Statssekretær Per Olaf Lundteigen

Nasjonalstatens rolle. Det kommunale og fylkeskommunale sjølstyret

Hamar, 1. november 1999

1. Innledning

Jeg vil takke for denne invitasjonen. Den gir meg en anledning til å formidle et for regjeringen viktig budskap framfor en forsamling av sentrale personer i lokalt samfunnsliv på Østlandet. Dette gir meg også anledning til å få en dialog om hva vi vil med vårt forvaltningssystem Hva bør være viktige verdier som skal legges til grunn for utviklingen av den framtidige forvaltningen?

Temaet jeg skal snakke om er ”Nasjonalstatens rolle. Det kommunale og fylkeskommunale sjølstyret”. Dette temaet inviterer jo til mange perspektiver og refleksjoner og temaet er jo et av de ”evige temaene ” i norsk samfunnsdebatt.

2. Nasjonalstaten har et overordnet ansvar

Det har i den senere tid vært reist mye kritikk mot staten fordi den bidrar til å innskrenke det kommunale selvstyret. Det har skjedd en økning i de øremerkede tilskuddene og kommunenes andel av frie inntekter har blitt redusert. Kommunene og fylkeskommunene må også forholde seg til et stort antall lover og regler.

Jeg vil både knytte synspunkter til statens rolle og spesielt til bruken av øremerkede tilskudd og et mer omfangsrikt regelverk.

I vårt forvaltningssystem har hvert forvaltningsnivå sin begrunnelse. Det sentrale nivå skal ivareta et nasjonalt fellesskap og verdier vi stort sett kan enes om, uavhengig hvor vi bor i landet og fremme en politikk som kan sikre en trygg fremtid for hele befolkningen. Det er særlig tre verdier som er viktige i statens styring av kommunene.

Den ene verdien knyttes til et likhetsideal. På en rekke områder forventer du et likt eller likeverdig velferdstilbud uavhengig av hvor du bor i landet. Dette uavhengig av om det er kommunene, fylkeskommunene eller staten som har ansvaret for oppgavegjennomføringen.

Den andre verdien er knyttet til rettssikkerhet som er et av de viktigste fundamentene for den moderne forvaltningen. Rettssikkerhet skal sikre at den enkelte ikke får en vilkårlig behandling av myndighetene, men en behandling han eller hun har krav på etter lovverket. Staten har en overordnet rolle som rettssikkerhetsgarantist i samfunnet.

Den tredje verdien er knyttet til den langsiktige forvaltning av den nasjonale økonomien. Regjeringen er opptatt av en stabil utvikling i den norske økonomien der lav prisstigning og lave renter er viktige mål. Kommunene og fylkeskommunene utgjør en vesentlig sektor når den økonomisk politikken skal utformes.

Når regjeringen og Stortinget velger å benytte sterke styringsvirkemidler som øremerking og lover i forhold til kommuneforvaltningen, må det sees i lys av disse nasjonale målene, og her er særlig likhetsverdien viktig. Jeg skal komme tilbake til problematikken senere i foredraget. Men først skal jeg si litt om fylkeskommunenes rolle som del av forvaltningssystemet.

3. Fylkeskommunens rolle

Det skulle være vel kjent i denne forsamlingen at det foregår en debatt om fylkeskommunen. En viktig skillelinje i denne debatten går mellom de som vil legge ned fylkeskommunen og de som vil beholde den.

Jeg for min del hører til dem som mener at vi vanskelig kan greie oss uten et folkevalgt mellomnivå i norsk forvaltning. Mellomnivået er nødvendig for å løse oppgaver som er for store for kommunene, men hvor det likevel er behov for godt kjennskap til regionale og lokale forhold. Jeg oppfatter fylkeskommunen som særlig viktig i arbeidet med å skape en balansert regional utvikling. Fylkeskommunen har dessuten en forankring blant innbyggerne som velger de styrende organene. Med andre ord har fylkeskommunene en demokratisk forankring. Dette er en verdi det vil være vanskelig å gi slipp på.

Mellomnivået består i dag av fylkeskommunen som er det folkevalgte organet i fylket og regionale statsforvaltning med fylkesmannen i spissen som de statlige organene. Striden om mellomnivået står ikke bare om fylkeskommunens eksistens. Andre krefter vil ha bort fylkesmannen. Men fylkesmannen har også viktige oppgaver. Bl.a. skal han sikre rettsikkerheten og han skal bistå kommuner med råd og veiledning. For KRD utfører bl.a. fylkesmannen klagesaksbehandling i forhold til byggesaker og han veileder kommuner i forhold til kommuneøkonomi. Spesielt små kommuner med begrenset ekspertise har nytte av fylkesmannens på dette området.

Derfor vil jeg si at det er vanskelig å se at oppgavene kan forsvinne fra mellomnivået. Men det er klart en mulighet for å se i sammenheng oppgaveløsningen på mellomnivået og vurdere rollefordelingen mellom fylkeskommunene og regional statsforvaltning.

Som dere sikkert er kjent med arbeider nå et utvalg med denne problematikken, det såkalte oppgavefordelingsutvalget som har direktør Lars Wilhelmsen som leder.

Utvalget har blant annet fått i oppgave å rette oppmerksomheten mot:

• erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå, herunder effektiviteten og kvaliteten i oppgaveløsningen og virkemåten til demokratiet på fylkesnivå.
• relasjonene mellom regional statsforvaltning og fylkeskommunen, med vekt på ansvaret for organisering/samhandling mellom de to og særlig vekt på ansvaret for regionale utviklingsoppgaver.
• ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom fylkeskommunene og kommunene.

Regjeringen er innstilt på å vente på utvalgets innstilling som vil foreligge sommeren 2000 før den går videre med eventuelle reformer i forhold til fylkeskommunens rolle i forvaltningssystemet. Vi tar sikte på å legge fram en stortingsmelding våren 2001.

4. Kommunenes rolle – grunnenheten i vårt nasjonale demokrati

Jeg oppfatter kommunene som grunnenheten i vår lokalforvaltning. Kommunene gir i enda større grad enn fylkeskommunen nærhet til innbyggerne når offentlige oppgaver skal løses. Vi får en bedre tilpasning av tjenestene enn om staten alene skulle stå for utformingen av dem. Kommunen som institusjon er også et politisk organ som fordeler og prioriterer. Dette oppfatter jeg som et svært sentralt trekk ved kommuneinstitusjonen. Også kommunene har knapt med ressurser og det er viktig å prioritere slik at tjenesteproduksjonen best mulig tilpasses lokalsamfunnets behov.

Det likevel viktigste kjennetegnet ved kommunene er det forhold at det er en demokratisk institusjon. Kommuneinstitusjonens framvekst ble bygget på verdier knyttet til demokrati. Selve kommunebegrepet er knyttet til en fellesskapstanke – lokalsamfunnet og dets innbyggere skal selv stå for løsning av fellesoppgaver. Dette gjelder både hvilke oppgaver det skal arbeides med og hva innholdet i oppgavene skal være. Dette forutsetter innbyggernes deltakelse og at innbyggerne selv tar ansvar for det kommunen utretter, hvordan den organiserer arbeidet og hvordan og hvor store inntekter den skaffer seg.

En viktig forutsetning for at kommuneintitusjonen skal fungere som organ for politiske prioriteringer og løsning av fellesoppgaver i regi av lokalbefokningen, er at det eksisterer en autonomi i forhold til sentralmakten. Der hvor fellesskapet ikke kan bestemme over innhold og utforming av fellesskapsløsningene lokalt, vil også grunnlaget for å snakke om kommuner forsvinne. Derfor er selvstyre en forutsetning for kommunen som institusjon.

Jeg er også opptatt av at kommunene skal fungere som en institusjon for opplæring av politikere. Selv om det visstnok er slik at det er en mindre andel av rikspolitikerne som har erfaring fra lokalpolitikken enn det var tidligere, så er lokalpolitikken fortsatt en viktig rekrutteringskanal til rikspolitikken. Jeg tror det er en god erfaring for et virke i rikspolitikken at en har vært med i styringen av en kommune.

5. Framtidas utfordringer og regjeringens arbeid for å utvikle forholdet mellom staten og kommunalforvaltningen

Regjeringen er opptatt av å skape best mulige vilkår for lokaldemokratiet og lokalt politisk arbeid. Likevel må jeg innrømme at det nok i de senere årene også under denne regjeringen har blitt for lite rom til å virkeliggjøre en slik politikk. Fra kommunene og fylkeskommunene har det særlig blitt fokusert på veksten i antall øremerkede tilskudd og bruk av regler rettet mot kommunene og fylkeskommunene. Jeg vil knytte noen kommentarer til denne utviklingen.

De økonomiske overføringene til kommunene

I 1986 da vi fikk inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene var det et klart mål at statlige overføringer skulle gå som rammetilskudd. Dette skulle gi grunnlaget for en mer effektiv ressursbruk og la lokale hensyn bli mer fremtredende når ressursene skulle fordeles.

Utviklingen har gått i motsatt retning. Mer og mer av de statlige overføringene er nå bundet opp mot bestemte formål og oppgaver. Fra 1988 til 1999 har andelen øremerkede tilskudd av de totale statlige overføringene til kommunesektoren økt fra om lag 20 prosent til om lag 43 prosent. Staten har valgt å øremerke midler til viktige velferdsoppgaver som barnehage, eldreomsorg og sykehus.

Som en følge av denne utviklingen har mulighetene for de lokale folkevalgte til å ta opp egne saker som er viktige for deres lokalsamfunn gradvis blitt redusert. I tillegg krever mange av tilskuddene kommunal medfinansiering.

Det er grundig dokumentert at tilskudd med krav til egenfinansiering bidrar til å forsterke inntektsforskjeller mellom kommuner. Mange av de øremerkede tilskuddene bidrar med andre ord ikke, slik mange synes å tro, til likhet, men tvert imot til å forsterke ulikhet. Konsekvensene av å bruke øremerkede tilskudd, kan være at enkelte kommuner må redusere innsatsen på områder som prioriteres høyt lokalt, mens andre kommuner må bruke mer ressurser på tjenesteområder som allerede er godt utbygget for å få del i tilskuddet.

Selv om øremerking vil være nødvendig tiltak når staten vil ha gjennomført enkelte politiske mål, så er den nevnte utviklingen svært uheldig. Vi får et mindre effektivt velferdssystem og for folk flest blir lokaldemokratiet av mindre interesse.

Vi bør også være oppmerksomme på at mange øremerkede tilskudd kan gjøre det svært vanskelig å vurdere effekten av hvert enkelt tilskudd. Oppretting av nye øremerkede tilskudd, svekker effekten av tidligere tilskudd, derfor må vi også diskutere varigheten av øremerkede tilskudd.

Regjeringen vil nå foreta en samlet gjennomgang av tilskuddsordningene. I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 tar vi sikte på å legge fram et forslag om innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet. Vårt klare mål er at kommunene og fylkeskommunene skal få større rom til å bruke sine inntekter på en måte som gjenspeiler egne lokale prioriteringer.

Regjeringen vil dessuten fra 2000 sette i gang et forsøk med å overføre øremerkede tilskudd som rammetilskudd i 20 kommuner. Hensikten med forsøket er å se om rammeoverføringer vil gi mer effektiv oppgaveløsning i kommunene – i form av billigere tjenester eller tjenester som er mer tilpasset brukernes behov, og om en slik finansieringsform vil få virkninger på deltakelsen i lokaldemokratiet.

Vi må forenkle forholdet mellom staten til kommunene

Statens styring bør skje på en måte som gjør at det politiske og administrative lederskapet i kommunen har et rimelig klart bilde av hva staten vil. Her er nok et omfattende regelverk og til tider uklare meldinger om hva som er plikter og ikke kommunale plikter et problem både for kommunene og de som skal forvalte det statlige regelverk både på kommunal og statlig side. Det kan være vanskelig for kommunene helt å ha oversikt over hva som er ting de "skal" gjøre og ting de "bør" eller "kan" gjøre. Her har statlige myndigheter opplagt en jobb å gjøre med hensyn til å utvikle dialogen, og måten å framstille statlig politikk på overfor kommunene.

Det kompliserte styringsforholdet mellom staten og kommunene kan være en av de faktorene som ligger til grunn for svekkelsen av det kommunale demokrati som vi har sett tydelige tegn på ved de siste lokalvalgene. Velgeroppslutningen har gått jevnt nedover de siste kommune- og fylkestingsvalgene. For kommunevalget var deltakelsen nede på 60 prosent. Ved fylkestingsvalget var velgeroppslutningen nede i 56,3 prosent.

Derfor arbeider regjeringen med prosjekter hvor målet er å forenkle styringsforholdet til kommunalforvaltningen.

Et enklere Norge

KS har gått ut med at det har vært en vekst i antall forskrifter fra ca 4000 til ca 6000 de siste årene. Jeg kan ikke uten videre slutte meg til KS sitt forsøk på tallfesting. Men at det har skjedd en betydelig regelverksutvikling er det ingen tvil om.

Gjennom programmet "Et enklere Norge" tar regjeringen nå et samlet grep for å styrke og fornye statsforvaltningens forenklingsarbeid. Arbeidet har fokus på rammebetingelsene både for kommunesektoren og næringslivet. Dessuten blir det satt fokus på forenkling og forbedring av statsforvaltningens kontakt med enkeltmennesket.

Dette arbeidet ledes av en styringsgruppe ledet av Statsministeren. Kommunalministeren deltar også i denne gruppen.

Som en del av programmet "Et enklere Norge" vil regjeringen forenkle regelverk som legger bindinger på kommunene. Det er regelverk i vid betydning av ordet som skal gjennomgås, og jeg kan nevne noen få eksempler på regelverk som skal vurderes i prosjektet:

• Pålegg og vilkår i tilknytning til kommunale handlingsplaner på enkeltområder.
• Krav om spesifikke rapporteringsordninger tilknyttet statlige tilskudd.
• Individuelle rettigheter der kommuner eller fylkeskommunene er ansvarlig.
• Spesielle saksbehandlingsregler og krav i særlovgivningen om særskilt fagkompetanse.

Vi tar sikte på å gi en status for gjennomgangen i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001.

Forventningsbrev

Et annet utviklingsarbeid som departementet har satt i gang er et prosjekt om et såkalt forventningsbrev. Som jeg var inne på litt tidligere, har regional statsforvaltning med fylkesmannen i spissen en viktig funksjon i feltet mellom den sentrale statsmakt og kommunene. Disse organene har en viktig rolle som formidlere av statlig politikk og bidragsytere til en god tilpasning av politikken til lokale forhold. I Vestfold er det i et eget ”forventningsbrev ” fra regional statsforvaltning til kommunene i fylket blitt vektlagt å tydeliggjøre og få fram en samlet oversikt over hovedtrekkene i statlig politikk.

Prosjektet departementet har satt i gang har som mål å utvikle en veileder for utarbeiding av forventningsbrev. Vi håper på den å bidra til en klargjøring av dialogen mellom staten og kommunene.

Konsultasjonsordning mellom kommunalforvaltningen og staten

En annen ordning som vi håper skal tydeliggjøre dialogen mellom staten og kommunalforvaltningen, er utvikling av samarbeidet mellom staten og KS i retning av en konsultasjonsordning. Siktemålet er at staten og kommunesektoren skal komme til enighet om hvilket nivå på tjenesteytingen og hvilke nye tiltak og reformer det er rom for innenfor en gitt inntektsramme. Dette kan bidra til å redusere behovet for statlig styring gjennom øremerking og regelverk.

En arbeidsgruppe med deltakelse fra berørte departementer og kommunesektoren skal utrede en slik konsultasjonsordning i løpet av høsten. En nærmere omtale av ordningen vil bli gitt i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001. Ordningen skal prøves ut i tilknytning til statsbudsjettetfor 2001 med sikte på endelig iverksetting under arbeidet med kommuneopplegget for 2002.

6. Kommunestruktur og interkommunalt samarbeid

I denne forsamlingen er det også naturlig å kommentere kommunestruktur. Enkelte på kommunehold har i den seinere tid tatt til orde for at det foreligger et betydelig reformbehov både i kommune- og fylkesinndelingen.

Vedtaket stortingsflertallet fattet ved behandlingen av Stortingsmelding nr 32 Kommune- og fylkesinndelingen om at alle kommunesammenslutninger skal skje på frivillig basis, er et grunnleggende premiss i debatten om kommunestruktur. En konsekvens av dette stortingsvedtaket er at kommuner og fylkeskommuner selv har ansvar for å tenke på kommunestruktur som en rammebetingelse for kommunal oppgaveløsning.

I et levende lokaldemokrati bør det å bestemme om kommunen skal slå seg sammen med andre kommuner være opp til innbyggerne selv. Er det slik at innbyggerne i to kommuner ser seg tjent med at kommunene slås sammen skal ikke vi som rikspolitikere motsette oss det. Men vi skal heller ikke tvinge kommuner til å slå seg sammen. Gjør vi det vil det gå på tvers av målet om at i lokale spørsmål skal befolkningen selv bestemme.

En viktig innvending mot kommunesammenslutninger er at man ved større enheter svekker nærheten mellom innbyggerne og de folkevalgte. Erfaringene viser at innbyggere i små kommuner mener de har større mulighet til å påvirke det som skjer i kommunen, enn de som bor i større kommuner.

Jeg tror de utfordringene kommunene nå står overfor kan løses gjennom interkommunalt samarbeid. Gjennom samarbeid vil man bl.a. kunne etablere større fagmiljøer og dermed styrke rekrutteringen av ulike fagpersonell. Interkommunalt samarbeid kan være en av flere løsningsmodeller, men kommunene må selv bestemme omfanget av samarbeidet og hvilken geografisk utstrekning det skal ha.

Samarbeid mellom kommuner gir en mulighet til å fremskaffe gode løsninger for innbyggerne, med lavere kostnader. Frigjorte ressurser vil kunne brukes til produksjon av flere og bedre tjenester for innbyggerne i kommunene. Men det vil være opp til kommunene å sette interkommunalt samarbeid på dagsorden og å prøve ut ulike samarbeidsmodeller for å møte morgendagens utfordringer. Noen vil kanhende etter en grundig lokal demokratisk prosess ønske å ta enda et skritt og bestemme seg for en kommunesammenslutning.

7. Avslutning

Jeg har i mitt innlegg prøvd å gi noen prinsipielle vurderinger av vårt forvaltningssystem og gi et innblikk i regjeringens reform- og utviklingsarbeider som berører forholdet mellom forvaltningsnivåene. Vi arbeider både for en mer demokratisk og effektiv lokalforvaltning. Da tror jeg at styringsforholdet mellom staten og kommunene må forenkles. Dette vil bidra til å klargjøre ansvarsforholdene innenfor offentlig forvaltning noe som er viktig i et demokratiperspektiv. I et effektivitetsperspektiv er det også viktig med enklere styring, slik at kommunene har mulighet til å kunne gjøre de nødvendige lokale tilpasninger i den kommunale virksomhet.