Statsråd Ragnhild Queseth Haarstad

Sammen for lokaldemokratiet

Gardermoen, 16. september 1998

KS konferanse om lokaldemokrati: Er det verdt å stemme ved lokalvalget?

"Partnerskap og spilleregler mellom stat og kommune" v/kommunal- og regionalminister Ragnhild Queseth Haarstad

Innledning

Er det verdt å stemme ved lokalvalget?

Med lokalvalget neste år, og den synkende valgdeltakelsen, er det naturlig at KS har latt dette være det overordnete tema for årets lokaldemokratikonferanse. Men for oss som er opptatt av lokalpolitikk, er dette egentlig et ganske merkelig spørsmål. Selvfølgelig er det verdt å stemme! Lokalpolitikken handler jo om hverdagen vår og de grunnleggende behovene vi har som sosiale individer og samfunnsborgere. Barnehage, skole, eldreomsorg, sykehus, kollektivtransport... Disse så nødvendige, men likevel så selvfølgelige tingene.

Det er nok her noe av problemet ligger. Velferdssamfunnets tilbud er blitt så selvfølgelige for oss, og lokalpolitikken blir tilsvarende lite synlig. I invitasjonen til konferansen spør KS om hvordan man kan gjøre kommune- og fylkespolitikken tydelig og viktig nok for folk flest, slik at det er noen vits i å stemme, og slik at det blir noen å stemme på? -Riktig nok setter staten rammer for lokalpolitikkens muligheter, men lokalpolitikerene har også selv et ansvar.

Jeg er neppe invitert hit for å fortelle dere om hva som er deres ansvar som lokalpolitikere. Men det føles godt å vite at dere selv tar fatt i den problemstillingen. Som representant for Regjeringa er jeg medansvarlig for de rammer og det sett med spilleregler dere tilbys. Og jeg vil konsentrere meg om disse.

Tidligere i år ba jeg Stortinget om å få holde en redegjørelse om lokaldemokratiets vilkår. Det jeg først og fremst ønsket var å invitere til litt selvransakelse hos oss rikspolitikere. I en omskiftelig og komplisert verden har det lett for å bli konflikter mellom ulike hensyn. Ikke desto mindre er det grunn til å reflektere over graden av samsvar mellom prinsipper og praksis, særlig når det berører grunnleggende verdier, som her. Tar vi rikspolitikere egentlig tilstrekkelig hensyn til det lokale folkestyret? Går Storting og Regjering for langt i sin detaljstyring? Gjør vi det uinteressant å drive med lokalpolitikk?

I redegjørelsen tok jeg særlig for meg de viktigste styringsvirkemidlene Regjeringa og Stortinget forvalter. Kommunesektoren må være underlagt en viss grad av nasjonal styring. Men det er viktig å ikke tape av syne at det den nasjonale styringa av kommunesektoren skal reflektere, er en avveining mellom nasjonale hensyn og hensynet til det lokale selvstyret. Jeg vil komme tilbake til dette.

Paneldebatten som skal avslutte konferansen om ikke lenge, har fått temaet: "Hva vil vi med handlingsrommet?" Jeg er glad for at dere som er lokalpolitikere også stiller dere dette spørsmålet. Men uansett er jeg helt enig i at det er nødvendig å se nærmere på forholdet mellom staten og kommunene, mellom de ulike forvaltningsnivåene. Staten legger rammer og begrenser med det handlingsrommet som lokalpolitikerne i utgangspunktet har. Utgangspunktet er som kjent "det kommunalrettslige kardemommeprinsipp":...du skal være god og snill, og for øvrig kan du gjøre som du vil. Det vil si at kommunene kan gjøre alt som ikke ved lov er forbudt, eller lagt til andre.

Partnerskap

Et utpreget trekk ved forholdet mellom staten og kommunene er spenningen mellom sentral styring og lokal autonomi. Kommunen skal representere både frihet og likhet. En viss spenning tror jeg det alltid må være, og balansepunktet vil svinge. Men hvor sterk spenningen blir, og hvor balansepunktet vil ligge, kan avhenge av hvilke styringsformer som brukes. Det er derfor nødvendig at vi diskuterer og prøver å få en felles forståelse av hvilke styringsmidler som bør brukes, og hvor stort handlingsrommet skal være.

Å se på forholdet mellom staten og kommunen som et partnerskap syns jeg er et fint perspektiv. Det speiler en oppfatning av kommunene og staten som ledd i et balansert samhandlingsforhold: Samarbeid kombinert med likeverd.

I teorien er grunnlaget for partnerskapsperspektivet først og fremst at kommunalforvaltningen er gitt gjennomføringsansvaret for visse oppgaver, innenfor rammen av overordnede nasjonale mål. Dette er situasjonen innenfor de fleste sentrale velferdsområder, som barnehager, skoler, eldreomsorg og helsepolitikk. Staten legger her på plass de økonomiske og juridiske rammebetingelsene, men overlater selve tjenesteproduksjonen til kommunesektoren. Dette skaper en gjensidig avhengighet mellom staten og kommunesektoren i gjennomføringen av velferdspolitikken.

Også staten har et gjennomføringsansvar på ulike områder. Likevel er ikke ansvarsforholdet i oppgaveløsningen mellom staten og kommunesektoren klart opptrukket. Ofte ser vi tvert i mot at det er sterke berøringspunkter mellom de statlige og de kommunale ansvarsområdene. Dette skaper behov for koordinering, og må løses gjennom praktisk samarbeid mellom de kommunale, fylkeskommunale og statlige organene. I mange sammenhenger er felles ansvar for å løse bestemte problemer et viktig trekk ved forholdet mellom statlige og kommunale myndigheter. Veisektoren er et godt eksempel. Det lar seg ikke gjøre å binde sammen kommunale, fylkeskommunale og statlige veier, uten å samarbeide på tvers av nivåene.

Det er ikke fravær av styring som preger situasjonen i dette perspektivet. Vi kan heller si det er styring preget av gjensidighet og frivillighet. På den ene siden vil kommunene prøve å påvirke staten til å gi hjelp og støtte til den virksomheten de driver. Samtidig forutsettes det at hjelpen blir gitt på kommunenes egne premisser. Staten på sin side vil prøve å påvirke kommunene til å fatte beslutninger og å samarbeide om løsninger som samsvarer med statens målsettinger.

Etter krigen har vi sett en stadig tettere sammenfiltring av kommunal og statlig virksomhet som kan oppfattes som en variant av partnerskapsmodellen. Sammenfiltringen skjedde blant annet gjennom innføring av øremerkede tilskudd og andre former for lokal og statlig samfinansiering. Gjennom disse ordningene betalte staten for store deler av kommunenes virksomhet. Staten på sin side fikk kommunens aktivitet vridd over mot områder staten prioriterte. Det ble rasjonelt å orientere seg mot der det var tilskudd å hente. Sagt med andre ord kom stimulansen til prioritering ovenfra, i stedet ut fra de reelle behov nedenfra - i den enkelte kommune. I dag får kommunene hovedtyngden av overføringene som rammetilskudd, selv om de øremerkede tilskuddene igjen har utviklet seg til en betydelig inntektspost. Til tross for endringer i finansiering, er stat og kommune fortsatt å betrakte som partnere, både finansielt og i andre henseende.

Handlingsrommet

I teorien høres jo dette fint ut. Men vi vet alle at samarbeidet ikke alltid foregår like knirkefritt. Og som tema for debattene her viser, er det mange som er av den oppfatning at staten styrer i for sterk grad. Jeg ser at Sundsbøutvalget i en KOU har foreslått et sett med spilleregler for samspillet mellom kommune-stat. Ønsket er at spillereglene nedfelles i kommuneloven.

Jeg kan forstå at kommune- og fylkespolitikere til tider opplever begrensninger i handlingsrommet både frustrerende og vanskelig, og at handlingsrommet føles for lite. Regjeringa er klar på at en overstyring fra statens side kan føre til mistillit. Vi må vokte oss for å gi kommunepolitikere en følelse av handlingslammelse, eller av å være rene administratorer. En stadig pågående debatt om demokratiets muligheter og vilkår er viktig, og nødvendig for utvikling av et vitalt og levende folkestyre. Jeg føler meg likevel ikke overbevist om at en lovfesting av et sett spilleregler vil forsere denne utviklinga.

For sterk statlig styring svekker det lokale handlingsrommet. Og begrenset lokalpolitisk innflytelse på samfunnsutviklinga reduserer trolig motivasjonen til å delta. Skal vi begrense selvstyret er det derfor viktig at vi samtidig gir begrensningene tilstrekkelig legitimitet: Sterke statlige styringsmidler må kunne begrunnes i viktige nasjonale hensyn.

Først og fremst har sterke statlige styringsmidler vært knyttet opp mot velferdsstatens likhetsideal om at alle skal ha tilgang til likeverdige tjenester på grunnleggende velferdsområder. Også i åra framover vil likeverdige tjenester være et hovedmål for den statlige styringa av kommunesektoren. I tillegg må nasjonale myndigheter ha et overordnet ansvar for å ivareta rettssikkerheten for den enkelte. Det er også nasjonale myndigheters oppgave å sørge for å innpasse kommuneøkonomien i de samlede økonomiske rammene.

Den statlige styringa av kommunesektoren skal reflektere en avveining mellom kommunalt selvstyre og slike viktige nasjonale hensyn. At det blir konflikter må vi bare leve med. Men vi må jobbe for at de blir minst mulige og at vi kan leve godt med dem.

En hovedutfordring er å gi sektorpolitikere i Regjering og Storting trygghet for at økonomisk og juridisk rammestyring av kommunesektoren også gir gode sektorresultater. Sektoren må kunne dokumentere overfor skole- og helsepolitikere at økning i frie inntekter faktisk gir bedre skole- og helsepolitikk - og at det ikke er behov for øremerkede tilskudd og lovfestede rettigheter for å oppnå et godt skole- og helsetilbud.

Nasjonale hensyn - lokalt selvstyre

Likhet og rettssikkerhet - Standardkrav

Det er ulike oppfatninger om hvor tungt likhets- og rettssikkerhetsbetraktninger skal veie i forhold til det kommunale selvstyret. I Voksensåsendokumentet sier Regjeringa at det er nødvendig med nasjonale standardkrav på områder som helse- og sosialsektoren, miljø, utdanning og likestilling. Dette er etter Regjeringas syn så sentrale og grunnleggende områder for folk at felles nasjonale bestemmelser er nødvendig. Gjennom media får vi stadig servert historier basert på at ulike tjenestetilbud gir uheldige virkninger i form av lite rettferdighet for innbyggerne. Jeg tror at dette er et uttrykk for at innbyggerne mener at likeverdighet i tjenestetilbudet på tvers av kommunegrenser er viktig.

Dette hindrer oss likevel ikke i, også på disse områdene, å ha en kritisk holdning både til omfang og detaljeringsgrad i de kravene vi stiller. Regjeringa er av den oppfatning at dagens omfang av statlige detaljreguleringer er for stort. Det svekker kommuners og fylkeskommuners motivasjon og ansvar for å finne lokale løsninger som gir best mulig velferd og tilbud til innbyggerne.

Standardløsninger sikrer dessuten ikke alltid likhet, fordi kommunene har ulike forutsetninger og behov å ta hensyn til. Dersom vi bevisst legger myndigheten til å fatte beslutninger på et område til lokale myndigheter, innebærer dette, etter mitt syn, en samtidig aksept for ulike valg og ulike prioriteringer. Det trenger ikke være noe galt i det! I Voksenåsendokumentet stadfester vi at et reelt kommunalt sjølstyre innebærer at kommunene kan velge ulike løsninger ut fra lokale behov. På noen områder, hvor hensynet til rettssikkerhet og likhet for innbyggerne settes mer på spissen, må likevel det kommunale selvstyre akseptere å spille en mer underordnet rolle.

Økonomiske rammebetingelser

Regjeringa er opptatt av at de økonomiske rammebetingelsene må være på plass for at det lokale folkestyret skal fungere. Den viktigste årsaken til forskjeller i tjenestetilbud mellom landets kommuner er rett og slett ulikheter i inntektsnivå. Det er derfor helt nødvendig å fortsette arbeidet med å utvikle overføringssystemet, slik at det i størst mulig grad sikrer en rettferdig fordeling.

Regjeringas mål er å gi kommunene tilstrekkelige økonomiske rammer. Rammer som kan gi grunnlag for å drive langsiktig planlegging, som kan gjøre det meningsfylt å være lokalpolitiker, og som kan styrke tilliten til det lokale folkestyret.

Samtidig skal vi ikke glemme at kommunesektoren utgjør en vesentlig del av norsk økonomi, og at styringa av kommunesektorens inntekter er en viktig del av den nasjonaløkonomiske stabiliseringspolitikken. Ikke minst i lys av den siste tids utvikling må vi akseptere at det settes rammer for veksten som i stor grad baserer seg på generelle makroøkonomiske hensyn.

Kommuneloven - rammer for organisering av virksomheten

Gjennom kommuneloven har vi ellers et godt verktøy som fastsetter rammene for organisering av kommunenes virksomhet. Loven gir kommunene armslag til å organisere virksomheten på den måten som passer best for dem. Mitt inntrykk er at det ikke er behov for vesentlige endringer i loven, og at kommunene deler dette synet.

Idéer og tiltak fra Regjeringas side

Etter disse mer generelle betraktningene vil jeg si litt om hva Regjeringa har gjort, og hvilke initiativ vi har tatt for å bidra til å vitalisere lokaldemokratiet.

Lokaldemokratiredegjørelsen

Først vil jeg nevne den lokalpolitiske redegjørelsen for Stortinget. Mitt inntrykk var at redegjørelsen i stor grad lyktes i å sette spørsmål om lokaldemokrati på den politiske dagsorden.

Valglovutvalget

I fjor høst ble det satt ned et bredt sammensatt utvalg som skal se nærmere på valgloven og valgordninga i Norge. Foruten å komme med forslag til en ny valglov, skal utvalget drøfte spørsmål knytta til demokrati, både på riks- og lokalplan.

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere en del konkrete spørsmål, for eksempel

• mulighetene for å påvirke personvalget gjennom retting på valglister,
• spørsmål om kvotering for å oppnå bedre representativitet,
• tidspunktet for de ulike valgene, for å nevne noe.

I tillegg skal utvalget se nærmere på årsakene til den lave valgdeltakelsen, og om sider ved valgordninga kan være grunnen til at enkelte grupper lar være å stemme. Utvalget er bedt om å foreslå tiltak som kan være med på å motvirke denne tendensen. De skal også vurdere om en ny valglov bør inneholde regler om folkeavstemninger, både på nasjonal og lokalt nivå. Vi ser spent fram til valglovutvalgets innstilling som skal legges fram innen utgangen av år 2000.

Retningslinjer for statlig regelverk

Som dere vet er kommunenes tjenesteyting regulert gjennom særlovgivninga. Når sentrale myndigheter forbereder reformer, regelendringer og andre tiltak som skal gjennomføres av kommunene, er det nødvendig å avveie statlige styringshensyn mot hensynet til det lokale selvstyret. Regjeringa har derfor vedtatt retningslinjer for arbeidet med statlig regelverk overfor kommunene. Essensen i retningslinjene er at bindende regler fra statlig hold om hvordan kommunal tjenesteproduksjon og forvaltning skal utøves, bare skal finne sted på områder hvor hensynet til rettssikkerhet, likhet eller andre nasjonale hensyn tilsier det. Det er Kommunaldepartementet som har ansvaret for å holde de andre departementene "i øra" når spørsmålet om nasjonale standardkrav dukker opp. Og det skal jeg love dere er en ganske krevende oppgave.

Forsøk med øremerkede tilskudd som rammetilskudd

Regjeringa er nå i gang med å forberede forsøk med å tildele øremerkede tilskudd som rammetilskudd i et utvalg av kommuner. Hensikten er å finne ut om kommunene og fylkeskommunene kan løse oppgavene sine like effektivt hvis de får inntektene som rammetilskudd. Det vil også være interessant å se om forsøkskommunene prioriterer annerledes enn andre kommuner. Sist, men ikke minst, er vi interessert i om forsøket bidrar til å vitalisere lokaldemokratiet. Det er ikke til å komme fra at øremerkede tilskudd har økt sin andel av de samlede inntektene på bekostning av rammetilskuddene de seinere åra. En høyere andel rammetilskudd vil kunne gi lokalpolitikerne bedre armslag til å utforme en god velferdspolitikk, tilpasset lokalbefolkningas behov og prioriteringer.

Vi tar sikte på å starte opp i år 2000, og at forsøket skal vare i fire år. Det legges opp til bred deltaking, der alle landsdeler og ulike kommunetyper er representert. Utgangspunktet er at alle øremerkede tilskudd som kommunene mottar skal inngå i forsøket. Vi har fått mange henvendelser som tyder på at det er stor interesse ute for å prøve seg på dette.

Forsøk med direkte ordførervalg

Et initiativ som er mottatt med entusiasme, er direktevalg av ordfører. Åpninga for et slikt forsøk har forsåvidt ligget i forsøksloven hele tida. Men det hjalp på farta da min politiske rådgiver, Eva Lian, lanserte dette som en god idé. Departementet har fått flere henvendelser fra kommuner som er interessert.

Jeg er klar over at mange har motforestillinger mot en ordning med direktevalg, meg selv inkludert. Men jeg stiller meg positiv til forsøk, fordi vi kan få testet ut om det bidrar til å skape mer liv i den lokalpolitiske debatten. Det er jo heller ikke noen automatikk i at ordninga blir permanent når forsøksperioden er avsluttet. Forsøket må evalueres nøye. Noe av hensikten med forsøk er å finne ut om de representerer alternativer som fungerer bedre enn det systemet vi har idag.

Oppgavefordelingsutvalget

Regjeringa mener at en rimelig klar ansvarsfordeling er viktig for at forholdet mellom de ulike forvaltningsnivåene skal fungere godt. Regjeringa har nylig satt ned et oppgavefordelingsutvalg som skal gi en oversikt over ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Utvalget skal evaluere dagens ordning og forsøke å identifisere gråsoner i ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Spørsmålet er om slike gråsoner kan gi opphav til styrings- og legitimitetsproblemer, og om det reduserer mulighetene for god offentlig tjenesteproduksjon og løsning av viktige regionale utviklingsoppgaver. I henhold til mandatet skal utvalget komme med forslag til eventuelle reformer som kan

• styrke demokratiet,
• bedre grunnlaget for politisk styring i offentlig forvaltning,
• gi en mer brukervennlig forvaltning
• og bidra til en bedre offentlig ressursbruk.

Arbeidet skal avsluttes innen juni år 2000.

Lokaldemokratiundersøkelsen

Kommunaldepartementet holder også på med et prosjekt om fordeler og ulemper ved kommunesammenslutninger og utvidet interkommunalt samarbeid. Hovedutredninga skal avsluttes i løpet av oktober.

Som en del av dette prosjektet er det blitt foretatt en kartlegging av lokaldemokrati og tilhørighet i kommunene. Mange av dere så sikkert oppslaget i Aftenposten for et par uker siden. Oppslaget var basert på funn gjort i denne undersøkelsen. I avisoppslaget var det lagt mest vekt på at ganske mange av innbyggerne hadde gitt uttrykk for at de ikke hadde tillit til den kommunale saksbehandlinga. Mer interessant syns jeg likevel det var at 18 prosent av innbyggerne svarte at de kunne tenke seg å sitte i kommunestyret en gang i framtida, og at hele 35 prosent kunne tenke seg å sitte i andre kommunale utvalg og nemnder. Undersøkelsen viser også at mange deltar i underskriftskampanjer, går på møter, eller skriver avisinnlegg, og at over halvparten er med i én eller flere frivillige organisasjoner. Dette viser klart at det finnes interesse og engasjement for lokalpolitikk! Utfordringen blir å finne måter slik at de som ønsker det får bli med. Her har partiene et ansvar. Jeg har lyst til å sende en oppfordring til dem om å ha dette i tankene, nå som de skal i gang med nominasjonsprosessen i forbindelse med valget neste høst.

Forventningsbrev

Jeg har også lyst til å nevne et initiativ fylkesmannen i Vestfold har gjort med det såkalte forventningsbrevet. Mitt inntrykk er at kommunene iblant oppfatter staten som et mangehodet troll som snakker med flere stemmer. Prosjektet i Vestfold har bestått i å samordne de mange krav og forventninger staten stiller til kommunene, i ett, felles, årlig forventningsbrev. I brevet får kommunene en samlet oversikt, og de får vite hvor de statlige signalene er bindende, og hvor de ikke er det. Ved å samordne kravene vil det kanskje være mulig å tydeliggjøre det lokalpolitiske handlingsrommet bedre. Ett interessant funn fra frikommuneforsøket var at kommunene søkte om fritak fra regelverk de ikke var bundet av. Kommunene trodde med andre ord at de var mer bundet enn de egentlig var!

Avslutning

Det er nok typisk at forsøksordninger er blant de viktigste tiltakene jeg har nevnt med sikte på å styrke lokaldemokratiet. Hadde det vært enkle løsninger og tiltak staten kunne sette i verk, ville de nok vært innført for lengst. I mangel av et sesam - sesam, må vi heller prøve oss fram over et bredt register.

Jeg vil avslutte her med å ønske dere et godt arbeidsår, dette siste året i inneværende lokalvalgperiode. Og lykke til med valget neste høst!