"Det regionale handlingsrommet"
Historisk arkiv
Publisert under: Regjeringen Bondevik I
Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet
Tale/innlegg | Dato: 16.02.1999
Tale av statssekretær Per N. Hagen
”Det regionale handlingsrommet”
Foredrag 16.2.99 På regjeringens kontaktkonferanse med fylkeskommunene
Først vil jeg si noe om det kommunale handlingsrommet generelt, og tiltak fra Regjeringen i denne forbindelse. Til slutt vil jeg si noe om temaet tjenesteyting som regionalpolitikk.
Partnerskapsperspektivet
Et utpreget trekk ved forholdet mellom staten og fylkeskommunene er spenningen mellom sentral styring og fylkeskommunal autonomi. En viss spenning må det alltid være, og balansepunktet vil svinge. Å se på staten og kommunesektoren som et partnerskap synes jeg er et fint perspektiv. Det speiler en oppfatning av kommunene, fylkeskommunene og staten som ledd i et balansert samhandlingsforhold. Denne kontaktkonferansen er et ledd i en samhandlingsprosess.
Grunnlaget for partnerskapsperspektivet er først og fremst at kommunalforvaltningen er gitt gjennomføringsansvaret på viktige velferdsområder hvor det er knyttet overordnede nasjonale mål, for eksempel videregående skole og helsetjenester.
Også staten har et gjennomføringsansvar på ulike områder. Likevel er ikke ansvarsforholdet i oppgaveløsningen mellom staten og kommunesektoren klart opptrukket. Ofte ser vi tvert i mot at det er sterke berøringspunkter mellom de statlige og de kommunale ansvarsområdene. Dette skaper behov for koordinering, og må løses gjennom praktisk samarbeid mellom de kommunale, fylkeskommunale og statlige organene. I mange sammenhenger er felles ansvar for å løse bestemte problemer et viktig trekk ved forholdet mellom statlige og kommunale myndigheter. Veisektoren er et godt eksempel. Det lar seg ikke gjøre å binde sammen kommunale, fylkeskommunale og statlige veier, uten å samarbeide på tvers av nivåene.
Handlingsrommet
Samarbeid mellom politiske nivåer om å løse velferdspolitiske oppgaver høres fint ut, men både dere og jeg vet at samarbeidet ikke alltid foregår like knirkefritt. Dere mener at staten styrer i for sterk grad, og jeg kan godt se at det er mye i et slikt standpunkt. Samtidig vil jeg minne om at det er behov for å trekke de store linjer – og at det er statens oppgave å gjøre det.
For sterk statlig styring svekker det lokale og regionale handlingsrommet. Og begrenset lokal- eller fylkespolitisk innflytelse på samfunnsutviklinga reduserer trolig motivasjonen til å delta. Skal vi begrense handlingsrommet er det derfor viktig at vi samtidig gir begrensningene tilstrekkelig legitimitet: Sterke statlige styringsmidler må kunne begrunnes i viktige nasjonale hensyn.
Først og fremst har sterke statlige styringsmidler vært knyttet opp mot velferdsstatens likhetsideal om at alle skal ha tilgang til likeverdige tjenester på grunnleggende velferdsområder. Også i åra framover vil likeverdige tjenester være et hovedmål for den statlige styringa av kommunesektoren. I tillegg må nasjonale myndigheter ha et overordnet ansvar for å ivareta rettssikkerheten for den enkelte. Det er også nasjonale myndigheters oppgave å sørge for å innpasse kommuneøkonomien i de samlede økonomiske rammene.
Den statlige styringa av kommunesektoren skal reflektere en avveining mellom det kommunalpolitiske handlingsrom og slike viktige nasjonale hensyn.
For å redusere den statlige detaljstyringen gjennom utstrakt bruk av øremerkede tilskudd og bruk av lover, er det en hovedutfordring er å gi sektorpolitikere i Regjering og Storting trygghet for at økonomisk og juridisk rammestyring av kommunesektoren også gir gode resultater.
Nasjonale hensyn – kommunalpolitisk handlingsrom
1.Likhet og rettssikkerhet - Standardkrav
Det er ulike oppfatninger om hvor tungt likhets- og rettssikkerhetsbetraktninger skal veie i forhold til det kommunalpolitiske handlingsrommet. I Voksenåsendokumentet sier Regjeringa at det er nødvendig med nasjonale standardkrav på områder som helse- og sosialsektoren, miljø, utdanning og likestilling. Dette er etter Regjeringas syn så sentrale og grunnleggende områder for folk at felles nasjonale bestemmelser er nødvendig. Gjennom media får vi stadig servert historier basert om at tjenestetilbudet er ulikt rundt om. Jeg tror at dette er et uttrykk for at innbyggerne mener at likeverdighet i tjenestetilbudet på tvers av kommunegrenser er viktig.
Dette hindrer oss likevel ikke i, også på disse områdene, å ha en kritisk holdning både til omfang og detaljeringsgrad i de kravene vi stiller. Regjeringa er av den oppfatning at dagens omfang av statlige detaljreguleringer er for stort. Det svekker kommuners og fylkeskommuners motivasjon og ansvar for å finne lokale løsninger som gir best mulig velferd og tilbud til innbyggerne.
2. Økonomiske rammebetingelser
Regjeringa er opptatt av at de økonomiske rammebetingelsene må være på plass for at det kommunalpolitiske handlingsrommet skal være reelt og fungere. Regjeringas mål er å gi kommunene tilstrekkelige økonomiske rammer. Rammer som kan gi grunnlag for å drive langsiktig planlegging, som kan gjøre det meningsfylt å være kommune- eller fylkespolitiker, og som kan styrke tilliten til det lokale- og regionale folkestyret.
Samtidig skal vi ikke glemme at kommunesektoren utgjør en vesentlig del av norsk økonomi, og at styringa av kommunesektorens inntekter er en viktig del av den nasjonaløkonomiske stabiliseringspolitikken. Vi må akseptere at det settes rammer for veksten, og at dette i stor grad baserer seg på generelle makroøkonomiske hensyn.
3. Kommuneloven - rammer for organisering av virksomheten
Gjennom kommuneloven har vi et godt verktøy som fastsetter rammene for organisering av kommunenes virksomhet. Loven gir kommunene og fylkeskommunene armslag til å organisere virksomheten på den måten som passer best for dem. Mitt inntrykk er at dette er en intensjon som en har oppnådd.
Idéer og tiltak fra Regjeringas side
Hva har så Regjeringa gjort, og hvilke initiativ som er tatt for å bidra til å vitalisere lokaldemokratiet og det politiske handlingsrommet?
Lokaldemokratiredegjørelsen
Først vil jeg nevne den lokalpolitiske redegjørelsen for Stortinget i mars 1998. Jeg tror redegjørelsen har bidratt til å sette spørsmål om lokaldemokrati og forholdet til det kommunale og fylkeskommunale handlingsrom på den politiske dagsorden.
Tiltak mot statlig detaljregelverk
Som dere vet er kommunenes og fylkeskommunenes tjenesteyting regulert gjennom særlovgivninga. Når sentrale myndigheter forbereder reformer, regelendringer og andre tiltak som skal gjennomføres av kommuner og fylkeskommuner, er det viktig å foreta en avveiing mellom statlige styringshensyn og hensynet til det lokale og regionale selvstyret. Regjeringa har derfor vedtatt retningslinjer for arbeidet med statlig regelverk overfor kommuner og fylkeskommuner. Bindende regler fra statlig hold om hvordan kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon og forvaltning skal utøves, skal bare finne sted på områder hvor hensynet til rettssikkerhet, likhet eller andre nasjonale hensyn tilsier det. Det er Kommunaldepartementet som har ansvaret for å holde de andre departementene «i øra» når spørsmålet om nasjonale standardkrav dukker opp. Og det skal jeg love dere er en ganske krevende oppgave. Nylig har Regjeringa også vedtatt at en skal gå igjennom eksisterende regelverk overfor kommunesektoren med sikte på å luke ut unødvendige regler. Jeg viser her også til statsministerens redegjørelse i Stortinget 11. februar om programmet ”Et enklere Norge”. Formålet er å få styrket og samordnet Regjeringens satsning på en enklere og mer brukerorientert forvaltning. Regelforenkling står helt sentralt i det videre programarbeidet.
Forsøk med øremerkede tilskudd som rammetilskudd
Kommunaldepartementet har nylig sendt ut invitasjon til kommunene om å melde sin interesse for å delta i forsøket med å tildele øremerkede tilskudd som rammetilskudd. 20 kommuner vil få forsøksstatus. Hensikten er å finne ut om kommunene kan løse oppgavene mer effektivt hvis de får inntektene som rammetilskudd. Det vil også være interessant å se om forsøkskommunene prioriterer annerledes enn andre kommuner. Sist, men ikke minst, er vi interessert i om forsøket bidrar til å vitalisere lokaldemokratiet. Øremerkede tilskudd har økt sin andel av de samlede inntektene på bekostning av rammetilskuddene de seinere åra. En høyere andel rammetilskudd vil kunne gi lokalpolitikerne bedre armslag til å utforme en god velferdspolitikk, tilpasset lokalbefolkningas behov og prioriteringer.
Regjeringa la i utgangspunktet opp til at forsøket også skulle involvere to fylkeskommuner. Dere er kjent med at Regjeringa har revurdert dette. Dette er først og fremst begrunnet med at det ikke var hensiktsmessig å ta med innsatsstyrt finansiering i en tilskuddsordning – og da ville det ha begrenset verdi å inkludere fylkeskommunene i forsøket.
Oppgavefordelingsutvalget
Regjeringa mener at en rimelig klar ansvarsfordeling er viktig for at forholdet mellom
de ulike forvaltningsnivåene skal fungere godt. Regjeringa har derfor satt ned et oppgavefordelingsutvalg som skal gi en oversikt over ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Utvalget skal evaluere dagens ordning og forsøke å identifisere gråsoner i ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Spørsmålet er om slike gråsoner kan gi opphav til styrings- og legitimitetsproblemer, og om det reduserer mulighetene for god offentlig tjenesteproduksjon og løsning av viktige regionale utviklingsoppgaver.
I henhold til mandatet skal utvalget komme med forslag til eventuelle reformer som kan
- styrke demokratiet,
- bedre grunnlaget for politisk styring i offentlig forvaltning,
- gi en mer brukervennlig forvaltning
- og bidra til en bedre offentlig ressursbruk.
Utvalget skal være ferdig med sitt arbeidet til 30 juni år 2000.
Tjenestyting som regionalpolitikk
Regionalpolitikk handler om å sikre gode levekår og et godt grunnlag for bosetting og sysselsetting i alle deler av landet. Dette er på mange måter målet for flere politikkområder. Det spesielle med regionalpolitikken er fokuset på forskjeller mellom ulike deler av landet, og hvilken betydning disse har for å sikre gode levekår, bosetting og sysselsetting. En aktiv regionalpolitikk må ideelt sett bidra til at disse forskjellene blir møtt med tiltak som er tilpasset utfordringene i ulike deler av landet.
Et sentralt regionalpolitisk virkemiddel for staten er tilpasninger av oppgaveløsningen innenfor sektorpolitikken. Sektorpolitikken nasjonalt må bidra til at befolkning og næringsliv får tilgang på et sett av grunnleggende tjenester og infrastruktur uavhengig av bosted. Det gjør at innholdet i og organisering av tjenester staten har ansvar for, blir en sentral del av regionalpolitikken. Alle departementene har et ansvar for at sin sektor bidrar til å nå regionalpolitiske mål, men KRD har fått et spesielt ansvar for at det skjer en bedre samordning.
Staten har ansvar for mange oppgaver som er av stor betydning for den enkelte og næringslivet. Noen av disse er samfunnsbyggende eller av mer indirekte karakter, med infrastruktur som et typisk eksempel. Men staten har også en viktig rolle i den mer direkte offentlige tjenesteytingen i landet, både i forhold til enkeltpersoner og næringslivet. Det gjelder for eksempel oppgavene til arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og ligningsetaten, og ansvaret for post, tele, og jernbane- og flytransport.
Jeg ønsker her å konsentrere meg om den mer direkte tjenesteytingen, og hvilken rolle den kan spille i regionalpolitikken. Jeg vil i denne forbindelse legge vekt på to målsettinger:
- Sikre grunnleggende tjenester til alle uavhengig av bosted, og
- Sikre at statlige arbeidsplasser knyttet til tjenesteyting blir fordelt utover landet.
I drøftingen av disse spørsmålene er det viktig å vurdere rammebetingelsen vi står overfor. Offentlig forvaltning har krav på seg om å løse de pålagte oppgavene sine så effektivt som mulig, ofte innenfor stramme økonomiske rammer. Offentlige etater må tilpasse seg både ny og arbeidssparende teknologi, og endrede behov for tjenestene fra borgerne. For å sikre at ressursene blir brukt målrettet og tilpasset behovene i den enkelte enhet, har vi fått en økt grad av delegert beslutningsmyndighet. Dette gjør at vi på sentralt politisk hold må være tilbakeholdne i detaljstyring. Noen av tjenestene, som post og tele, er også omfattet av internasjonale avtaler som begrenser nasjonale myndigheters styringsmuligheter.
Disse endringene i rammebetingelser gir oss flere utfordringer. På den ene siden kan større grad av selvstyre innenfor etatene gi grunnlag for regional tilpasning av tjenesteytingen. Men effektiviseringskravene kan gjøre det vanskelig for etatene å ta distriktspolitiske hensyn som tidligere lå innbakt i organisasjonsstrukturen. I tillegg kan redusert sentral politisk styring bli erstattet av økt sentral administrativ styring, der rendyrking av oppgaven til etaten står sentralt. Statlige etater kan og skal styres og instrueres, men spørsmålet er jo hvor langt en bør gå i styringen. For etater som er omgjort til statlige selskaper er det i det hele tatt problematisk å bruke instruksjon, og styringen bør skje på andre måter.
Flere statlige etater og selskaper vurderer hvordan de skal organisere tjenesteapparatet sitt lokalt og regionalt. Det skjer samtidig store endringer i teknologi og bruk av en del tjenester. Sentrale spørsmål sett fra et regionalpolitisk ståsted er hvordan vi skal møte disse endringene på en måte som både gir god fordeling av tjenester og arbeidsplasser, og samtidig gjør det mulig å tilpasse tjenestene til nye krav.
Jeg ser for meg tre hovedretninger for å løse disse spørsmålene:
- Samordning og samarbeid om endringer i statlige etater
- Offentlige servicekontor
- Reguleringer og kjøp av tjenester
Jeg ser det som meget viktig at staten får en mer aktiv politikk for samordning og samarbeid om endringer i statlige etater, når det gjelder lokalisering av statlige arbeidsplasser og tjenesteproduksjon. Den regionale fordelingen av statlige arbeidsplasser og tjenester er et resultat av sektorvise enkeltbeslutninger. Dette kan gi, og har allerede gitt, seg utslag i nedleggelser og sentralisering av arbeidsplasser. Som en konsekvens av dette opplever befolkningen i distriktene både at statlige arbeidsplasser forsvinner, og at de får en dårligere tilgang til offentlige tjenester. Utfordringen blir altså hvordan en kan unngå en uheldig sentralisering samtidig som krav til rasjonell drift ivaretas.
KRD vil ta initiativ til å skjerpe eksisterende retningslinjer for vurdering av regional fordeling av arbeidsplasser ved nyetableringer, omorganiseringer og rasjonaliseringer av statens virksomhet, særlig når det gjelder tjenesteytende arbeidsplasser. Slike innskjerpinger kan være knyttet til:
- Om det er et nasjonalt, regionalt eller lokalt marked tjenesten skal betjene.
- Hvilke type kompetanse som kreves for å kunne rekruttere kvalifisert arbeidskraft
- Hvilke krav til infrastruktur og nærhet til andre typer fagmiljø som kreves
- Hvor tilgjengelig tjenesten skal være for brukerene
På grunnlag av slike vurderinger kan vi få mer systematiske beslutninger om lokalisering av tjenesteytende arbeidsplasser i forhold til behov fra både brukere og etaten. I tillegg vil vi legge vekt på at beslutninger om endringer i statlige etater i større grad blir sett i sammenheng, slik at vi ikke får uheldige utslag ut fra sektorvise beslutninger. Aktuelle eksempler er de pågående endringsprosesser i skatteetaten, trygdeetaten og politietaten.
I denne sammenhengen bør vi også å se nærmere på statens eierrolle i statsforetakene. Hvis staten skal gå foran i å desentralisere sin virksomhet, forutsetter dette etter mitt syn at staten må innta en mer aktiv eierrolle i de statlig eide foretakene. Dette er et vanskelig og ømtålig tema, men vi bør i alle fall utrede muligheter og konsekvenser.
Vi må også kunne bli mye bedre til å etablere samordnede løsninger av tjenestetilbudet lokalt, både innenfor staten og på tvers av forvaltningsnivåene. Her er arbeidet med etablering av såkalte Offentlige servicekontor sentralt. KRD vil framover samarbeide nært med Arbeids- og administrasjonsdepartementet med sikte på å få til dette som permanente ordninger. Vi vil bl.a. se på muligheten for å pålegge etater i omstilling å inngå i servicekontorløsninger for å ivareta lokal tilstedeværelse. I arbeidet med etablering av Offentlige servicekontor er det også viktig å få til et godt samarbeid med kommunene og fylkeskommunene om samlokalisering av ulike tjenester og om praktiske løsninger.
Reguleringer og kjøp av tjenester er et tredje virkemiddel for styring av tjenesteproduksjon. Som kjent er Posten og Telenor omgjort fra statlige etater til statseide selskaper. Uansett hva vi måtte mene om dette er situasjonen innenfor post og tele gode eksempler på områder der vi må styre på andre måter enn instruksjon for å nå målene våre. Løsningen vi benytter er blandinger av reguleringer gjennom konsesjon og pris, og kjøp av tjenester ut fra bestemte krav til kvalitet og omgang.
Denne måten å styre på bør i prinsippet sikre at vi kan få både gode tjenester etter behov og til akseptabel pris, uten at vi detaljstyrer oppgaveløsningen. Men det er klart at i et system som er basert på markedsløsninger og konkurranse, og med stadig nye behov og tekniske løsninger, vil en fort kunne komme opp i situasjoner der områder med lavt markedsgrunnlag kommer dårlig ut. Det er derfor helt sentralt at opplegg med reguleringer og kjøp av tjenester blir fulgt nøye, slik at ikke tilgangen på viktige basistjenester blir skjevfordelt. Samtidig må opplegget være slik at selskapene er mest mulig frie til å finne kostnadseffektive løsninger i tjenesteproduksjonen.
Jeg vil også nevne mulighetene for større grad av politisk samordning og prioritering regionalt mellom ulike tjenester, som et alternativ til at staten kjøper tjenester på enkelte områder. Det ville kunne bidra til en enda bedre tilpasning av ressursbruken til lokale behov. Grunnen til at staten likevel fortsatt har ansvaret for en del tjenester, er ønsker om likt tilbud til alle eller behov for nasjonalt heldekkende systemer. Her finns det flere gråsoner, men vi vil nok uansett fortsatt ha behov for statlig ansvar for tjenester.
Lagt inn 17. februar 1999 av linkdoc099005-992460#docStatens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen