Statssekretær Johanne Gaup

Flyktningepolitikken og kommunene

Foredrag på Landsmøteseminar i Faglig forum for kommunale flyktningemedarbeidere (FFKF) den 18.02.99, Gjøvik

1.INNLEDNING

Jeg vil først takke for invitasjonen til å komme hit på landsmøtet til Faglig forum for kommunale flyktningemedarbeidere (FFKF). Dere som er representert på møtet her i dag, har førstehånds kunnskap om mange av de utfordringer vi står overfor i arbeidet med flyktninger og innvandrere. Mye av grunnlaget for en vellykket integrering legges i den enkelte kommune. Jeg vet at det gjøres mye godt arbeid på dette feltet i kommunene.

Det er et viktig, men også vanskelig saksfelt vi jobber med. I Norge er det en politisk målsetning at alle, uansett bakgrunn, skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser. Det finnes ingen enkle svar på hvordan vi kan bidra til å nå dette målet. Vi er derfor helt avhengig av et nært og godt samarbeid mellom staten og kommunene for å kunne møte de problemene vi står overfor på en best mulig måte.

Jeg vil på dette landsmøtet benytte anledningen til å informere om de arbeidsområdene på flyktninge- og innvandrerfeltet som Kommunal- og regionaldepartementet, heretter kalt KRD, vil prioritere i 1999. Dette er arbeidsområder som i stor grad berører det arbeid dere gjør i kommunene. Nyankomne er en felles overskrift for disse satsningsområdene. Med nyankomne tenker jeg her på flyktninger og innvandrere som har bodd mindre enn 5 år i Norge. Viktige tema jeg vil komme nærmere inn på i mitt innlegg er :

· Mottaksapparatet

· Bosetting

· Enslige mindreårige

· Kvalifisering og inntektssikring

2. MOTTAKSAPPARATET

Alle som søker om asyl i Norge skal i utgangspunktet oppholde seg i mottak inntil søknaden er behandlet. Tilbudet til den enkelte asylsøker skal være nøkternt, og asylsøkerne skal i størst mulig grad ta ansvar for egen situasjon. Informasjon og aktiviteter i mottak skal gi beboerne et realistisk bilde av det norske samfunnet. Jeg synes det er viktig at asylsøkere får en forståelse av de grunnleggende verdier samfunnet vårt bygger på.

Med de store variasjonene i tallet på asylsøkere som kommer til Norge, varierer behovet for mottaksplasser mye over tid. 8373 personer søkte om asyl i Norge i 1998. Til sammenlikning søkte 2271 personer om asyl i 1997.

For UDI innebar dette et behov for å etablere mer enn 50 nye mottak i 1998, eller i snitt ett nytt mottak hver uke. Etablering av nye mottak har skjedd over hele landet. Vi har i Norge valgt en modell som innebærer at statlige myndigheter ikke driver mottakene selv. Det er kommuner, frivillige organisasjoner og private som driver mottakene etter avtale med UDI.

UDI opplever at etableringen av mottak for asylsøkere er langt vanskeligere i dag enn det var for 5 år siden, da bosnierne kom til Norge. Et stramt bolig- og arbeidsmarked gjør etableringen av mottak mer komplisert.

Etableringen av mottak for asylsøkere og flyktninger krever et nært samarbeid mellom statlige og kommunale myndigheter, også i de tilfeller kommunen ikke selv har driftsansvaret. Noen enkeltsaker har det siste året fått stor oppmerksomhet i media. Dette har kanskje skapt et bilde av større problemer enn det totalt sett har vært. I de fleste tilfeller er det god dialog mellom UDI og kommunene. Jeg er imidlertid også kjent med at en del kommuner mener de blir for dårlig informert om etableringen av asylmottak i forkant.

Jeg vet at UDI etterstreber å gi så god informasjon som mulig, og at de på ingen måte ønsker å overkjøre kommunene. I enkelte tilfeller har imidlertid behovet for nye plasser vært så akutt, at etableringer kanskje har skjedd for fort. Jeg har stor forståelse for at raske etableringer av mottak gir kommunene liten tid til å planlegge det tjenestetilbudet som mottaksetableringer krever.

Det er viktig ikke å glemme at vi arbeider på et felt som alltid vil være preget av usikkerhet. Vi vet ikke hvor mange asylsøkere som kommer i morgen, neste uke eller neste måned. Det er en utfordring både for stat og kommune å forholde seg til en slik usikkerhet på en god og fleksibel måte.

Når vi arbeider på et felt som hele tiden er i forandring blir det ekstra viktig å vurdere og evaluere arbeidet underveis. Det er ikke sikkert at den mottaksmodellen vi har valgt i Norge til enhver tid er den beste.

Gjennomgang av mottaksapparatet

I samarbeid med UDI skal KRD i 1999 ha en grundig gjennomgang av de erfaringer en har med de rammer og føringer som staten legger på mottakssystemet. I denne sammenheng synes jeg det er viktig å se nærmere på i hvilken grad dagens mottakssystem bidrar til vellykket integrering på lang sikt. Samtidig må også alternative løsninger til dagens mottakssystem vurderes.

Gjennomgang av ordningen med vertskommunal kompensasjon

Flere kommuner har påpekt at ordningen med vertskommunal kompensasjon ikke dekker deres utgifter. UDI har på oppdrag fra KRD begynt en gjennomgang av ordningen med statlige overføringer til vertskommuner for statlige mottak. UDI skal nå innhente informasjon om kommunenes utgifter i forbindelse med ulike tjenester som asylsøkere tilbys i kommunene.

3. BOSETTING

Det er en målsetting å sikre raskest mulig bosetting etter at det er bestemt at asylsøkere får bli i Norge. I løpet av 1998 ble 3046 personer bosatt i kommunene. Dette tallet inkluderer både asylsøkere, overføringsflyktninger og familiegjenforente. I alt var det 189 kommuner som bosatte flyktninger i fjor.

Asylsøkere

Vi ser nå at den store økningen i asylsøkere i 1998, vil medføre en økning i bosettingsbehovet. For meg er det viktig at ventetiden på bosetting ikke trekker i langdrag. Erfaring har vist at lange mottaksopphold vanskeliggjør integreringsarbeidet i kommunene etter bosetting. Det er derfor et mål at ingen skal vente lenger enn 6 måneder på bosetting etter at det er gitt oppholdstillatelse. Dessverre er dette en målsetting vi hittil ikke har klart å nå for alle. I 1998 ble det bosatt 1358 asylsøkere fra mottak. Ca. 30 % av disse ventet mer enn 6 måneder fra positivt vedtak til bosetting.

Overføringsflyktninger

En fjerdedel av de flyktningene som ble bosatt i 1998 var overførings-flyktninger. Norge er ett av 9 land som har inngått en fast gjenbosettingsavtale med UNHCR. Denne avtalen gjelder flyktninger som verken kan vende tilbake til sine hjemland eller har tilstrekkelig beskyttelse i det landet de befinner seg i.

Stortinget sluttet seg i 1997 til regjeringens forslag om å utvide kvoten for overføringsflyktninger fra 1000 til 1500 i året. Regjeringens forslag var uttrykk for et ønske om at Norge skulle påta seg et større ansvar for det internasjonale flyktningearbeidet. I 1998 fikk 1129 personer innreisetillatelse, og ved årets utgang var 834 personer kommet til Norge. Kvoten for 1998 ble dermed ikke fylt. Dette skyldes i stor grad at UNHCR ikke har fremmet tilstrekkelig antall saker til Norge. Regjeringen hadde samtaler med UNHCR i 1998, og jeg forventer at kvoten for 1999 vil bli enklere å fylle.

KRD har nå avgjort hvordan kvoten for overføringsflyktninger skal fordeles på ulike flyktningegrupper i 1999. Nytt av året er at Norge åpner for å ta imot afghanske flyktninger. I likhet med i fjor er det flest plasser for flyktninger fra midtøsten.

Jeg har fått rapporter fra en del kommuner om at bosettingen av overføringsflyktninger er vanskeligere og mer arbeidskrevende enn bosetting av tidligere asylsøkere. Overføringsflyktninger er gjennomgående mindre forberedt på hva et liv i Norge innebærer. Jeg tror noen av de opplevde problemene, men neppe alle, kan skyldes mangelfull informasjon. Flyktningene har ikke fått norskopplæring og de har fått lite informasjon om norsk samfunnsliv, kultur og klima. Kommunene har på den annen side ofte mangelfull kunnskap om flyktningenes bakgrunn og situasjon.

Jeg vet at UDI i disse dager arbeider med å utarbeide et omfattende, toveis informasjonsopplegg i tilknytning til overføring og bosetting av flyktninger. Det skal utformes en informasjonspakke som presenteres overfor de flyktninger som i samarbeid med UNHCR tas ut av flyktningleire for overføring til Norge. Dette vil være Norges-informasjon i sin alminnelighet; geografi, topografi, klima, språk, befolkning, politisk system, kulturelle trekk, sosiale omgangsformer, plikter og rettigheter. Informasjonen skal fortrinnsvis gis før avreise til Norge.

I tillegg utarbeider UDI et særskilt informasjonsopplegg overfor norske kommuner som skal bosette flyktninger. Dette vil være både generell informasjon om flyktningearbeid og integrasjonsproblematikk og mer spesifikk informasjon om den faktiske flyktninggruppen kommunen skal motta. Jeg vil nevne; individuell informasjon om personenes flyktningbakgrunn, helsetilstand, deres politiske og religiøse tilhørighet, alder, kjønn og familiebakgrunn. Det vil også være behov for informasjon om det landet flyktningene kommer fra og om flyktningenes språk, kultur og sosiale omgangsformer.

Jeg tror at et slikt informasjonsopplegg vil kunne avlaste kommunenes arbeid med å bosette flyktninger. Samtidig vil det også kunne forberede flyktningene på møtet med Norge og nordmenn og slik gjøre samhandlingen mellom kommune og flyktning lettere.

Som jeg har påpekt befinner vi oss nå i en situasjon med økt behov for bosetting. Samtidig opplever vi at kommunene generelt er mer tilbakeholdne med å bosette flyktninger. Jeg har fått tilbakemelding om at blant annet følgende faktorer er viktige i denne sammenhengen :

• Mange kommuner mener at integreringstilskuddet ikke dekker deres faktiske utgifter til bosetting og integrering,
• det rapporteres om mangel på egnede boliger
• og det er problemer med manglende trygdeytelser til eldre med opphold på humanitært grunnlag

Integreringstilskuddet

Siden innføringen av integreringstilskuddet i 1991 har ordningen ofte blitt møtt med kritikk. Det har dels blitt innvendt at tilskuddet er for lavt i forhold til faktiske utgifter, og dels det motsatte, at kommuner mottar mer tilskuddsmidler enn det de faktisk bruker.

Som kjent kartlegger et eget beregningsutvalg hvert år kommunenes utgifter til bosetting og integrering av flyktninger. Dette skal sikre at integrerings-tilskuddet dekker kommunenes faktiske utgifter.

Beregningsutvalgets kartlegging har vist at det er store variasjoner i utgiftsnivået mellom enkeltkommuner. I og med at tilskuddet er basert på gjennomsnittsbetraktninger for hele kommunesektoren, er dette en naturlig følge av ordningen. For eksempel vil kommuner som driver et særlig godt arbeid for å få flyktninger selvforsørget etter hvert ha lavere utgifter enn det de mottar i tilskudd fra staten. En intensjon med tilskuddsordningen er nettopp å stimulere kommunene til å arbeide planmessig og langsiktig, slik at merutgifter på kort sikt åpner for mindreutgifter på lengre sikt. Utformingen av tilskuddsordningen skal også bidra til å styrke det kommunale selvstyret og åpne for mer effektiv ressursbruk.

Stortinget har nylig vedtatt regjeringens forslag om å heve tilskuddssatsen fra kr. 280 000 til kr 290 000 per bosatt flyktning, fordelt over fem år. Jeg vet at mange kommuner hadde ønsket en større økning. Men innenfor de økonomiske rammer som regjeringen må forholde seg til, var dette det vi klarte å oppnå.

Vi er interessert i å få mer kunnskap om hvordan ordningen med integreringstilskudd fungerer. I disse dager igangsettes det derfor en evaluering av tilskuddsordningen. Hovedmålet med evalueringen er å studere i hvilken grad tilskuddsordningen bidrar til effektiv ressursbruk samt rask og god bosetting av flyktninger. Resultatet av denne evalueringen vil foreligge innen utgangen av 1999.

Manglende trygderettigheter til eldre flyktninger

Jeg ser av programmet at dere tidligere i dag har diskutert temaet eldre flyktninger og sosialhjelp. Jeg er oppmerksom på problemet med at personer med opphold på humanitært grunnlag og med kort botid i Norge får ingen eller liten pensjon fra folketrygden. Dette skyldes at minstekravet for å få pensjon fra folketrygden er en botid i Norge på 3 år mellom fylte 16 og 67 år. For å få full minstepensjon, må en ha en botid på 40 år. Resultatet av denne ordningen er at mange eldre flyktninger i Norge må få økonomisk sosialhjelp i tillegg til folketrygden. For noen vil også sosialhjelpen være den eneste inntekten. Jeg forstår at dette er vanskelig. For eldre som ikke har rett til trygd kan det oppleves som belastende å bli sosialklient på permanent basis. For mange nyankomne eldre kan det også by på praktiske problemer. En annen ulempe er at kommunene får økte utgifter over sosialhjelpsbudsjettet, som kan føre til at de vegrer seg mot å ta imot eldre flyktninger.

Det er behov for å se nærmere på alternative måter å dekke behovet for denne gruppen. Jeg er derfor glad for at Sosialministeren vil ta denne saken opp i regjeringens Stortingsmelding om utjevning av levekår som skal legges frem til våren.

4. ENSLIGE MINDREÅRIGE

Den kanskje mest utsatte gruppen flyktninger er enslige mindreårige asylsøkere, dvs barn som kommer alene til Norge, uten foreldre eller andre med foreldreansvar.

De siste årene har det vært en jevn økning i antallet enslige mindreårige som ankommer Norge. I 1997 kom det 215 enslige mindreårige til Norge. Til sammenlikning kom det 343 enslige mindreårige i 1998.

Det siste året har det vært relativt vanskelig å få bosatt enslige mindreårige i kommunene. Dette har igjen ført til at antallet i mottak har økt, og at oppholdstiden har økt. Av 218 bosatte enslige mindreårige i 1998, hadde ca

50 % hatt en oppholdstid på mer enn 6 mnd fra ankomst til bosetting. Det er et akutt behov for nærmere 100 bosettingsplasser for denne gruppen i nærmeste fremtid.

I løpet av 1998 har UDI lagt ned mye arbeid på å få etablert såkalte basiskommuner for bosetting av enslige mindreårige. Det er i dag 19 kommuner som har inngått avtaler om bosetting av et visst antall enslige mindreårige pr år.

Jeg er bekymret for situasjonen til enslige mindreårige flyktninger. Derfor er jeg glad for at KRD nå vil rette særlig fokus på denne gruppen. En del tiltak er allerede igangsatt:

Utvikling av gode modeller for kommunalt arbeid med enslige mindreårige

SINTEF IFIM har nylig fått i oppdrag å gjennomføre et prosjekt for utvikling av gode modeller for kommunalt arbeid med enslige mindreårige. Formålet med prosjektet er å prøve ut ulike modeller som sikrer gode bo- og omsorgsløsninger og individuell behandling, for denne gruppen. Utviklingsarbeidet skal gjøres i 6 kommuner og ferdigstilles høsten 2001. Jeg anser det som svært viktig at kunnskapen og erfaringene fra prosjektkommunene dokumenteres og formidles til andre kommuner underveis.

Vurdering av tilbudet til enslige mindreårige i mottak

I mitt departement har vi sett at det er et behov for å vurdere tilbudet i mottak for gruppen enslige mindreårige. Det er derfor nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere tilbudet for denne gruppen i mottak, og gi en anbefaling om hvordan tilbudet bør være. Arbeidsgruppen skal legge frem en rapport innen sommerferien.

Økning i det særskilte tilskuddet for enslige mindreårige

Det særskilte tilskuddet til kommunenes arbeid med enslige mindreårige ble i år økt fra kr 80 000 til 90 000 pr år. I tillegg ble aldersgrensen for tilskuddet endret fra 18 til 20 år. Jeg håper at denne økningen vil kunne bidra til at flere kommuner påtar seg utfordringen med å bosette enslige mindreårige. Barne- og familiedepartementet vil for øvrig i 1999 se nærmere på tilskuddsordningen knyttet til bosetting av enslige mindreårige.

Et annet viktig satsningsområde for departementet, som jeg vil informere om nå til slutt, er kvalifisering av nyankomne innvandrere og flyktninger.

5. KVALIFISERING OG INNTEKTSSIKRING

En hovedmålsetning i regjeringens innvandringspolitikk er at nyankomne innvandrere, inklusiv flyktninger, så raskt som mulig skal bli selvhjulpne. At innvandrere kommer i lønnet arbeid er en viktig forutsetning for å nå dette målet. Nyankomne har imidlertid et kvalifiseringsbehov; de har behov for å lære språk og tilegne seg kompetanse før de kan få innpass på arbeidsmarkedet.

Det er derfor et mål at alle nyankomne skal ha mulighet til å delta i et kvalifiseringsprogram, som raskest mulig kvalifiserer dem for arbeid eller utdanning. Dessverre viser det seg at mange innvandrere fortsatt er avhengig av sosialhjelp selv etter flere år i Norge. Mye av årsaken til dette er at arbeidsledigheten blant innvandrere er vesentlig høyere sammenlignet med befolkningen for øvrig.

Jeg anser det som svært uheldig at nyankomne og arbeidsføre innvandrere nesten automatisk henvises til sosialhjelp. Det er både klientifiserende for den enkelte og stigmatiserende for gruppen. Med dagens ordning er det dessuten liten sammenheng mellom hva den enkelte gjør for å kvalifisere seg for norsk arbeidsliv og det han/hun mottar i offentlige stønader. I tillegg er det stor variasjon i kvaliteten på kvalifiseringen som tilbys innvandrere.

Jeg vet at kvalifiseringen i mange kommuner er av god kvalitet og preget av individuell tilpasning. En svakhet i mange kommuner er imidlertid at mange av tiltakene er organisert som midlertidige prosjekter, som lett kan legges ned når kommunen skal prioritere knappe ressurser. De senere årene har det stramme arbeidsmarkedet også ført til store reduksjoner i A-etatens midler. Jeg har forståelse for at dette skaper problemer for kommunene.

Det er i dag bred politisk enighet om at kvalifiseringen av nyankomne innvandrere må være et prioritert område. Kommunal- og regionalministeren nedsatte våren 1998 en tverrdepartemental arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede hvordan kvalifiseringen av nyankomne innvandrere kan forbedres.

Arbeidsgruppen la i januar i år frem en delrapport som ser på hvordan man kan styrke forbindelsen mellom hva nyankomne mottar i offentlige stønader og deres deltakelse i kvalifisering. Som et ledd i dette arbeidet har arbeidsgruppen utredet hvilke muligheter som finnes innenfor sosialtjenesteloven til å styrke forbindelsen mellom offentlige ytelser og deltakelse i kvalifisering. Arbeidsgruppens konkluderer med at det er uheldig å benytte sosialtjeneste-loven til dette formålet.

Jeg støtter arbeidsgruppens konklusjoner. Nyankomne innvandrere har spesielle behov, bl a for kvalifisering, som har lite til felles med de behov tradisjonelle sosialhjelpsmottakere har. Det er derfor etter min mening behov for særlige tiltak for denne gruppen. Jeg er også redd for at langvarig bruk av sosialhjelp vil fremme klientifisering av nyankomne innvandrere.

Arbeidsgruppen anbefaler i rapporten at en egen stønadsordning for nyankomne innvandrere, gjerne kalt "introduksjonsstønad", vurderes nærmere. En slik stønad kan eventuelt utbetales fra kommunen til nyankomne innvandrere som økonomisk godtgjøring for deltakelse i kvalifisering. Kvalifiseringen skal omfatte et heldagstilbud med norskopplæring kombinert med arbeidstrening. Den enkelte skal ved å delta i kvalifisering motta en introduksjonsstønad som dekker utgifter til livsopphold og bolig.

Arbeidsgruppen har videre vurdert hvorvidt en slik ordning bør lovfestes eller ei. Det konkluderes med at hensynet til den enkeltes rettssikkerhet er et sterkt argument for lovfesting av ordningen. Lovfesting vil bidra til å regulere forholdet mellom den nyankomne og kommunen. En lovfesting av introduksjonsstønad vil også bidra til en samordning av tilstøtende regelverk. En rekke kommuner har rapportert om problemer i forhold til skatteloven når de har forsøkt å etablere alternative ordninger til sosialhjelp. Jeg ser at det er behov for å utrede slike problem nærmere i forbindelse med utformingen av en eventuell lov om introduksjonsstønad.

En ordning med introduksjonsstønad er tenkt utformet som en lov som gir kommunene adgang til å igangsette ordningen. Kommunene gis dermed frihet til selv å velge om de vil ta verktøyet i bruk. Å utforme en slik lov som et pålegg ville være i strid med regjeringens ønske om størst mulig grad av kommunalt selvstyre. Jeg har imidlertid stor tro på at mange kommuner vil velge å innføre en ordning med introduksjonsstønad dersom forslaget blir vedtatt. Kommunenes Sentralforbund har gitt sterke signaler om at kommunene ønsker et annet verktøy enn lov om sosiale tjenester i arbeidet med nyankomne.

Jeg tror at innføring av en ordning med introduksjonsstønad vil kunne gi kommunene et bedre verktøy i arbeidet med kvalifiseringen av nyankomne. Kanskje vil ordningen også bidra til at flere kommuner vil prioritere dette arbeidet. Det vil nå bli nedsatt et lovutvalg som utreder og lager utkast til en lov om introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere.

Den tverrdepartementale arbeidsgruppen skal fortsette sitt arbeid i 1999. Blant annet skal man vurdere muligheten for innføring av et helhetlig introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere.

Parallelt med arbeidsgruppens arbeid ble det høsten 1998 satt i gang prøveprosjekt i 8 kommuner. Prosjektene hadde som mål å vri inntekten for nyankomne innvandrere over fra passiv sosial støtte til mer aktive tiltak. Regjeringen har også avsatt midler til prøveprosjekt i 1999. UDI har fått i oppdrag å lyse ut disse midlene og følge opp de prosjekter som igangsettes.

6. AVSLUTNING

Jeg har i dette innlegget forsøkt å gi et bilde av hvilke områder KRD vil prioritere på innvandringsfeltet i 1999. Det er imidlertid viktig å understreke at dette er et område hvor det ikke finnes enkle fasit svar. Som jeg har prøvd å vise står vi overfor en rekke utfordringer når det gjelder arbeidet med nyankomne. Arbeidet knyttet til mottak og bosetting vil være omfattende i 1999 og mye innsats vil være rettet mot å legge til rette for en forbedring av kvalifiseringen av nyankomne.

Jeg håper dagens asylsøkere og flyktninger blir tatt imot med åpenhet og varme, og at de som får bli i Norge får like muligheter til å delta i samfunnet som befolkningen for øvrig. Jeg er trygg på at de fleste av dere støtter meg i et slikt ønske. Som jeg sa innledningsvis, er en viktig forutsetning for at vi skal lykkes at statlige og kommunale myndigheter sammen møter de utfordringene vi nå står overfor.

For meg er det viktig å lytte til kommunenes erfaringer og kritiske innvendinger til regjeringens politikk. Vi har mye å lære av dere som jobber i direkte kontakt med flyktninger og innvandrere. Jeg er derfor spent på hva dere har av kommentarer. Takk for oppmerksomheten !