedsakelig at det kom et stort rush av dårlig forberedte søknader like før overgangstidens utløp. Selvfølgelig kunne kommunene returnert de fleste av disse søknadene, men de fleste valgte likevel å behandle dem, og fikk dermed kritikk for lang saksbehandlingstid. I de fleste kommuner er saksbehandlingstiden nå i ferd med å normaliseres, og vi ser at saksbehandlingstiden etter nytt regelverk ikke er noe videre lengre enn normal saksbehandlingstid etter gammelt regelverk. I de fleste kommuner var denne tiden på gjennomsnittlig 3-4 uker.

I debatten ble det vist til at bedriftenes produksjon ble redusert som følge av kommunenes saksbehandlingstid. I de tilfellene vi undersøkte, viste det seg at det var helt andre årsaker som lå til grunn. Dersom argumentasjonen ikke er etterrettelig, kan man risikere at det settes inn feil virkemidler. La meg derfor advare mot at enkelte omstillingsproblemer får for stor oppmerksomhet.

Overgangsproblemene må naturligvis tas på alvor. Det gjøres. Vi følger som nevnt utviklingen nøye gjennom den kartleggingsvirksomheten som drives, og vi har allerede iverksatt noen tiltak:

Godkjenningsordningen er effektivisert, og det er allerede godkjent cirka 1500 bedrifter.

Det er gitt veiledning til kommunene om forenkling og effektivisering av saksbehandlingen.

Det er utarbeidet forskrift om forenklet dokumentasjon i en forlenget overgangsordning for den lokale godkjenningen av foretak.

Det arbeides med forbedring av skjemaene.

Både kommuner og bedrifter har mye effektiviseringsarbeid på gang.

Departementet vurderer nøye behov for endringer i regelverket. Det behovet som avtegner seg klarest, er dokumentasjonskravene til mindre tiltak, og forholdene for små bedrifter. Det er noe tidlig å si om det er regelendringer som kreves for å forenkle og effektivisere prosessen, eller om virkemidlene ligger i de enkelte bedrifters og kommuners rutiner. Dette vurderer vi forløpende, og vi vil legge inn nødvendige endringer i en pakke for justeringer av regelverket som vi har forutsatt vil komme 2 til 3 år etter ikrafttreden, dvs sannsynligvis i løpet av 1999.

La meg avslutningsvis si at jeg er imponert over hvor stort arbeid bransjene nedlegger i tilpasningen til de nye reglene. Det er mitt håp at dette arbeidet ikke bare skyldes tvang på grunn av nye lovregler, men at det like mye skyldes at bedriftene selv ser behovet for å arbeide i denne retningen. Hvis vi er enige om at vi har felles mål, er mye av vitsen med lovendringene og regelverket oppnådd.