Politisk rådgiver Eva Margrete Lian

Segresjon - en fare for demokratiet?

NBOs konferanse "NABOER - nærhet og avstand", København 5. - 6. mai 1998

"På grunn av streiken i København ble foredraget holdt av en annen enn Eva M. Lian, men hun står inne for innholdet"

Gode venner!

Først: Takk for at jeg er invitert til å snakke om vår boligsosiale innsats som er et politisk sentralt tema for Kommunal- og regionaldepartementet. Tittelen på foredraget er kanskje i spenstigste laget, for jeg har valgt å ikke bruke ordet segregasjon. Slik jeg ser det handler dette om steder der befolkningen har dårlige levekår og der en høy andel er innvandrere. I Norge snakker vi da ofte om bokonsentrasjon, som er det begrepet jeg vil bruke. For øvrig håper jeg på forståelse for at jeg stort sett snakker om disse utfordringene sett med norske øyne og relaterer problemstillingene til Norge, siden det er forholdene hjemme i Norge jeg kjenner best til. Jeg regner med at dette allikevel har interesse og overføringsverdi til de andre landene som er deltakere på denne konferansen.

Dette er hovedpunktene i det jeg har tenkt å si (lysark):

• Bokonsentrasjon - en fare for demokratiet? Situasjonsbeskrivelse
• Det viktigste tiltaket
• Nærmere om boligpolitikken
• Handlingsprogrammet for Oslo indre øst - samarbeid stat og kommune
• Bomiljø og deltakende aktører

Situasjonsbeskrivelse

Jeg vil ta et lite tilbakeblikk: Våren 1995 ble en Stortingsmelding om levekår og boforhold i storbyene i Norge behandlet av Stortinget. Meldingens analyse viste oss at det er en sterkere konsentrasjon av personer med problemer i forhold til arbeidsmarked, helse, bolig, økonomi og vold i Oslo indre øst enn noe annet sted i Norge. Det er også en viss opphopning av levekårsproblemer i sentrumsområdene i de andre byene, og i noen av de nyere og eldre drabantbyene i Oslo.

I et markedsstyrt boligmarked som vi stort sett har i Norge, skyldes opphopningen først og fremst at det i disse områdene finnes rimelige boliger som er attraktive for folk med lav inntekt. Når det er dårlig standard i boligmassen og utemiljøet, f eks som følge av miljøproblemer fra samferdselssektoren, fører det til at boligmarkedet tiltrekker seg befolkningsgrupper med svak økonomi og andre levekårsproblemer, mens grupper med sterkere økonomi trekker bort. Når området har en ensidig boligstruktur, med overvekt av små leiligheter og/eller sosiale utleieboliger, vil dette prege beboersammensetningen.

Det er i disse områdene at det også bor en stor andel mennesker med bakgrunn fra ikke-vestlige land. Mens innvandrer fra nordiske land bor relativt jevnt fordelt over hele landet, bor nesten halvparten av innvandrer fra ikke-vestlige land i Oslo, og altså først og fremst i indre by og noen drabantbyer. Undersøkelser viser at lav inntekt er den viktigste årsaken til at innvandrere bor konsentrert i enkelte bydeler. Ikke-vestlige innvandrere har lavere disponibel inntekt enn nordmenn, fordi de oftere er uten lønnet arbeid, oftere befinner seg i lavtlønnsyrker og noe oftere jobber deltid. De har lavere inntektsandel fra lønnsarbeid og større andel fra overføringer enn befolkningen forøvrig.

Men innvandrere som velger å bo i samme nabolag eller bydel kan se flere fordeler ved dette. De kan bli mer selvhjulpne og få et sterkere nettverk rundt seg enn om de bodde mer spredt. De kan oppleve klare fordeler med nærhet til butikker, tjenester eller kulturelle og religiøse tilbud de har behov for.

Det er også et spørsmål om i hvilken grad innvandrere prioriterer å bruke penger på bolig i forhold til andre utgifter. Blant innvandrere kan vi finne prioriteringer som ikke gir plass til så høyt boligkonsum som nordmenn flest legger vekt på. Med i bildet er også en selektiv tilgang til informasjon gjennom egne sosiale nettverk, som fører til at mange blir boende der de er kjent eller kjenner noen. Det er dessverre også et faktum at innvandrere blir diskriminert på boligmarkedet.

Det er uheldig når det utvikler seg boligområder der en stor andel av befolkningen har liten økonomisk handlefrihet, andre levekårsproblemer og lite kontakt med samfunnet for øvrig. Svært mye tyder på at en slik geografisk opphopning er med på å forsterke problemene for folk som bor der.

For å ta et eksempel fra Norge:

Det er betydelige forskjeller i helsetilstanden mellom ulike sosiale grupper i det norske samfunn. Tidligere analyser har vist at befolkningsgrupper med høy dødelighet i landsmålestokk har en ytterligere overdødelighet hvis de er bosatt i Oslo øst. Dette tyder på at en geografisk opphopning av befolkningsgrupper med dårlige levekår fører til en ytterligere forsterkning av levekårsproblemene.

En variert sammensetning av befolkningen i bydeler og områder anses av de fleste som et gode. Nå kan vi jo si at man skal lete lenge etter en mer variert befolkningssammensetning enn den vi finner i Oslo indre øst, i hvert fall i Norge. Og det er riktig det, med hensyn til nasjonaliteter og etniske grupper. Men jeg snakker selvfølgelig om variasjon i folks økonomiske og sosiale levekår, ikke om deres opprinnelse. En mer variert befolkningssammensetning i så måte gir bedre muligheter for at det sosiale miljøet vil klare å fange opp sosiale problemer og integrere vanskeligstilte grupper.

La meg ta et eksempel som viser betydningen av en variert befolkningssammensetning: Som kjent er det slik at barn fra familier med såkalt "lav status" ofte vil oppnå dårligere resultater i skolen enn andre. Ulikhet i den sosiale lagdelingen går ofte i "arv". Forskning har vist at disse barnas gjennomsnittsresultater blir bedre i skoleklasser med blandet sosial sammensetning.

Når det gjelder konsentrasjon av personer med innvandrerbakgrunn i visse områder, er barnas muligheter til å lære norsk en særskilt utfordring. En høy andel av barna, og da også elevgruppen i skolene i utsatte områder, har innvandrerbakgrunn. En del av disse har foreldre som kan lite norsk. Jeg tror det ville være en fordel for disse barna å ha noen flere norskspråklige barn å leke med og som de da kunne lære seg norsk sammen med. Ønsket er i hvert fall noen flere enn i dag. Det samme gjelder selvfølgelig også de voksne. Dårlige norskkunnskaper betyr at utgangspunktet for videre deltakelse i utdanning og arbeidsliv er dårlig.

Så langt har jeg snakket om at konsentrasjon av befolkning med dårlige levekår forsterker en negativ utvikling. Spørsmålet er om dette også er en fare for demokratiet. Dårlige levekår har en tendens til å være kombinert med politisk fattigdom, det vil si lav deltagelse på viktige samfunnsarenaer, som i utdanningssystemet, på arbeids- og boligmarkedet og også i det politiske liv. Jeg vil ikke si det så sterkt som at de levekårsproblem vi har i Norden er en trussel mot demokratiet. Men vi kan ikke hvile på laurbærene. Vi må sikre at de demokratiske systemene fungerer også i disse områdene og at befolkningen er representert og blir hørt.

Om vi lar det utvikle seg grupper i samfunnet som ikke er integrert og derved ikke føler seg verdsatt, skaper det grobunn for likegyldighet og passivitet, og også for hat. Vi har sett en rekke eksempler på voldelige opprør i såkalte "ghettoer" rundt om i verden. I Norge har vi ingen "ghettoer" i amerikansk forstand. Men vi har blant annet enkelte ungdomsgrupperinger der kriminalitet og vold er blitt en måte å mestre tilværelsen på.

Forskning på sammenhengen mellom utvikling og deltagelse i demokratiske organer, og "nyfattigdommen" kombinert med høy andel nyinnvandrede i enkelte byområder, er nødvendig og velkomment. Vårt politiske argument i arbeidet med å hindre bokonsentrasjon har ikke primært vært "å redde" demokratiet. Det har vært å kartlegge, og å gjøre noe med, dårlige levekår og boforhold. Det at alle grupper får mulighet til å delta på viktige samfunnsarenaer er påkrevet i et demokratisk velferdssamfunn.

Mye av strategien i de områderettede tiltakene vi holder på med ligger i å bidra til at befolkningen kan være aktive deltakere i egne bomiljø og lokalsamfunn. Hvis, og det tror jeg, bedring av levekår og deltakelse i lokalmiljøene også bedrer deltakelsen i andre og større demokratiske prosesser, så er det nok et viktig argument for å bedre levekårene i utsatte byområder.

Det ble i stortingsmeldingen om levekår og boforhold fremmet tre hovedmål som Stortinget sluttet seg til:

1. Levekårene for utsatte befolkningsgrupper i storbyene skal bedres.
2. Befolkningen i alle deler av storbyene skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø.
3. Det skal legges til rette for en mer variert befolkningssammensetning i utsatte storbyområder preget av dårlige levekår og boforhold.

Nedenfor vil jeg gå nærmere inn på hvordan vi arbeider for å gjennomføre disse målene.

Det viktigste tiltaket

Sosiale og økonomiske forskjeller og bokonsentrasjon av vanskeligstilte henger altså nært sammen. Sosial og økonomisk ulikhet kan beskrives som "råstoffet" knyttet til opphopning. Dette råstoffet omdannes til bokonsentrasjon gjennom to prosesser: Flytting og sosial mobilitet. Når bydelsforskjellene er større i Oslo enn andre byer i Norge, henger det blant annet sammen med større inntektsulikhet i Oslo. Derfor er politiske tiltak som sikter mot økonomisk og sosial utjevning kanskje det viktigste tiltaket mot bokonsentrasjon. Bedre økonomi gir større valgfrihet når det gjelder bosted og boforhold. Målet om en bred levekårsutjevning må stå høyt på den politiske dagsorden. Regjeringen arbeider for tiden med en egen melding til Stortinget for å belyse forskjellene i økonomiske levekår i hele sin bredde.

Når det gjelder innvandreres situasjon, trenger vi en aktiv innsats for å motvirke diskriminering og utvikling av nye klasseskiller. Nøkkelen til gode resultater ligger ikke minst i norsk som et felles språk og at det utvikles kontakt og forståelse på tvers av folks etniske og kulturelle bakgrunn.

Stortinget behandlet i juni 1997 stortingsmelding nr. 17 (1996-97 ) Om innvandring og det flerkulturelle Norge. Hovedbudskapet, som det er tverrpolitisk enighet om, er at alle uansett bakgrunn skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser.

Historiske erfaringer og situasjonen i andre land tilsier at det vil være vanskelig helt å unngå at innflyttere med begrensede økonomiske ressurser og nettverk i den første perioden, søker til bestemte boligstrøk. Avgjørende er imidlertid at også disse gruppene har muligheter til å bedre sine levekår og til å flytte til andre steder, hvis de skulle ønske det.

Når myndighetene skal legge forholdene til rette for innvandreres deltagelse i samfunnet vil det viktigste være å bedre deres muligheter på arbeidsmarkedet, f eks ved å gjøre det lettere å få vurdert medbrakt kompetanse, og sørge for ulike tiltak som vil kvalifisere til norsk arbeidsliv. Det er nødvendig at opplæringen i norsk med samfunnskunnskap blir mer tilpasset den enkeltes forutsetninger og behov.

Skole og barnehage er nøkkelinstitusjoner for integrering. Vi er opptatt av å sikre mulighetene for barn og unge med innvandrerbakgrunn til å gjøre det bra på skolen og fortsette i videregående utdanning. Prinsippet om tilpasset opplæring innebærer at man må ta hensyn til den enkelte elevs forutsetninger.

Som et forsøk på å redusere diskriminering - blant annet på boligmarkedet og i arbeidsmarkedet - skal det opprettes et senter mot diskriminering. Det kan gi juridisk hjelp til personer som diskrimineres på grunnlag av hudfarge, opprinnelse m v og skal være en prøveordning i fem år. Vi tror det kan påskynde mulighetene for integrering og deltakelse om flere innvandrere og flyktninger bosetter seg utenfor Oslo og de større byene. Regjeringen vil derfor fortsatt ha en viss geografisk spredning ved første bosetting av flyktninger i Norge.

Skal vi få til en positiv utvikling av Norge som flerkulturelt samfunn må vi lykkes med å gi den enkelte med innvandrerbakgrunn like muligheter i arbeidsmarked, boligmarked og bomiljø, undervisningssystemet og i politikken. Dette gjelder selvfølgelig ikke bare innvandrere, men også andre grupper som av ulike grunner har sammensatte levekårsproblemer og ikke får delta i samfunnet på linje med andre.

Nærmere om boligpolitikken

Når det gjelder boligpolitikken, skal vi fra statens side legge til rette for at alle grupper skal kunne etablere seg i en god og tilfredsstillende bolig. Den Norske Stats Husbank (Husbanken) ble etablert 1946 og har siden vært det viktigste statlige gjennomføringsorgan for de boligpolitiske målsettinger i Norge.

Boligpolitikken har stor betydning for den enkeltes levekår gjennom å

• påvirke tilbudet av gode, nøkterne boliger slik at vi får et boligtilbud som er tilstrekkelig stort, funksjonelt i forhold til husholdenes behov og økonomisk overkommelig for folk med moderate inntekter
• sikre den økonomiske evne til å dekke boutgiftene i en god og nøktern bolig for alle grupper, også de med svak økonomisk evne.

Målene og virkemidlene fastsettes av staten. På basis av dette, men uten at staten gir bindende direktiver, legger de enkelte kommuner på selvstendig grunnlag sine planer ut ifra behov og forutsetninger.

Det er den enkelte kommune som har ansvar for å sikre at vanskeligstilte har et boligtilbud. Kommunens boligpolitiske virkemiddel i forhold til svakstilte grupper faller i tre kategorier: Tilvisning av kommunal (utleie)bolig, videretildeling av lån og tilskudd fra Husbanken til dekning av egenkapital ved kjøp av bolig og statlig og eventuell kommunal bostøtteordning.

Vi har i dag ikke skikkelig oversikt over innvandrergruppenes bruk av Husbankordningene, men Husbanken og kommunene må se til at ordningene fungerer og vurdere hvordan vi kan åpne kanalene til alle dem som trenger bistand. Kommunene må legge til rette for at folk med innvandrerbakgrunn får informasjon om kommunens mulighet til å formidle etableringslån og bostøtte eller andre tilskudd. Regjeringen skal i løpet av 1998 komme med en evaluering av hvordan Husbankens virkemidler til boligetablering fungerer. Der vil vi legge vekt på å følge opp hvilken nytte innvandrere og andre grupper har av de forskjellige ordningene.

Oslo kommune har et spesielt boligtilbud til unge mennesker som kalles UNGBO, der vi finner folk med ulik etnisk og kulturell bakgrunn. UNGBO-prosjekter og andre som direkte retter seg inn mot vanskeligstilte grupper og bidrar til integrering vil være særlig høyt prioritert innenfor Husbankens rammer.

Det er kommunene som har ansvar for planlegging og tilrettelegging av boligbygging. Selve opphopningen av levekårsproblemer i utsatte områder er i høy grad en følge av lokale forhold. Det må være en målsetting at vi kan skape en variert boligstruktur i så store deler av boligmarkedet som mulig og at vi derved kan bidra til en mer variert befolkningssammensetning i de områdene som i dag har dårligst boforhold.

Det bør bl.a. bli mer attraktivt å bosette seg i Oslo indre øst f eks for barnefamilier. I flere år har vi opplevd at denne gruppa flytter ut. Det har bl.a. med sider ved oppvekstmiljøet, boligstandarden og det ytre miljø å gjøre.

Kommunens planleggingsmyndighet, og dens aktive medvirkning i gjennomføringen av byfornyelse og boligforbedring er avgjørende for å fremme den ønskede utvikling. Det er viktig å analysere den sosiale profilen et område har og vurdere om det er behov for å styre utviklingen i en annen retning. Hva består boligtilbudet av, og hvilke typer boliger og andre kvaliteter er det området mangler?

Husbanklån kan brukes ved fornyelse av all tett bymessig bebyggelse. Tilskudd fra Husbanken til byfornyelse og boligkvalitet skal fremme forbedring av boligmassen, miljøet og levekårene. God kommunal planlegging og gode kommunale tiltak kan utløse tilskudd til prosjekter og program i områder kommunen prioriterer. Departementet legger vekt på at tilbudet om tilskudd skal støtte kommunens arbeid med en samlet politikk for boligområder med sammensatte utfordringer.

Det er ønskelig at kommunen samarbeider med boligbyggelag og andre aktører for å legge til rette for et godt, sosialt bomiljø.

I Norge er det vanlig å eie sin egen bolig, ca. 75 prosent av befolkningen er eiere eller andelseiere. Men ikke alle kan eller vil sette seg i gjeld og kjøpe egen bolig. Derfor er det nødvendig at det finnes et godt tilbud av utleieboliger. Regjeringen arbeider for tiden med en stortingsmelding om hvordan de som har problemer med å etablere seg på boligmarkedet skal hjelpes. Der drøftes bl.a. planer for flere utleieboliger. Vi ser for oss at utleieboliger kan etableres i regi av kommunale boligselskaper, boligbyggelag og stiftelser, i tillegg til fortsatt utbygging i privat regi.

Når vi skal bygge utleieboliger må vi nøye ta hensyn til spørsmål om bomiljø og variasjon i boligmassen. Det er uheldig å samle kommunens sosiale utleieboliger i et område. Bygging av utleieboliger eller andre tiltak med støtte fra Husbanken og kommunene må bidra til å bryte opp en ensidig boligstruktur.

Handlingsprogram for Oslo indre øst

Et viktig samarbeidsprosjekt mellom Oslo kommune og staten kan få stor betydning for områdene der vi finner den største bokonsentrasjonen av vanskeligstilte . Jeg tenker på Handlingsprogrammet for Oslo indre øst. Vi hadde forslag om dette handlingsprogrammet til behandling i Stortinget flere ganger, og nå har det endelig kommet godt i gang.

Kommunal- og regionaldepartementet koordinerer den statlige medvirkningen i handlingsprogrammet. Vi legger vekt på å sikre at midlene i handlingsprogrammet blir rettet mot bedring av levekårene. Vi forventer at Oslo kommune også prioriterer arbeidet med slike spørsmål generelt i budsjettet. Jeg har allerede nevnt skolesektoren, bomiljøet, byfornyelsen og behovet for utleieboliger. Det er i tillegg viktig å sørge for at helsestell og tilbud til arbeidsledige blir godt utviklet. Dette er ordinære kommunale oppgaver som det er kommunens ansvar å tilpasse slik at de tjener befolkningens behov. På mange av feltene kan kommunen få støtte fra staten hvis den har en aktiv linje.

Likevel har vi fra Storting og Regjering lagt opp til at vi over en ti års periode vil satse spesielle ressurser på et felles handlingsprogram for Oslo indre øst. Dette kommer i tillegg til at vi over ordinære budsjetter kan sette inn midler fra statens side for større viktige velferdstiltak. I arbeidet med handlingsprogrammet for Oslo indre øst vil vi sammen med kommunen satse på bedring av boforhold og miljø, på oppvekstvilkårene for barn og unge i og utenfor skolen og på tiltak som berører folk lokalt og som bydelsutvalg og beboere legger vekt på. Vi ønsker at denne delen av byen skal bli et varig boalternativ for flere grupper.

Kommunen og staten har etablert samarbeidsorganer som skal følge opp bruken av bevilgningene og gjennomgå utfordringene. Aktiv deltakelse med forslag fra bydelene og beboere om forbedringer av bomiljø eller om nyttige tiltak i disse bydelene er både viktig og velkommen. Oslo kommune har tatt ansvar for å organisere og drive arbeidet med handlingsprogrammet, men gjennom kontaktmøter mellom ministeren og byrådsledelsen vil Regjeringens intensjoner for levekårsutviklingen følges opp.

Bomiljø og deltakende aktører

Til slutt vil jeg si litt om bomiljøet og deltakende aktører. Sosiale nettverk og gode bomiljøer er viktige for den enkeltes levekår og for forebyggende og helsefremmende arbeid. Kontakt og samhandling mellom innvandrere og nordmenn må stå sentralt skal vi nå våre mål.

For å opprettholde lokale initiativ, ressurser og vilje til dette, er det nødvendig at politikere, offentlige etater og frivillige organisasjoner deltar aktivt. Ikke minst frivillige organisasjoner som velforeninger, beboerforeninger og innvandrerorganisasjoner, men også ulike idrettsorganisasjoner og andre tilbud til befolkningen, spiller en sentral rolle i det å aktivisere folk til meningsfylt og samfunnsnyttig virksomhet.

I stortingsmeldingen "Om innvandring og det flerkulturelle Norge" ble det foreslått økt støtte til boligsamvirkets egne tiltak for å lette integrering og samhandling i borettslagene. Husbanken har da også gitt støtte til NBBL-programmet "Godt bomiljø for alle". Med omstillingsmidler fra staten er det gjennomført en rekke tiltak de senere årene for å få til en positiv utvikling av boligsamvirket. Dette er noe vi fortsatt vil prioritere.

Boligsamvirket er uten sammenlikning den største forvalter av konsentrert boligbebyggelse i Norge. Gjennom boligsamvirkets organisasjoner bør det være mulig å utvikle bred kommunikasjon, holdningsskapende arbeid og konkrete tiltak, bl.a. gjennom de mange tusen tillitsvalgte i boligbyggelag og borettslag. Boligsamvirket tilbyr arenaer som gir en mulighet til å delta, påvirke og øve innflytelse i eget bomiljø.

Rekruttering av innvandrere i disse kan også bidra til brobygging mellom miljøer. Det gir innvandrere mulighet til innflytelse og til å se at det nytter å involvere seg. Det viser norske beboere at innvandrere tar ansvar og øver innflytelse til beste for fellesskapet.

Og det er nettopp dette demokrati handler om, i vid forstand; deltakelse og medbestemmelsesrett.

Vi har store utfordringer foran oss, men jeg er optimist og håper at vi skal lykkes i fellesskap.

Takk for oppmerksomheten!