HMS og oljemeldinga

(Personlig åpningshilsen)

Tittelen på mitt innlegg er : "HMS og oljemeldinga". Olje- og energidepartementet har som kjent besluttet å avvente utgivelsen av meldingen noe. Budskapet som jeg vil formidle i dag, vil imidlertid være reflektert i et eget kapittel om helse, miljø og sikkerhet i den kommende meldingen.

Jeg er bedt om å svare på om vi i Kommunal- og regionaldepartementet som har ansvar for sikkerhetsutviklingen og oppfølgingen på dette området har kontroll.

Ja, departementet har styring med HMS i det norske samfunnet, også innenfor olje- og gassvirksomheten. KRD er politisk ansvarlig for disse sidene ved samfunnslivet, og det brukes betydelige ressurser på å følge opp intensjonene i arbeidsmiljøloven og sikkerhetsregelverket. Så langt er det departementets mening at vi i Norge har lykkes langt på vei. På mange områder, som for eksempel når det gjelder arbeidstakermedvirkning, ligger vi flere hestehoder foran de fleste land i verden.

Vi anser Norge, sammen med de øvrige nordiske land, for å være et foregangsland når det gjelder å etablere gode og sikre arbeidsforhold for arbeidstakerne, dels gjennom hensiktsmessige myndighetsregulering og dels gjennom forhandlinger mellom sterke og samarbeidsorienterte parter. Samtidig har vi en sterk tradisjon for å sette tæring etter næring og legge til rette for at bedriftene skal kunne være konkurransedyktige. Myndighetene vil arbeide for å videreutvikle denne delen av "Anderledeslandet Norge". Vi skal fortsatt ha trygghet for arbeid, helse og inntekt som ledesnor for arbeidslivspolitikken i dette landet. Men i et stadig mer omskiftelig arbeidsliv vil dette by på store utfordringer både for partene og myndighetene. Derfor er det viktigere enn noen gang å forsterke de tradisjoner vi har i Norge med et tett samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene i utvikling av regler, strategier og tiltak på arbeidslivsområdet. Da er det behov for parter som snakker samme språk og hvor det er stor grad av forutberegnelighet og tillit. Politisk aksept og fremme av markedsliberalismen, samt ensidig fokusering på kortsiktig profitt vil bidra til å svekke disse grunnleggende forutsetningene. Dette vil igjen føre til et tilbakeslag for den rolle partene i Norge har hatt ved å komme frem til balanserte og virksomme ordninger i arbeidslivet. Vi har derfor mye å forsvare og et stort ansvar i å videreutvikle en samfunnstradisjon med vekt på interesser både for samfunnet, ansatte og eierkapitalen.

Spørsmålet er så om vi i tilstrekkelig grad er i styring med den utviklingen vi er kommet inn i, og som kanskje kommer spesielt tydelig fram i olje- og gassvirksomheten til havs.

Jeg sikter til en utvikling i retning av at de økonomiske eierinteressene kommer stadig mer i fokus. Internasjonale trender viser en tendens til å ha hovedfokus på aksjekurs og økonomisk uttelling for eierinteressene. I denne tradisjonen vil jeg anta at hypotesen er at en gunstig selskapsøkonomi fører til en god samfunnsmessig gevinst og et positivt sikkerhetsnivå for arbeidstagerne. Min oppfatning er at dette ikke alltid er tilfellet. Et ensidig fokus på økonomisk uttelling skjer etter min mening ofte på bekostning av arbeidstakerinteresser og samfunnsinteresser.

I Norge har vi hatt tradisjoner – hvor bedriftene i stor grad har sett seg selv i en samfunnsmessig rolle, og hvor eiernes økonomiske gevinst har vært et produkt av et slikt samfunnsengasjement. Den utviklingen vi er inne i, synes å snu dette på hodet. Det vil si at det er kravet til større økonomisk avkastning som blir styrende, og at samfunnsinteresser og arbeidstakerinteresser tilpasses dette.

Departementet ønsker ikke en slik utvikling i Norge. En slik utvikling vil stille myndighetene overfor andre problemstillinger enn de vi har erfart de første 25 årene av norsk petroleumsvirksomhet. Til nå har petroleumsvirksomheten vært under oppbygging og interessene har vært tilnærmet sammenfallende for både industri, arbeidstagere og myndigheter. Det har vært viktig å skape varige verdier for det norske samfunnet og det har vært betydelige økonomiske interesser i et engasjement på norsk sokkel.

Dette bildet er nå i ferd med å endres radikalt! Oljevirksomheten har gått fra en oppbyggingsfase til en vedlikeholdsfase og til at vi nå ser slutten for enkelte felt. Næringens interesser blir dermed også annerledes. Det blir viktig å sikre en kostnadseffektiv utnyttelse av de siste ressursene på sokkelen og det kan derved bli mindre interessant å gjøre betydelige investeringer i forsvarlig vedlikehold. Dette vil kunne ramme samfunnet både ut fra et ressursmessig og et sikkehetsmessig synspunkt. Den snevre selskapsinterne vurdering vil i en slik situasjon kunne bli en helt annen enn den samfunnsmessige. Dette belyser mitt poeng og fordrer at myndighetene i en situasjon som den foreliggende er meget aktpågivende for å sikre så vel samfunnsmessige interesser som sikkerhet og arbeidsmiljø for den enkelte arbeidstager.

På bakgrunn av dette står myndighetene i dag overfor en del dilemmaer som det må søkes å finne løsninger på. I et omskiftelig samfunn vil det være både nødvendig og hensiktsmessig å gjøre omstillinger også for myndighetene. Vi har lange tradisjoner for samarbeid mellom myndighetene og arbeidslivets parter på dette industriområdet. Vi tror det har vært riktig og en vesentlig årsak til det relativt høye arbeidsmiljø- og sikkerhetsnivå vi har på norsk sokkel i dag. Hvis derimot denne forutsetningen ikke lenger er til stede – og det er det vi frykter er i ferd med å skje, må det få konsekvenser. Vi ser en tendens til at industrien velger billigere og dårligere tekniske løsninger, at den tekniske standarden på innretningene er dårligere, og at det er et urovekkende antall nesten-ulykker med potensiale for svært alvorlige konsekvenser. I en slik situasjon må myndighetene også vurdere om virkemiddelbruken må endres. Dette reiser en del dilemmaer:

• Må reglene endres til detaljerte regler i stedet for funksjonelle slik vi har i dag ? Ved detaljerte regler vil det bli tydeligere hva myndighetene stiller krav om – og valgmulighetene med hensyn til tekniske og operasjonelle løsninger blir færre. På den annen side mister en ved dette insitamenter til teknologiutvikling noe som har vist seg svært vellykket med funksjonelle regler. Dette er et dilemma som både arbeidsgivere og arbeidstagere bør være opptatt av.

• Skal myndighetene gå fra å være rådgiver til å bli kontrollør ? Tilsynsmetodikken er utviklet under den forutsetningen at oljeselskapene har betydelig egeninteresse i å opprettholde en høy standard innenfor helse, miljø og sikkerhet. Dersom denne forutsetning endres, kan det være nødvendig å tilpasse tilsynsmetodikken. En slik utvikling i retning av større detaljstyring gjennom tilsynsvirksomheten har etter sikkerhetsmyndighetenes oppfatning svakheter, først og fremst fordi slik detaljstyring fratar aktørene oppfatningen av sitt totale ansvar for å drive virksomheten forsvarlig og i samsvar med krav i regelverket. Videre krever tilsyn på detaljnivå betydelig større ressurser for myndighetene enn det systemrettede tilsyn. Igjen et dilemma, men hvor myndighetene vil måtte velge en annen profil dersom den utpregede samarbeidsløsning vi til i dag har praktisert ikke lenger fungerer etter hensikten.

• Tilsvarende vil endret adferd blant aktørene medføre endring i strategien for bruk av virkemidler i tilsynet. Kommunikasjonen mellom aktørene i oljevirksomheten og myndighetene foregår i stor grad i form av konstruktiv dialog, slik at bruken av "tvangsmidler" som pålegg, stansing av virksomhet, tvangsmulkt, politianmeldelse og lignende, bare brukes når det er fullgod grunn til det. Denne strategien forutsetter at de uoverensstemmelser som kommer frem, blir løst gjennom slik kommunikasjon, noe som i det alt vesentlige har vært tilfelle. I de relativt få tilfeller hvor omstendighetene tilsier det, bruker myndighetene selvsagt de virkemidler som er nødvendige for å sørge for at nødvendige tiltak blir iverksatt. Myndighetene har klart erfart at denne tilnærmingen har bidratt til en fri og åpen dialog, som bl a danner et helt nødvendig grunnlag for en best mulig rapportering av ulykker og andre uønskede hendelser. Dette materialet har stor betydning bl a for prioritering av myndighetenes oppfølging.

Som følge av tendenser til ny adferd blant hovedaktørene, vil myndighetene kunne bli tvunget inn i en annen form for kontroll og styring. En slik utvikling kan etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning vise seg nødvendig dersom de tre parter ikke lenger jobber fram mot felles mål og på et felles grunnlag.

Departementet ønsker å videreføre de prinsipper tilsynet på sokkelen har vært basert på de siste årene, men vil om nødvendig legge om tilsynsfilosofien som antydet. Det er derfor viktig at alle aktører er innforstått med at en slik utvikling kan bli resultatet av en tendens vi syntes å se – nemlig at industrien har et overfokus på økonomisk vekst og i mindre grad syntes å være opptatt av å sikre samfunnets og den enkelte arbeidstakers situasjon.

Jeg har også lyst til – når jeg nå har anledningen – til å svare på de utallige angrep fra industrien om fordyrende, norske krav. Visst har vi norske krav, og det skal vi da også ha! Krav som er tilpasset den virksomheten som skal drives i dette landet, blant annet fordi vi er utsatt for store utfordringer klimamessig. Stortinget har også besluttet at arbeidsmiljøloven skal gjelde på norsk sokkel. Dette innebærer en høyere arbeidsmiljøstandard enn de fleste andre land. Dette bør vi være stolte av.

Hva som ellers er et viktig poeng i dette bildet er de rettigheter partene i arbeidslivet har framforhandlet i tidligere tider. Dersom næringen skulle komme til at dette er blitt for dyrt finnes det bare en vei – partene må søke å komme til enighet. Det vi ser er at det ropes på myndighetene og de kostnadskrevende regelverkskravene, i stedet for å ta tak i det partene selv har anledning til – nemlig de velferdsgoder som er et resultat av tariffavtaler og ikke regelverket.

For øvrig er det i industrien en tiltagende erkjennelse av at en betydelig del av det forhøyede kostnadsnivå ser ut til å kunne føres tilbake til industriens måte å drive egen virksomheten på. Undersøkelser som Oljeindustriens Landsforening har utført, viser at årsakene til forskjeller i kostnadsnivået fordeler seg omtrent likt på henholdsvis personellkostnader, myndighetskrav og til industriens over-/feiltolkning av myndighetskrav. Høyere personellkostnader på norsk sokkel kan i all vesentlig grad føres tilbake til kostnader knyttet til tariffavtalene.

Erfaring har vist at Norge på mange måter er blitt en "eksportør" av tidsriktige krav til HMS. Ikke minst fra arbeidstakersiden i andre land har det vært vist til standarden på norsk sokkel som et mål. Gradvis har en rekke krav som i utgangspunktet har vært såkalt særnorske, glidd inn i flere andre lands regelverk. Det viser at også et land som er lite i folketall, kan vise vei internasjonalt når vi bare står hardt nok på vår overbevisning. Det burde være litt av et paradoks for næringen at flere av det som er kalt særnorske krav, kreves av stadig flere land.

Når det gjelder frekvensen av personskader i olje- og gassvirksomheten, har den vist en jevnt fallende tendens. De senere årene har imidlertid flatet ut. I noen tilfeller vil satsing på ny og bedre teknologi kunne redusere antall og omfang av skader. Det viktigste forbedringspotensialet er imidlertid knyttet til tilrettelegging av arbeidet og bevisstgjøring av den enkelte aktør. Det vil si at skadene, etter myndighetenes mening, kan reduseres vesentlig uten særlig økte kostnader. Når det tas hensyn til den økonomiske gevinsten ved reduserte skader, vil slik satsing - i tillegg til å hindre menneskelig lidelse - også kunne vise seg lønnsom så vel for samfunnet som for selskapene.

Men Oljedirektoratet har registrert at andelen personskader som vurderes som alvorlige, har sunket de senere årene. Dette kan tyde på at selskapenes og myndighetenes satsing på ulykkes- og skadeforebyggende arbeid gir resultater.

Flere uavhengige observasjoner og vurderinger indikerer at det samlede risikonivået er i ferd med å øke. Dette har sammenheng med aldring av innretninger, antall innretninger, vedlikeholdsproblematikk og organisatoriske endringer. Krav til lønnsomhet i utbyggingen av kostnadsmarginale felt fører også i mange tilfeller til at krav til helse, miljø og sikkerhet utfordres. På denne bakgrunn vil KRD vurdere å igangsette en analyse av risikoforholdene i olje- og gassvirksomheten for på denne bakgrunn å vurdere nødvendige tiltak for å hindre at utviklingen fører til at risikoen og dermed ulykker og skader vil øke.

Et annet trekk ved dagens utvikling, som også på enkelte områder kan gi grunn til bekymring med hensyn til utviklingen innenfor HMS, er endringer i aktørbildet. En rekke nye aktører melder seg på banen, med alt fra totalentrepriser til mindre deloppgaver som selskapene i stadig større grad skiller ut, under henvisning til at det ikke hører med til selskapenes "kjernevirksomhet" . Vi ser allerede ser klare tegn på utvanning av ansvarsforholdene knyttet til å ivareta HMS. Det dannes historieløse selskaper – i betydningen folk i lederposisjon uten erfaring for hvilken risikofylt bransje en er i - og selskapskonstellasjoner som i mange tilfeller mangler den erfaringsballast som skal til for å kunne være med å bringe HMS videre framover, eller hindre en forverring.

Vi kan ikke akseptere aktører på norsk sokkel som bare har postboksadresse i et eller annet skatteparadis. Tvert i mot må det kreves nødvendig kompetanse og erfaring hos eierne som vil drive næringsvirksomhet på norsk sokkel. Skrekkscenariet er skipskatastrofen "Scandinavian Star", hvor sentrale personer i selskapets ledelse faktisk hadde et kriminelt rulleblad for tilsvarende misærer. Slike tilstander skal vi ikke ha i olje- og gassvirksomheten på norsk sokkel.

Kanskje er det ikke så problematisk å komme til enighet med kapitalinteressene når det gjelder selve utbyggingsløsningene. Myndighetene har alltid hevdet, og står fast ved, at gode løsninger fra et HMS-synspunkt ikke nødvendigvis blir spesielt kostbare, forutsatt at beslutningsprosessene styres på en god måte. Bekymringen knytter seg snarere til de senere fasene i prosjektet, når vedlikeholdsbehovene melder seg med full tyngde. Med de holdninger som kommer klarere og klarere til uttrykk, er det grunn til å frykte at eierne vil snu hver skilling (eller dollar) for å holde kostnadene nede og dermed sørge for størst mulig egen avkastning, igjen - på bekostning av arbeidstakernes og samfunnets interesser. Her er det departementets klare oppgave å utøve et lederskap i vår sikkerhetstradisjon for derved å forhindre skade for arbeidstakernes og samfunnets interesser.

KRD mottar jevnlig henvendelser fra arbeistakerorganisasjonene, hvor det i klare ordelag blir gitt uttrykk for bekymring over utviklingen. Ikke minst har OFS vært en flittig produsent av brev til departementet i det siste. Departementet ser det som positivt at organisasjonene engasjerer seg i disse spørsmålene. Langt på vei deler departementet den bekymring det blir gitt uttrykk for, noe jeg håper kommer fram gjennom mitt innlegg her.

Vi ser imidlertid at organisasjonene har en tendens til sammenblanding av klare fagforeningssaker og HMS-spørsmål, og departementet vil advare mot dette. I Norge har vi, i motsetning til mange andre land, et stort sett godt og konstruktivt arbeid mellom partene i arbeidslivet. Det skyldes nettopp evnen til å skille mellom de sakene hvor partene sitter på hver sin side av bordet, og de sakene hvor de er på samme side av bordet. Mange land misunner oss denne kulturen, fordi klimaet mellom partene i disse landene er så uforsonlig at det også er umulig å snakke sammen på en konstruktiv måte om noe som helst. Vi må ikke risikere å komme i en tilsvarende situasjon.

Departementet er med andre ord ikke arbeidstakerorganisasjonenes medspiller i lønns- og tariffspørsmål; disse hører hjemme ved forhandlingsbordet, og bare der. Departementet er derimot på arbeidstakernes side når det gjelder den beskyttelse som arbeidsmiljøloven og sikkerhetsregelverket skal gi for den enkeltes trygghet mot skader, fysisk og psykisk.

I bestrebelsene etter dette, vil departementet legge vekt på følgende tiltak:

• Nye aktører: Det må også i framtiden stilles krav til teknologisk kompetanse, erfaring, samt holdning til helse, miljø og sikkerhet.
  
  Konsekvensen av dette er at departementet, som nevnt, ikke vil akseptere en utvikling hvor sentrale aktører i virkeligheten er "postkassefirmaer" med uklare eier- og ansvarsforhold, og som ofte ikke kan spores når de beslutningsansvarlige skal trekkes til ansvar.

• Grunnleggende prinsipper i dagens regelverk og tilsynsmetoder, videreføres og videreutvikles.
  
  Dette forutsetter at aktørene i virksomheten også i framtiden er villige til å ta ansvar, slik som regelverket legger opp til.

• Departementet vil vurdere om vi til enhver tid har tilstrekkelig kunnskap om det faktiske risikonivået og hvordan dette utvikler seg, og eventuelt iverksette tiltak for å framskaffe et bedre grunnlag for forvaltningen av helse, miljø og sikkerhet.

• Departementet vil legge vekt på at nye aktører får en god veiledning med hensyn til å forstå regelverket, tilsynsordningen og den "kultur" som er etablert for konstruktiv kommunikasjon og dialog med myndighetene.

• I det nye og mer komplekse aktørbildet vi etter hvert vil få, må det legges stor vekt på å føre tilsyn med hvordan ordningene for arbeidstakermedvirkning blir ivaretatt.

Til slutt:

Departementet setter pris på det initiativ OFS har tatt gjennom dette seminaret, til å samle et oppbud av meningsberettigede parter til ytringer og til debatt. Vi i politisk ledelse i sikkerhetsdepartementet KRD håper på en konstruktiv dialog med oljearbeiderne. Det er viktig for begge parter.