Politisk rådgiver Inge Bartnes

Synspunkter på hvordan staten kan bruke den regionale analysen i regionalpolitisk sammenheng

Former for dialog/forhandlinger med staten i forlengelsen av analysen

Et seminar for deltakelse i arbeidet med regional analyse for Østlandet og samferdselspakke for Østlandet, Langesund, 18-19 mars 1999

Det er et utfordrende og interessant tema jeg er invitert hit for å snakke om. I tittelen ligger et ønske fra dere, slik jeg ser det, om å komme bedre i inngrep med de politiske prosessene og beslutnings- og bevilgningssystemet nasjonalt. Kort sagt legge et løp som påvirker statlig innsats. I tillegg tror jeg dere ønsker ryddighet, økt forutsigbarhet og økt legitimitet.

Dette sier meg at dere ikke er fornøyd med situasjonen slik den er i dag. Det er reist kritikk mot fylkesplansystemet. Den sentrale behandlingen av planene tar for lang tid og forplikter ikke staten nok i gjennomføringen av planen. Dette er alvorlig, og både Kommunal- og Miljøverndepartementet tar dette problemet alvorlig. Visjonen er å utvikle fylkesplansystemet og regionale utviklingsprogram som gjensidig forpliktende utviklingsavtaler mellom regionalt og nasjonalt nivå.

Gjennom det arbeidet som Østlandssamarbeidet har startet, for eksempel den regionale analysen som er under utarbeiding, utfordres vi til å tenke konkret om forholdet mellom det regionale og sentrale nivået.

Norske landsdelsanalyser bør blant annet omfatte byutvikling, samarbeid mellom byer og distrikter, infrastrukturutvikling (fysisk og elektronisk) og forvaltning av natur og kulturlandskap. Å koble disse temaene mot ulike regioner kan representerer et nytt tankemønster, selv om landsdelsplaner har vært prøvd før uten særlig hell kan man vel si.

Hvorfor er vi positive til landsdelsanalyser?

Vi synes regionale analyser eller landsdelsplaner er interessant ut fra fire forhold:

1)For det første fordi den er sektorovergripende og ser en større region i sammenheng. I Voksenåserklæringen gjorde vi det klart at det trengs en ”bred” distriktspolitisk innsats hvis vi skal realisere de distriktspolitiske målene. Samarbeidet mellom og på tvers av sektorer i ulike fylker vil i seg selv føre til at sektorene gradvis erkjenner nye løsningsmodeller.

2)For det andre innebærer slike analyser at fylkeskommunene i en region jobber seg frem til enighet om at dette er de viktigste utfordringene i regionen og at disse må løses i fellesskap. Regional konsensus i prioriteringer og koordinert innsats mot nasjonalt nivå er utfordrende for oss.

3)For det tredje mener vi dette representerer en regionalpolitisk tenkning som gir fylkeskommunene en anledning til å posisjonere og markere seg.

4)For det fjerde kan dette bidra til en mer dynamisk samhandlingen mellom forvaltningsnivåene.

Kan analysen gi grunnlag for økt merverdi?

Det distriktspolitiske målet er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Det er kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet som er særlig interessant for oss. Det er her vi har problemer med å holde folketallet opp, skape en gunstig befolkningssammensetning samt bidra til et lønnsomt og levedyktig næringsliv. Sett innenfor Østlandsregionen har man det stikk motsatte problemet i Oslo og Akershus. I perioden 1986 til 1996 har det skjedd en sentralisering, både når det gjelder befolkning og sysselsetting. Alle statistiske beregningsalternativer konkluderer med at det kan forventes en fortsatt høy befolkningsvekst i Oslo og Akershus sammenlignet med landsgjennomsnittet. Hele hovedstadsregionen vil med stor sannsynlighet få en større andel av sysselsettings- og befolkningsveksten enn andelen av landets totale befolkning tilsier.

Dette er et meget interessant utgangspunkt. Klarer man å vri utviklingen slik at det overskuddet man har av mennesker og arbeidsplasser i Oslo og Akershus kommer distriktene til gode?

Vi ser det som vårt ansvar å få til en slik dreining. Kommunal- og regionaldepartementet har ansvar for regionalpolitikken. Sentralisering og marginalisering er to sider av samme sak. Skal vi lykkes i distriktspolitikken, må vi også lykkes med sentrumspolitikken.

Østlandssamarbeidets øverste politiske og administrative organer har formulert en målsetting om at Østlandets videre regionale utvikling bør være preget av et balansert utbyggingsmønster. Et slikt utbyggingsmønster forutsettes både å bidra til å redusere ulemper knyttet til sterk utflytting, befolkningsvekst og høy økonomisk aktivitet i sentrum, og samtidig bidra til å styrke bosetting og arbeidsplassutvikling i fylkene utenom Oslo og Akershus.

Dette lover godt for et videre samarbeid.

Dette vil kunne gi den vinn vinn situasjonen jeg nevnte innledningsvis og som er en viktig forutsetning for enighet, engasjement, tillit og forpliktelse i gjennomføringen av planer. Samtidig som det bidrar til måloppnåelse innenfor distrikts-, regionalpolitikk og at utviklingen er i samsvar med målet om en bærekraftig utvikling.

Arbeidet i regi av Østlandssamarbeidet vil være med på å utløse et nytt handlingsrom.

Jeg mener at institusjoner og aktører kan utvikle og utvide handlingsrommet gjennom samarbeid og mobilisering.

Med handlingsrom mener jeg evnen til å sette nye ting på dagsorden på vegne av regionen og samarbeid om konkretisering og gjennomføring av sakene. Dette vil være med på å bygge opp under den breie regionalpolitiske innsatsen som er nødvendig for måloppnåelse.

Kommunal- og regionaldepartementet har påtatt seg rollen som samordningsdepartement. I dette ligger det av vi er opptatt av andre sektorers innvirkning på distriktspolitikken. Slik jeg se det vil den regionale analysen kunne være et utgangspunkt for en ny type sektorsamordning sentralt, ved at vi da tar utgangspunkt i en helhetlig analyse av regionen og omforente prioriteringer. Dette vil være en mer konkret måte å utøve sektorsamordning på.

Den regionale analysen, det nye handlingsrommet, samt eventuelle organisatoriske endringer som kan komme som et resultat av dette vil representere et nytt analysemateriale og resonnement som er av interesse som underlag for Stortingsmeldinger, for eksempel neste regionalpolitisk melding som skal legges frem i 2001.

Men her er kritiske suksessfaktorer : Det er forskjell på prosess og beslutningsfaser. I prosessen er alle med og alle er enige om sterke og svake sider, muligheter og utfordringer. I beslutningsfasen kan det lett skje at noen trekker seg ut. De er ikke enige i de prioriteringer som gjøres. Dersom man havner i en millimeterdiskusjon om fordeling av ressurser vil det også være vanskelig å legge et løp som påvirker statlig innsats. Jeg tror det er viktig å bli enig om problemstillinger eller tema som det samarbeides om og som man har felles interesse av og kan enes om.

Skal dere komme i en situasjon hvor regionen samlet møter det nasjonale nivået, tror jeg at det må skapes en vinn vinn situasjon regionalt. Den enkelte fylkeskommune må se at de regionale prioriteringene påvirker utviklingen i en positiv retning for alle fylker. Og at det ligger en merverdi i at regionene ser utfordringer og løsninger i sammenheng. Vi håper på brede omforente synspunkter i det breie partnerskapet bestående av næringsliv, regionale statsetater og fylkeskommunene.

Ser man for seg endringer i organisasjonsstrukturen som følge av landsdelssamarbeid?

Å legge et nytt regionalt perspektiv til grunn som inkluderer flere fylker, kan lett føre til en diskusjon om organisatoriske endringer. Et viktig prinsipp er å definere oppgaven først, deretter hvilke administrative organer som skal gjennomføre dem. Ulike oppgaver trekker i retning av ulike administrative inndelinger. Landet er i dag delt inni fem sykehusregioner, vi har opptaksområder til videregående skole og lignende. Det viktige er å ha vilje til fleksibilitet i oppgavefordelingen.

Det er når konfliktene oppstår at vi trenger politiske organ med legitimitet som kan løse konfliktene, har man dette i Østlandssamarbeidet i dag? Konflikter vil Østlandssamarbeidet også møte. Det vil da være viktig å møte disse på en god måte som gjør at det ikke settes sluttstrek for dette samarbeidet. Innenfor dette temaet vil det kunne tenkes mange ulike organisatoriske løsninger som det kan være interessant å få testet ut.

Det er godt samsvar mellom det regionale og nasjonale utviklingsarbeidet.

I 1995 tok Kommunaldepartementet initiativ til det vi kaller regionale utviklingsprogram. Erfaringer fra frikommuneforsøk, EUs strukturfond og mål 6 arbeidet i Nord-Norge, samt innspill og diskusjon med noen fylkeskommuner gav grunnlaget for regionale utviklingsprogram.

Hensikten er å få en bedre kobling mellom plan og virkemidler og samordning av ressurser innenfor arbeidsmarkeds- og regionalpolitikken.

Kobling mellom plan og virkemidler og sektorsamordning er også sentrale element i landsdelsanalysen for Østlandet.

Vi har vært opptatt av delegering og desentralisering for å få til en utvikling basert på regionenes forutsetninger og økt regionalt handlingsrom. Regionale løsninger på regionalt definerte utfordringer er viktig for effektiv ressursbruk. Problemene og løsningen må finnes, defineres, besluttes og følges opp regionalt. Her er det snakk om evne og vilje til å ta ansvar. Vi ved å legge forholdene til rette for de regionale organene, samt sørge for stabile rammebetingelser. Dere ved å ta mer av ansvaret for den regionale utviklingen.

Fylkeskommunene har også satt i gang utviklingsarbeid basert på utviklingsringer hvor den ene har som formål:

Å styrke samarbeidet mellom fylker for å løse regionale utviklingsspørsmål som mest effektivt kan løses innenfor større geografiske enheter enn dagens fylker.

Denne utviklingsringen har klar sammenheng med landsdelsanalysen og har er det viktig med kompetansedeling.

Dette utviklingsarbeidet som fylkeskommunene selv har tatt initiativ til er med på å gi fylkeskommunene legitimitet som regionalpolitisk aktør.

Dette er nybrottsarbeid!

Utfordringene skifter og vi er kontinuerlig i en utviklingsprosess. Utviklingen på dette feltet som vi diskuterer i dag er nå kommet så langt at vi begynner å snakke om nye samhandlingsformer mellom forvaltningsnivåene. Vi tar i bruk begreper som dialog og avtaler. Begrep som privat næringsliv er velkjente med, og som vi overfører til offentlig sektor. Spørsmålet er om vi i offentlig sektor legger det samme innholdet i begrepene som privat næringsliv, og om vi kan legge det samme i begrepene? Er det rammer rundt vår virksomhet, som for eksempel hensynet til demokratiske prosesser og rettighetsbelagte tjenester, som gjør at det er vanskelig å bruke de samme begrepene uten først å avklare hva vi snakker om?

I land som Frankrike og Sverige snakker man om forhandlinger, kontrakter og tilvekstavtaler. I Frankrike er nok begrepene noenlunde i samsvar med hvordan vi kjenner de fra næringslivet. I Sverige kan det vise seg at de regionale tilvekstavtalene ikke vil være forpliktende, og da snakker vi ikke om avtaler i begrepets rette betydning.

Dette kan virke som ordkløveri. Men jeg mener det er viktig å ha klart for seg hva man mener når vi snakker om forhandlinger, dialog og avtaler eller kontrakter. Departementet har ikke noen klare fasitsvar, men dette er ting vi arbeider med.

Som dere skjønner er vi i starten på et utviklingsarbeid eller en læreprosess. Deres utfordringer er å få til forpliktende sektorsamarbeid og kunnskapsoverføring mellom sektorer og mellom fylker. Våre utfordringer er sektorsamordning nasjonalt og samhandling mellom nivåene.

Landsdelsanalyser som også har vunnet innpass i mange andre europeiske land, krever en annen type samhandling mellom regionale og sentralt nivå enn den vi har hatt til nå. Også Miljøverndepartementet deler vårt syn på det. I det siste rundskrivet fra Miljøverndepartementet om fylkesplanprosessen er dialog og forhandlinger den sentrale arbeidsformen i utarbeidelse av planene.

Erfaringer fra arbeidet med regionale utviklingsprogram

Er vi på sporet av en bedre samhandling og dialog med fylkene?

Hva gjør vi i departementet for å få fokus på samhandling og dialog. I februar 1999 har vi hatt møter med tre fylker Hedmark, Rogaland og Nord-Trøndelag hvor hensikten var å ”teste” ut deler av opplegget som jeg skal komme litt inn på.

Bakgrunn og utgangspunkt

I 1998 og 99 er de regionale utviklingsprogrammene behandlet av såvel SND, NHD, LD, FID og AAD. Et generelt inntrykk fra de deltakende aktører er at formålet og nytten av regionalt utviklingsprogram er i ferd med å festne seg hos de samarbeidende sektorene. Betydningen av dialog og smidiggjøring av den sentrale behandlingen ble påpekt. På denne bakgrunn startet vi drøftinger om hvordan vi kan forbedre den sentrale behandlingen av det årlige utviklingsprogrammet.

Formålet var å prøve ut et opplegg som kan styrke bl.a. følgende forhold:

• gi sentralforvaltningen på ulike politikkområder klarere tilbakemelding fra regionalt nivå om hindringer og muligheter for gjennomføring av politikken.
• prøve ut en arena hvor brukergrupper, ulike sektorer og politiske organer kan gi uttrykk for «hvor skoen trykker», og gjennom dialog mot de sentrale aktørene oppnå felles forståelse.
• gjennom dialog oppnå klarere forståelse av roller og ansvar for sentralt og regionalt nivå. Dette gjelder bl.a. harmonisering av styringssignaler, eventuelle støttetjenester, resultatkrav, tilpasning av den statlige innsatsen m.v.

Bedre måloppnåelse må ligge som et bakteppe for hvorfor dette er interessant. Det er ikke dialog og forhandlinger i seg selv som er interessant, men bedre måloppnåelse innenfor ulike politikkområder.

På dette grunnlaget skisserte vi ett opplegg for sentral behandling av regionale utviklingsprogram gjennom en dialog mellom sentralt og regionalt nivå. Utkast til svarbrev til fylkeskommunene forelå før møtet, endelig svarbrev ble sendt ut etter møtet.

Skisse av utprøvingsopplegget.

Fylkene ble valgt ut fra ulike erfaringer/ståsted i arbeidet med regionale utviklingsprogram.

Fra sentralt nivå deltok de samme aktører som i dag er representert i den sentrale samordningsgruppa for regionale utviklingsprogram, LD, NHD, AAD, Arbeidsdir, SND, KRD, MD samt KS. Statssekretæren i KRD deltok på to av møtene hvor også regionale politikere var representert.

Det regionale samarbeidsforumet hadde tilnærmet samme brede representasjon.

Møtene ble lagt opp slik at en klart skilte mellom:

4.Presentasjon av programmet.

5.Klargjøring av beslutningsunderlag. Spesielt knyttet til forslag til omdisponeringer av midler mellom kapitler og tilbakemelding på de krav som er stilt i tildelingsbrev. For de øvrige departementene som deltok var det mulighet til å ta opp sektorpolitiske mål og betydningen av samhandling regionalt.

6.”Kontrakt” eller avtale mellom nivåene. Det var ikke aktuelt å følge opp med avtaler. Endelig svarbrev ble sendt ut etter møtet.

Erfaringer

Forberedelse er en kritisk faktor, hensikt, avklaring av roller, hva ønsker deltakerne å oppnå, og hva skal være sluttproduktet må avklares på forhånd. Møtene kan lett utvikle seg til monologer og lite dialog. Fylkene oppfattet det som positivt å få presentert regionenes utfordringer for det sentrale nivået, og at det er mulighet for dialog med det sentrale nivået.

Problemstillinger det må arbeides videre med

• Fylkesnivået må bli flinkere til å presentere problemstillinger eller regionale konflikter som vanskeliggjør en positiv regional utvikling.
• Det kunne også være ønskelig å utvikle et system med tilbakemelding fra regionalt nivå til sentrale aktører om eksisterende handlingsmuligheter og behovet for endringer i sektorenes regelverk for å øke handlingsrommet.
• Vi må også se i retning av å konkretisere de resultatkrav som skal stilles til fylkeskommunene og samarbeidende sektorer for å kunne inngå i et forpliktende samarbeid. Det ligger også i kontrakts-tenkningen at vi skal være opptatt av hvordan det sentrale nivået på best mulig måte kan tilrettelegge for fylkets regionale utvikling.
• Et annet er videreutvikling av koblingen mellom plan og virkemidler. I første rekke er det fylkeskommunene som ser gevinsten ved at det blir forpliktende koblinger mellom fylkesplanarbeidet/RUP og sektorenes virkemiddelbruk. De regionale statsetatene ser muligens ikke hva de kan oppnå gjennom et slikt forpliktende samarbeidsopplegg. Derfor er det viktig å fokusere på ” what’s in it for me”.

Våre erfaringer på dialog mellom forvaltningsnivåene er basert på regionale utviklingsprogram. Disse erfaringene, skulle jeg tro, kan overføres til landsdelsnivå. Og kan være et utgangspunkt for videre arbeid.

Samarbeid med NUTEK i Sverige

Departementet har samarbeidet med NUTEK om erfaringsinnhenting om regionale utviklingsarbeid. Det er utarbeidet landrapporter fra Finland, Wales, Canada, Frankrike og Silicon Valley i USA. Disse skal nå sammenfattes til en sluttrapport som skal være ferdig innen utgangen av april 99. Flere av de nevnte landene har kommet mye lenger enn Norge i å utvikle et opplegg for dialog/forhandlinger og vi vil se om dette er noe å bygge videre på.

Videreutvikling av regionale utviklingsprogram i Hedmark og Oppland

I samarbeid med de to fylkeskommunene arbeider vi med videreutvikling av regionale utviklingsprogram. I den sammenheng kan det være interessant å teste ut et konkret opplegg knyttet til dialog og kontrakt/avtaler. Hensikten må være at dette vil føre til bedre måloppnåelse og forpliktende samarbeid for alle parter, sentralt og regionalt.

Som en oppsummering og avslutning vil jeg si at vi tror på merverdi, at det helhetlige perspektivet som ligger til grunn i den regionale analysen for Østlandet representerer noe mer enn fylkesplanene fra det enkelt fylke. Dette vil utvilsomt bidra til å styrke den regionale utvikling i regionen som helhet.

Østlandssamarbeidet representerer en regionalpolitisk tenkning som vi har argumentert for og den gir fylkeskommunene en anledning til å posisjonere seg.

Lykke til i det videre arbeidet med den regionale analysen!

Takk for oppmerksomheten!