Statsråd Ragnhild Queseth Haarstad

Regjeringens syn på informasjon om kommunal ressursbruk

NHO-konferanse, 17. februar 1998

Representanter for NHO, representanter for kommuner, medier og andre : Jeg vil først takke for invitasjonen til denne konferansen. En konferanse om et spennende tema jeg med glede ser at mange engasjerer seg i.

Kommunal forvaltning vil i 1998 bruke mellom 180 og 190 milliarder kroner på å tilby innbyggerne helse-, sosial-, undervisnings- og andre kommunale tjenester. Tar en med kommunal forretningsdrift snakker vi om mer enn 200 milliarder kroner årlig, eller rundt et halvt statsbudsjett. Innenfor det offentlige har vi lenge vært opptatt av hvordan midlene forvaltes i kommunesektoren, og kanskje særlig hvilke velferdstilbud vi kan gi befolkningen med disse midlene.

Jeg finner det naturlig at også næringslivet interesserer seg for hva kommunesektoren får ut av de midler sektoren har til disposisjon. Dels er næringslivet opptatt av det generelle skattetrykket, og er vel i den sammenheng opptatt av at skattenivået ikke blir for høyt. Jeg har imidlertid inntrykk av at stadig flere bedrifter forlater en ensidig fokusering på skattenivået i kommunene, og i stigende grad også ser på hvordan infrastruktur og tjenestetilbud er tilrettelagt i kommunene for næringsliv og ansatte i bedriftene. Senest for 14 dager siden registrerte jeg, i et avisoppslag, at en større bedrift satte krav til kommunen om skole- og barnehagetilbud som en konsekvens av en nyetablering i kommunen. Jeg føler meg overbevist om at det er denne type helhetsvurdering - hvor en ser skattenivå og tjenestetilbud i sammenheng - som vil være den typiske for bedriftene framover.

Kunnskap om tjenestetilbudet, og til dels også nivået på de kommunale gebyrene, er her viktig stikkord. Skal bedriftene kunne foreta en slik helhetsvurdering, krever dette at de har tilgang til data som beskriver kommunale forskjeller i tjenestetilbud. Dersom slike helhetsvurderinger skal tjene sin funksjon, må det i tillegg stilles krav om at beskrivelsen av tjenestetilbudet er aktuell, pålitelig, relevant og sammenlignbar. I motsatt fall vil bedriftenes beslutninger kunne tuftes på sviktende grunnlag, noe verken bedriftene selv eller det offentlige er tjent med. Vi har fra det offentliges side derfor et ansvar for at beskrivelsen av tjenestetilbudet i kommunene blir mest mulig korrekt

Ikke bare næringslivet er opptatt av kommunal ressursbruk. Fra statlig side har vi behov for informasjon om kommunal tjenesteproduksjon i forhold til overordnede nasjonale mål. Kommunene selv har stor nytte av å kunne sammenligne nøkkeltall for egen kommune med tilsvarende nøkkeltall fra andre kommuner, som et grunnlag for bl.a. å identifisere områder der det er behov for omstillings- og effektiviseringstiltak.

Kommunaldepartementet har i de siste års proposisjoner til Stortinget, om kommuneøkonomien for det kommende år, lagt stadig større vekt på informasjon om hvordan midlene som stilles til rådighet for kommunesektoren anvendes. Her søker departementet i grove trekk – ja , men likevel på en dekkende måte, å beskrive variasjoner i tjenestetilbudet i kommuner og fylkeskommuner. Mer utfyllende informasjon på avgrensa tjenesteområder gis i årlige publikasjoner fra fagdepartementer. Her kan jeg nevne "Informasjonshjulet" innenfor pleie- og omsorgssektoren og "GSI-data" innenfor grunnskolesektoren. Felles for denne informasjonen er at den er beskrivende, men ikke bedømmende.

De senere år har vi opplevd en økende tendens til rangering av kommuner basert på tilgjengelige data om kommuners økonomi og tjenesteproduksjon. Kommunenes Sentralforbund har gjennom flere år kåret "Norgesmesteren i kommuneøkonomi" hvor utgiftsnivå og økonomisk handlefrihet står sentralt. "Norsk Familieøkonomi" har de siste to år kåret "Norges beste kommune", men samtidig presentert listen over "ti på bunn" som må være "værstingene" sett fra foreningens side. Ellers har jeg registrert at både "Norges kulturkommune" og den mest næringsvennlige kommunen er kåret. Det er vanskelig å unngå å se konkurranseelementet i slike undersøkelser. Konkurranse er ikke nødvendigvis usunt. Kommunene må imidlertid gjøres klar over at de "konkurrerer" og kriteriene de bedømmes ut fra må ikke være for "lettvinte".

Den siste tilveksten i dette "landskapet" er "Kommunal monitor" som vi har fått presentert tidligere i dag. Vi har her fått demonstrert hvordan det å stille sammen data fra kommunene, og presentere sammenstilte data på en lett tilgjengelig måte, kan gi oss ny eller bedre kunnskap.

Her er det viktig å være klar over at det ikke er tale om "nye" data – og da tenker jeg ikke på aktualiteten. Dette er data som gjennom lang tid har vært tilgjengelig i SSB for de som måtte ha behov. Dataene stammer opprinnelig fra skjema, utfylt av kommuner, bedrifter og personer. Kommunesektoren alene anslås å bruke rundt 300 årsverk på skjemautfylling. Tar en i tillegg med innsats fra private, og den innsats som skjer på sentralt nivå med å håndtere dataene, aner vi at det å kunne gi presentasjoner av type "Kommunal Monitor" er relativt ressurskrevende.

Når vi da vet hvilke ressurser som går med for å kunne gi denne type presentasjoner, bør målsettingen med presentasjonen stå i et rimelig forhold til ressursinnsatsen. Å gi kommuner og andre informasjon av typen "kjekt å vite", er derfor ikke godt nok. Målsettingen bør være å gi kommuner kunnskap som kilde til fornyelse og omstilling – og å gi innbyggerne og bedriftene et bedre grunnlag for dialog med kommunene om de tjenester som tilbys. Kort sagt å gi kommunene kunnskap som de kan bruke for å få mer velferd ut av hver skattekrone. Forskerne Rattsø og Sørensen uttaler at "en strategi for økt effektivitet består i at informasjon om tjenestetilbudet i egen kommune i forhold til andre kommuner, ikke avgrenses til den interne forvaltningen i stat og kommune, men tilrettelegges slik at massemedia og den jevne borger kan nyttiggjøre seg den." Om vi omtaler målet som "økt effektivitet" eller "mer velferd", tror jeg går ut på ett. Det sentrale er at informasjonen setter i gang gode prosesser i kommuner, mellom innbyggere og kommunen og mellom kommunene og staten.

Jeg vil trekke fram fire forutsetninger for at en slik strategi skal lykkes. Forutsetningene er alle knyttet til informasjonen, som må være:

• Tilgjengelig
• Relevant
• Pålitelig, og
• Aktuell.

Tilgjengelighet

For å begynne med den første forutsetningen – tilgjengelighet. At alle i utgangspunktet har tilgang til informasjon innebærer ikke automatisk at informasjonen er lett tilgjengelig. Informasjonen kan ligge spredt på mange hender, og foreligge i en lite brukervennlig form. Det kreves altså en tilretteleggelse av informasjonen for brukerne. Dette vil bestå i å samle informasjonen på ett sted, sette informasjonen sammen, og presentere den i en brukervennlig form.

På dette punkt synes jeg det er grunn til å gi honnør til de ansvarlige for "Kommunal Monitor". Presentasjonen dekker bredden i det kommunale tjenestetilbudet på en god måte. Det er nå også en gang slik at den visuelle framstillingsform når flere enn informasjon i form av "tørre tall". Her synes jeg "Kommunal Monitor", med sin visuelle tilnærming, har lykkes godt. At "øynene nå sperres opp" for data som tidligere har vært presentert av det tekniske beregningsutvalg for kommuneøkonomi og andre, tør være det beste bevis på dette. Viktig er også vektleggingen av spredning av informasjonen gjennom ulike medier. Her bør andre ta lærdom for sitt videre utviklingsarbeid.

Relevans

Den neste forutsetning jeg vil trekke fram, er krav til relevant informasjon. Her tenker jeg både på de forhold som beskrives gjennom nøkkeltall for kommunene, og kommuner som sammenlignes.

For å ta det siste først – norske kommuner er ulikt stilt når det gjelder topografi, befolkningssammensetning og befolkningstetthet, og også inntektsmessig. Det er ikke tilfeldig at det ofte er enkeltkommuner i Osloområdet, distrikts- og kraftkommuner som figurerer øverst på listen på de undersøkelser vi har sett. Et annet resultat ville jeg sett på som overraskende. Det tekniske beregningsutvalg har sammenlignet kommunenes inntektsnivå når det er korrigert for ufrivillige kostnadsulemper. Sammenligningen viser store forskjeller i kommunenes reelle inntektsnivå. Jeg vil her understreke at slike forskjeller er resultatet av bevisste politiske valg. Stortinget har ønsket å kompensere distrikts- og kraftkommuner særskilt. Stortinget har også valgt å ikke drive full utjevning av kommunenes skattegrunnlag. Konsekvensen av slike valg er at enkelte kommuner har en betydelig mer romslig økonomi enn andre. Det bør da ikke komme som en overraskelse at slike kommuner gjennomgående har høyere dekningsgrader og setter inn mer ressurser pr bruker enn andre kommuner. Jeg hadde nær sagt, hva annet kunne vi vente.

Det blir imidlertid urimelig – eller irrelevant – å sammenligne kommuner som er stilt helt ulikt inntektsmessig. Tilsvarende blir det urimelig å sammenligne en liten utkantkommune med en vekstkommune i Osloområdet. Vi må altså finne fram til sammenlignbare kommuner – eller kommuner som det er relevant å sammenligne.

Vi må også legge vekt på relevante nøkkeltall. Mitt inntrykk er at eksistensberettigelsen av enkelte nøkkeltall i dag baserer seg på fravær av gode alternativer. La meg ta et eksempel – hvilken relevans har kulturutgifter per innbygger. Kommunen som lå på bunn i den nevnte undersøkelsen opplevde selv å ha et rikt kulturliv. Da er et betimelig spørsmål om kulturlivet i kommunen lar seg beskrive gjennom kroner per innbygger på kulturbudsjettet.

Både vi fra departementet og de ansvarlige for Kommunal Monitor bør erkjenne at de nøkkeltall som i dag nyttes bare delvis er egnet til å gi en dekkende beskrivelse av det kommunale tilbudet. En viktig forutsetning for informasjon som grunnlag for fornyelse og omstilling, er utvikling av mer relevante nøkkeltall som bedre beskriver det kommunale tilbudet.

Pålitelighet

Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning la tidligere i år fram en undersøkelse som avdekker effektiviseringspotensialet i pleie- og omsorgssektoren. Tar en undersøkelsen på ordet, er avstanden mellom kommunen med høyest og lavest produktivitet på mer enn 20 pst. Det vil si at en kommune kan øke tilbudet av pleie- og omsorgstjenester til befolkningen med opptil 1/5-del uten at kommunen setter mer penger inn i sektoren.

Tidligere er det lagt fram undersøkelser om effektiviseringspotensialet innenfor feltet kommunal administrasjon. Potensialet var her forholdsmessig større enn for pleie- og omsorgssektoren.

Et problem i undersøkelsene er imidlertid datakvaliteten. Vi må være opptatt av at det vi sammenligner, når vi holder enkeltkommuner opp mot hverandre, ikke er "epler og pærer". Går vi tilbake til administrasjonsundersøkelsen utgjorde drift av et asylmottak nær halvparten av én kommunes "administrasjonsutgifter". Det er jo opplagt administrasjon med et asylmottak, men mesteparten av utgiftene gjelder vel tjenesteyting. Jeg har inntrykk av at det har dannet seg en oppfatning i kommunene av at sammenlignende undersøkelser gjerne lider av betydelige feil og svakheter. Sammenligner vi "epler og pærer" vil undersøkelsene ikke ha legitimitet. Kommunene vil da være mer opptatt av å avdekke feil og svakheter i undersøkelsene, enn å lære av hverandre med sikte på en best mulig løsning av kommunale oppgaver.

I tillegg til kommunene selv, er staten en viktig bruker av informasjon fra kommuner. Staten er faktisk avhengig av gode økonomi- og tjenestedata fra kommuner og fylkeskommuner for å kunne drive en effektiv rammestyring av sektoren. Dårlige data - data som en ikke kan lite på - kan i mange sammenhenger da være verre enn ingen data.

Jeg tror problemet med datakvaliteten er sammensatt. Dels skyldes manglende datakvalitet at kommunene ikke ser sammenhengen mellom de data kommunene selv rapporterer, og de sammenstilte data som fra sentralt hold produseres i ettertid. Problemet blir særlig tydelig hvis det går lang tid fra data rapporteres til sammenstilte data foreligger. Å bruke sammenligningstall aktivt som styringsinformasjon, er samtidig ennå relativt nytt både i staten og for mange kommuner. Å fylle ut skjemaer i etterkant har derfor vært lavt prioritert i mange kommuner, noe som merkes på datakvaliteten.

Staten har på sin side vært for lite presis på hvilke data en er ute etter. Spørsmålene i rapportskjema er vage, og kan misforstås. Ofte endres også spørsmålene fra år til år, slik at det ikke har vært mulig for kommunene å legge opp rutiner for levering av data. Fra kommunesiden synes en heller ikke alltid at staten stiller de rette spørsmålene.

Jeg tror både staten og kommunesektoren vil kunne tjene på å bedre datakvaliteten. Vi har felles interesse av pålitelige data i styringssammenheng. Dette krever at staten og kommunesektoren i fellesskap går løs på årsakene bak manglende datakvalitet

Aktualitet

Den siste forutsetning jeg vil trekke fram er at informasjonen må være aktuell. Så pass gamle data som 1995-tall vil fort havne i kategorien "kjekt å vite"-informasjon. Det er rent mye vann i sjøen siden 1995, og både på statlig og kommunal side vil en spørre seg om hva som skjedde i 1996 og 1997. Ja – informasjonen bør ideelt sett være såpass fersk skal den egne seg som styringsinformasjon for så vel kommuner som staten.

Fra departementets side har vi her tro på informasjons- og kommunikasjonsteknologi som virkemiddel for økt aktualitet. Stadig flere kommuner tar i bruk IT-baserte fagsystemer, hvor både data om brukere, tjenester og ressursbruk registreres løpende gjennom året. I prinsippet bør nødvendige data kunne trekkes ut av systemene umiddelbart ved årsslutt. Dette fordrer at det er satt krav til systemene om de uttrekk av data vi har behov for. Kan vi i tillegg få til en effektiv elektronisk utveksling av slike data mellom kommunene og en sentral dataforvalter, vil relevante nøkkeltall kunne være tilgjengelig for kommunene, staten, innbyggere og bedrifter få måneder ut i det nye året. Dette vil åpne nye muligheter for å ta i bruk informasjonen som styringsinformasjon i de ordinære planprosesser.

KOSTRA-Prosjektet

Relevante og pålitelige nøkkeltall om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon, enkelt tilgjengelig for staten, kommunene og befolkningen få måneder ut i det nye året er visjonen i KOSTRA-prosjektet. Vårt mål er at visjonen kan bli virkelighet om få år. Dette krever et felles løft både på statlig og kommunalt nivå. Jeg er imidlertid overbevist om at et slikt løft er nødvendig for at informasjonen reellt kan bli et verktøy for fornyelses- og omstillingsprosesser med mål om mer velferd for brukerne.

KOSTRA-prosjektet har derfor pågått siden 1994 som et bredt samarbeid mellom berørte departementer, kommunesektoren og Statistisk Sentralbyrå. Med KOSTRA-prinsippene fullt innført, etter planen fra år 2000, vil vi få framstilt sammenlignbare data om prioritering, dekningsgrad og produktivitet innenfor det kommunale tjenestetilbudet. Når vi sammenligner kommuner mht disse nøkkeldata kan vi føle sikkerhet for at vi ikke sammenligner "epler og pærer". Kommunene vil kunne nytte dataene for å finne fram til områder hvor ting kan gjøres annerledes slik at flere kan tilbys tjenester uten at det settes inn mer penger.

Mitt bidrag for å møte de utfordringer jeg har påpekt, vil blant annet være gjennom en sterkt satsning på KOSTRA. Forbedret kunnskap om kommunal ressursbruk gir kommunene en mulighet. Det blir imidlertid opp til den enkelte kommune både om kunnskapen skal brukes, og hvordan kunnskapen skal anvendes. Her må den vanlige politiske dialogen, og dialogen med innbyggerne få virke. Dersom kommuner gjennom tallgrunnlaget avdekker lav produktivitet i tjenesteproduksjonen, kan de bruke kunnskapen på ulike måter. Et alternativ kan være omstilling og fornyelse av den kommunale organisasjon. Konkurranseutsetting av kommunal virksomhet vil kunne være et annet alternativ Jeg har imidlertid ikke tenkt å diktere noen statlige løsninger på dette, men overlater valget til lokale folkevalgte.