Statssekretær Per N. Hagen

"Lokaldemokratiets framtid - regjeringens strategier for revitaliering av kommunestyrene"

Innlegg på Nordmørskonferansen - torsdag 21. januar 1999

Takk for invitasjonen!

Jeg er bedt om å holde en innledning om lokaldemokratiets framtid og Regjeringens strategier for å revitalisere kommunestyrene. At dette er et viktig og aktuelt tema viser tendensen til synkende valgdeltakelse og forskjellige oppslag i aviser, radio og fjernsyn den senere tiden.

Vitalisering av kommunestyrene er først og fremst lokalpolitikerne og partienes ansvar. Men siden det er staten som setter rammebetingelser for det lokale selvstyret, og som dermed avgrenser handlingsrommet for kommunestyrene, er det også veldig viktig at Regjeringen har en bevisst strategi i forhold til dette.

Regjeringen er svært opptatt av at lokaldemokratiet skal ha levedyktige vilkår. Et levende, desentralisert folkestyre med bred deltakelse er en forutsetning for å møte de store utfordringene samfunnet står overfor. Det er gjennom innbyggernes engasjement og folkevalgt styring vi best kan møte viktige velferdspolitiske utfordringer, løse miljøproblemer, og sikre en bedre fordeling mellom ulike grupper og regioner i vårt land.

Et livskraftig lokalt folkestyre er en viktig verdi som utgjør kjernen i vårt demokrati. I de seinere årene er det kommet signaler om at det kanskje ikke står så bra til med lokaldemokratiet. Ett signal har vært den synkende valgdeltakelsen. Et annet forhold er vanskeligheter med rekrutteringen til folkevalgte verv, og stor utskifting av personer ved hvert valg. På den annen side ser vi et stort folkelig engasjement i aktuelle lokale saker som f. eks skolenedlegginger. Bildet er altså ikke helt entydig.

2. Vurdering av lokaldemokratiets status

Det kan sikkert spekuleres i ulike årsaker til det som noen har kalt en krise i lokaldemokratiet. Vi har oppnevnt et bredt sammensatt utvalg som skal se nærmere på valgloven, og som bl.a. nettopp skal drøfte årsaker til den lave valgdeltakelsen og vurdere mulige tiltak for å motvirke denne tendensen.

Utvalget skal drøfte spørsmål knyttet til demokrati, både på riks- og lokalplan, og har fått i mandat å vurdere en del konkrete spørsmål. For eksempel skal de se på mulighetene for å påvirke personvalget gjennom retting på valglister, spørsmål om kvotering for å oppnå bedre representativitet, og tidspunktet for de ulike valgene, for å nevne noe.

Vi ser spent fram til å få til vurdering forslagene i valglovutvalgets innstilling, som skal legges fram innen utgangen av år 2000.

Jeg vil også nevne at Kommunal- og regionaldepartementet er i gang med et prosjekt om fordeler og ulemper ved kommunesammenslutninger og utvidet interkommunalt samarbeid. Som en del av dette prosjektet er det blitt foretatt en kartlegging av lokaldemokrati og tilhørighet i kommunene. I en spørreundersøkelse svarte 18 prosent av innbyggerne at de kunne tenke seg å sitte i kommunestyret en gang i framtiden, og hele 35 prosent svarte at de kunne tenke seg å sitte i andre kommunale utvalg og nemnder. Undersøkelsen viser også at mange deltar i underskriftskampanjer, går på møter, eller skriver avisinnlegg, og at over halvparten er med i én eller flere frivillige organisasjoner. Dette viser klart at det finnes interesse og engasjement for lokalpolitikk! Utfordringen blir å finne praktiske og interessante former for deltakelse slik at de som ønsker det får bli med. Her vil jeg understreke at partiene har et stort ansvar.

3. Kommunestyrene må bruke det handlingsrommet de har

La meg videre si at vi gjennom kommuneloven har et godt verktøy som fastsetter rammene for kommunenes virksomhet. Kommunene har godt armslag til å organisere virksomheten innenfor de rammene som loven setter. Mitt inntrykk er at det ikke er behov for vesentlige endringer i kommuneloven, og at kommunene deler dette synet.

I tillegg har vi gjennom forsøksloven anledning til å gi kommuner fritak for regelverk, slik at de kan prøve ut nye løsninger lokalt. Forsøksloven er et instrument til nytenkning og utprøving. Kommunene må utarbeide et konkret forsøksopplegg og søke godkjenning fra Kommunal- og regionaldepartementet om fritak fra regelverk som oppleves å være til hinder for iverksetting av gode løsninger lokalt.

Forsøksloven ble innført i 1993 som en oppfølger av frikommuneforsøkene. Erfaringene fra den gang viser at kommunene ofte tror at de er mer bundet av lover og regler enn de faktisk er. Dette syns jeg er et tankekors, og jeg oppfordrer kommunalpolitikere til å lete etter muligheter. Hvis politikerne er overbevist om det ikke er mulig å endre etablert praksis, er det ikke lett å vitalisere lokaldemokratiet.

4. Retningslinjer for statlig regelverk

Kommunenes tjenesteyting er regulert gjennom mange forskjellige særlover innen de forskjellige sektorene. Når sentrale myndigheter forbereder reformer, regelendringer og andre tiltak som skal iverksettes av kommunene, er det nødvendig å avveie statlige styringshensyn mot hensynet til lokaldemokratiet. Regjeringen har derfor vedtatt retningslinjer for arbeidet med statlig regelverk overfor kommunene. Essensen i retningslinjene er at bindende regler fra statlig hold om hvordan kommunal tjenesteproduksjon og forvaltning skal utøves bare skal finne sted på områder hvor hensynet til rettssikkerhet, likhet eller andre nasjonale hensyn tilsier det. Det er Kommunal- og regionaldepartementet som har ansvaret for å holde de andre departementene "i ørene" når spørsmålet om nasjonale standardkrav dukker opp. Det er ikke tvil om at dette er en ganske krevende oppgave.

5. KOSTRA og Organisasjonsdatabasen

Informasjon kan bidra til å finne nye ideer og se muligheter. For at både staten og kommunesektoren skal kunne få informasjon om økonomi, tjenesteproduksjon og alternative organisasjonsmåter er KOSTRA og Organisasjonsdatabasen viktige verktøy.

KOSTRA er et opplegg for rapportering fra kommunesektoren til staten, som også vil gi kommunene viktig informasjon om egen og andre kommuners drift. Organisasjonsdatabasen, som utvikles av Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR), vil gi informasjon om hvordan andre kommuner organiserer sin virksomhet.

Ved slike verktøy kan nye muligheter oppdages. Kommuner kan lære av hverandre, og resultatet kan også bli en mer vitalisert debatt i kommunestyrene om organisering og effektivisering av tjenesteproduksjon rundt om kring i landet.

6. Redegjørelsen om lokaldemokratiet

Statsråd Ragnhild Queseth Haarstad er den første Kommunalminister som har holdt en redegjørelse om lokaldemokratiet for Stortinget. Dette skjedde i mars 1998, og er et uttrykk for at Regjeringen mener at det er viktig å styrke lokaldemokratiet. Mitt inntrykk var at redegjørelsen i stor grad lyktes i å sette spørsmål om lokaldemokrati på den politiske dagsorden.

Kommunal- og regionalministeren lanserte i sin redegjørelse en ide om forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd, som vi håper vil bidra til å vitalisere lokaldemokratiet.

7. Forsøk med øremerkede tilskudd som rammetilskudd

Regjeringen er nå i gang med å forberede dette forsøket som skal foregå i et utvalg av kommuner. Vi ønsker å finne ut om kommunene kan løse oppgavene sine like effektivt hvis de får inntektene som rammetilskudd. Det vil også være interessant å se om forsøkskommunene prioriterer annerledes enn andre kommuner, og om forsøket bidrar til å vitalisere lokaldemokratiet. Det er ikke til å komme fra at øremerkede tilskudd har økt sin andel av de samlede inntektene på bekostning av rammetilskuddene de seinere åra. En høyere andel rammetilskudd vil kunne gi lokalpolitikerne bedre armslag til å utforme en god velferdspolitikk, tilpasset lokalbefolkningens behov og prioriteringer.

Vi tar sikte på å starte opp i år 2000, og at forsøket skal vare i fire år. Det legges opp til bred deltakelse, der alle landsdeler og ulike kommunetyper er representert. Vi har fått mange henvendelser som tyder på at det er stor interesse ute for å prøve seg på dette.

8. Forsøk med direktevalg av ordfører

Et annet initiativ som er mottatt med entusiasme, er direktevalg av ordfører. Åpningen for et slikt forsøk har for såvidt ligget i forsøksloven hele tiden. Men det hjalp på farten da politisk rådgiver Eva Lian lanserte dette som en god idé i et intervju i Kommunal Rapport i mars i fjor.

Ordføreren er kommunens representant og ansikt utad. Valget av ordfører oppleves som spesielt viktig for kommunens innbyggere. Det kan derfor være stimulerende for den lokalpolitiske interessen at velgerne føler at de har en mer direkte innflytelse på hvem som skal representere kommunen. I departementet stiller vi oss positive til denne type forsøk, nettopp fordi vi kan få testet ut om dette bidrar til å skape mer liv i den lokalpolitiske debatten.

Flere kommuner fremhever ønsket om økt fokus på lokale saker i sine søknader. Det må være interessant å drive lokalpolitikk. På denne måten sikres også en god rekruttering.

Departementet har nå gitt en foreløpig godkjenning til de 20 kommunene som har sendt inn søknad om forsøk med direktevalg på ordfører.

For at forsøket skal lykkes må det legges til rette for gode informasjonstiltak overfor innbyggerne i kommunen. Det er positivt at lokalpolitikerne i forsøkskommunene deltar aktivt i å profilere forsøket.

I forsøkskommunene skal alle parti og grupper som stiller liste ved kommunestyrevalget få anledning til å velge en eller flere ordførerkandidater. Stemmegivning til ordførervalget er uavhengig av stemmegivningen til kommunestyrevalget. Det betyr at velgeren kan gi sin stemme til en kandidat som tilhører et annet parti eller liste enn den vedkommende stemte på ved kommunestyrevalget. Den kandidaten som får flest stemmer er valgt til ordfører.

I Møre og Romsdal har følgende kommuner fått foreløpig godkjenning til å delta i forsøket: Norddal, Vestnes, Gjemnes og Hareid.

Det er aldri tidligere drevet forsøk med direktevalg på ordfører her i landet, og det blir derfor spennende å følge med på hvordan det går.

La meg for ordens skyld si at forsøk skal være reelle forsøk, det vil si at det ikke er noen automatikk i at forsøksordningen blir permanent når forsøksperioden er avsluttet. Noe av hensikten med forsøk er å finne ut om det representer alternativer som fungerer bedre enn gjeldende system.

9. Forhandlinger mellom staten og kommunesektoren?

Flere har hevdet at en viktig årsak til redusert interesse for å delta i lokalpolitikken, er at kommunene har for knappe ressurser i forhold til sine oppgaver. Det vises til lokalpolitikere som opplever det som lite meningsfylt å administrere nedskjæring av kommunale tjenestetilbud. Til det vil jeg si at norsk økonomi neppe tåler at alle kommunale ønsker oppfylles. Det vil nok derfor alltid måtte være en viktig lokalpolitisk oppgave å prioritere mellom gode formål og drive et kontinuerlig effektiviseringsarbeid for å øke handlingsrommet. Likevel har jeg forståelse for at noen kan oppleve en ubalanse mellom statlige krav og lokale rammer. For denne Regjeringen vil det derfor være et sentralt siktemål å tilpasse forventningene til det økonomien tillater.

Det har vært foreslått at vi bør innføre forhandlinger mellom staten og kommunesektoren med sikte på en årlig avtale om inntekter og oppgaver for kommunesektoren. Det vises i denne sammenheng til slike forhandlingssystemer i Sverige og Danmark. Jeg vil da vise til en viktig forskjell mellom Norge og disse to landene. I begge disse har kommunene større grad av beskatningsfrihet enn tilfellet er for norske kommuner. Bærebjelken i de omtalte avtalene i Sverige og Danmark er at kommunene forplikter seg til å begrense skatteøkninger mot at staten begrenser sine pålegg. Da dette skatteelementet mangler hos oss, kan det være vanskelig å finne de samme avbalanserte forhandlingsløsningene med forpliktelser for begge parter i det norske systemet.

Noen vil da mene at vi bør øke den lokale beskatningsfriheten i Norge – også fordi det på andre måter enn via forhandlinger med staten kan bidra til å styrke lokaldemokratiet. Det viktigste motargumentet mot dette er at skattegrunnlaget mellom norske kommuner er svært skjevfordelt, slik at økt lokal frihet til å pålegge skatter vil kunne gi svært uheldige fordelingskonsekvenser.

Til tross for disse motforestillingene, er Regjeringen innstilt på å fortsette diskusjonen med kommunesektoren om statlige rammebetingelser for styrket lokaldemokrati. Et viktig element her er at Kommunal- og regionalministeren nå møter den politiske ledelsen i Kommunenes Sentralforbund til drøftingsmøter tre ganger i året. Selv om disse møtene ikke leder fram til formelle avtaler, bidrar de etter vår vurdering helt klart til en bedre felles forståelse av forholdet mellom oppgaver og ressurser for kommunesektoren.