Kommunal- og regionalminister Odd Roger Enoksen

Plan- og bygningsloven - forenklinger og nye miljøkrav

Gardermoen, 20. januar 2000

Innledning

Jeg vil innledningsvis takke for invitasjonen til årets Anleggsdager som først og fremst gir meg anledning til å møte representanter for landets mange små og mellomstore anleggsbedrifter. Programmet for årets konferanse vitner om et bredt faglig engasjement, noe som også gjenspeiler seg i programmets signaler om innholdet i mitt innlegg. Jeg må likevel, for ikke å bli forledet til å gå både miljøvernministeren og næringsministeren bokstavelig talt ”i næringen”, primært konsentrere mitt foredrag til de politikkområder jeg som kommunal- og regionalminister har ansvar for. Jeg vil derfor ha hovedfokus på de rammevilkår og forventninger som plan- og bygningslovgivningen og nye miljøkrav gir for næringen. Jeg regner ellers med at vi kan komme tilbake til andre temaer i den etterfølgende ordvekslingen.

Nye miljøkrav

Regjeringen har nylig lagt frem st.meld. nr. 8 (1999-2000) om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Regjeringen ønsker med denne meldingen å vektlegge det økologiske perspektivet som grunnlag for poltikkutformingen på alle områdene i samfunnet. Meldingen kan også ses som en oppfølging av de internasjonale forpliktelser Norge har tilkjennegitt i tidligere stortingsmeldinger som:

• Bærekraftmeldingen (st.meld. nr. 58 (1996-97))
• Habitatt II meldingen (st.meld. nr. 28 (1997-98))
• Kyotomeldingen (st.meld. nr. 29 (1997-98)) og
• Energimeldingen (st.meld. nr 29 (1998-99))

Ved behandlingen av disse tidligere meldingene, har det i Stortinget vært enighet om at det langsiktige målet for bolig- og bygningspolitikken er at miljø- og ressurs-effektiviteten for hele bygge- og anleggssektoren bedres. Både nybygging og utbedring skal i økende grad ta hensyn til miljøkonsekvenser.

Plan- og bygningsloven er sammen med den tekniske forskriften sentrale virkemidler for å oppnå en mer miljøriktig håndtering av energi og ressurser i bygge- og anleggs-virksomheten. Med forankring i Stortingets målsetting ble miljøkravene i den

tekniske forskriftene til loven skjerpet ved Byggesaksreformen i 1997. Det er nå et krav at byggevirksomheten i alle faser skal drives med forsvarlig belastning på ressurser og miljø og uten at livskvalitet og levekår forringes.

Hensynet til miljø skal ivaretas gjennom hele byggverkets livssyklus. For meg betyr dette, at skal et byggetiltak fungere tilfredsstillende i miljøsammenheng, må vi bry oss om materialene og hva de består av helt fra planleggingsstadiet til driftsfasen og avskaffelsen, inkludert gjenbruk og gjenvinning av de ulike meterialressursene. Med andre ord må miljøhensynet integreres i alle de ulike fagområdene i en byggeprosess – planleggingen må være helhetlig.

Et sentralt mål for avfallspolitikken er å redusere avfallsmengdene. I forhold til dette har jeg lyst til å peke på at det vil være en sammenheng mellom avfallsmengdene og kvalitetsbevissthet. Kvalitativt godt byggeri vil i det lange løp være avgjørende for ressursbruken og miljøeffektiviteten i sektoren. Bygg og anlegg som settes opp med omtanke for kvalitet og funksjon får lavere vedlikeholdsbehov og lengre levetid. God byggeskikk øker sjansene for godt vedlikehold fordi vi selvsagt vil være mer opptatt av å bevare noe vi liker framfor noe vi ikke liker

Anleggsbransjen er sammen med Byggebransjen "tunge" bidragsytere i miljøsammenheng.

”40%-bransjen” har etter hvert festet seg som begrep med basis i at bygg- og anleggsbransjen er ansvarlig for :

• 40% av energiforbruket i Norge og
• 40% av alt materialforbruk samt at
• bransjen generer 40% av alt avfall til deponi.

Deponering av bygg- og anleggsavfall har negative miljøvirkninger, bl.a. i form av utslipp av klimagassen metan og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier til jord og vann. I tillegg fører deponering av de store mengdene bygg- og anleggsavfall til skjemmende og plasskrevende landskapsendringer. I følge undersøkelser utført av Miljøverndepartementet er denne, ofte ulovlige deponeringen, et stort problem nær større byer og tettsteder.

De siste mengdeanslagene tyder på at det årlig produseres 1,2 mill. tonn avfall fra nybygg, rehabilitering og riving av bygg, og 13 mill. tonn avfall fra anleggsvirksomhet, bestående av løsmasser og sprengstein. Avfall er ressurser på avveie. For anleggs-bransjen må derfor hovedutfordringen være; hvordan utnytte den ressurs som ligger i de 13 mill. tonn løsmasser og sprengstein?!

Selve avfallshåndteringen på byggeplass og deponering av byggeavfall reguleres ikke av plan- og bygningsloven. Siden dette primært er et forurensingsproblem, gir forurensningsloven rammene for reguleringen. Noen kommuner, hvor ulovlig deponering har utviklet seg til et miljøproblem, har etter hvert fått delegert myndighet til å gi lokale bestemmelser om håndtering av bygg- og anleggsavfall. Først ute var Oslo kommune hvor bygningsmyndighetene i 1994/95 fikk delegert myndighet til å kreve såkalte ”avfallsplaner” i forbindelse med bygge-, rehabiliterings- og rivesaker.

Dette er et effektivt virkemiddel for kommunene til å forebygge ulovlig deponering og øke gjenvinningen av dette avfallet.

I de berørte departementer blir det vurdert om det vil være hensiktsmessig å fastsette landsdekkende regelverk, forankret i plan- og bygningsloven, som pålegger tiltakshaver informasjonsplikt og gir kommunene kontrollmyndighet over avfallet i byggesaker. Før det tas stilling til dette er det behov for å høste mer erfaring med virkningen av sluttbehandlingsavgiften, som ble innført 1. januar 1999, og bygg- og anleggsnæringens eget arbeid med den Nasjonale Handlingsplanen for bygg- og anleggsavfall (som jeg skal komme tilbake til senere). Regjeringen har derfor i stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, gitt uttrykk for at dagens system hvor kommunene kan få delegert myndighet etter forurensningsloven til å kreve nødvendige opplysninger fra tiltakshavere om avfallsmengder og deponeringsform, beholdes. Erfaringer fra denne ordningen vil Regjeringen legge til grunn ved neste revisjon av plan- og bygningsloven for vurdering av om det skal innføres en obligatorisk ordning for alle tiltakshavere.

I løpet det siste året har flere initiativer vist at bransjen selv ønsker å ta ansvar for de negative miljøbelastningene som avfallet medfører. Samtidig ser bransjen muligheten til å utnytte den ressursen som ligger i avfallet.

Som eksempel på dette hurtigvoksende miljøegasjementet vil jeg spesielt nevne ØkoBygg-programmet, hvor også mitt departement deltar aktivt. ØkoBygg er eiendom-, bygg- og anleggsbransjens utviklingsprogram for økt miljøeffektivitet. Programmet, som går over 5 år, er et samarbeid mellom bransjene og sentrale myndigheter. Innsatsen i perioden er budsjettert til hele 340 mill kr. der bransjene og myndighetene bidrar med 50% hver. Programstyret har bl.a. satt som mål at ØkoBygg i programperioden skal bidra til økt anvendelse av restprodukter og redusere mengden avfall til deponi med hele 70%.

Med støtte fra ØkoBygg-programmet er det satt i gang en rekke prosjekter, og etter min vurdering vitner omfanget av satsingen om et betydelig miljøengasjement i bransjen som nå tar et krafttak for å minske sektorens negative miljøpåvirkning. På anleggssiden er det flere interessante prosjekter på gang – og jeg vil kort nevne noen:

• 1. Byggenæringens Landsforening og Tekniske Entreprenørerers Landsforening har satt i gang et arbeid med å lage en ”Nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfall”. Regjeringen ser svært positivt på dette initiativet hvor målene er å medvirke til å fremme avfallsreduksjon og utvikle markeder for ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse av bygg- og anleggsavfallet.
• 2. Gjenbruk av tegl på Lilleborg
  Målsettingen er her å gjenbruke teglstein bl.a. til forblending av 1.200 m2 fasade på et av de nye boligkompleksene på Lilleborg. Prosjektet har også forbindelse med Oslo kommunes OMMAT-prosjekt, (et godt og selvforklarende navn på et gjenbruksprosjekt) som bl.a. har som mål å utrede ombruk av tegl i stor skala. Det jeg også synes er verdt å merke seg ved Lilleborg-prosjektet, er den miljøgevinst samlet gjenbruk på samme sted gir, ved at behovet for transport av rivingsavfall fra dette området antas å bli redusert med hele 1.000 tungstransporter.
• 3. Frantzefoss bruk
  Her er spørsmålet: Hvor rent er rent nok?. Jeg er blitt fortalt at det etter hvert er flere entreprenører som ønsker å gå inn i markedet; gjenvinning av tunge byggematerialer. De møter imidlertid i dag en stor barriere i den usikkerhet som knytter seg til eventuelle forurensninger i massene. Målsettingen for prosjektet er å gi anbefalinger om hvor rene de tyngre byggematerialene må være, og å utvikle retningslinjer for å vurdere om en konstruksjon kan materialgjenvinnes lønnsomt.
• 4. Bygg- og anleggsavfall i Oslo- og Akershusregionen
  I dette prosjektet, hvor Avfallsrådet for Oslo og Akershus er initiativtaker, er fokus satt på regionalt samarbeid for å legge til rette for økt utnyttelse av bygg- og anleggsavfall som samtidig også skal bidra til næringsutvikling og kompetanseutvikling i regionen.
• 5. Miljødeklarasjon av materialer og konstruksjoner
  Prosjektet som sluttføres i disse dager, ledes av Byggforsk. I samarbeid med ca 20 produsenter er det utviklet en mal for beskrivelse av miljødata som kan definere produktets miljøpåvirkning. Malen omfatter foreløpig ca 50 produkter. Miljødeklarasjonen vil gi tiltakshavere, rådgivere og utførende et sikrere grunnlag for å kunne velge miljøriktig.

Jeg er trygg på at erfaringer fra disse og andre prosjekter, som for eksempel Telenors utbygging på Fornebu og utbyggingen av nærings- og boligområdet Pilestredet Park i Oslo, vil gi anleggsbransjen nyttig kunnskap og være motiverende for ytterligere utvikling og omstilling mot en mer miljøeffektiv virksomhet.

Regjeringen har i tidligere nevnte stortingsmelding nr. 8 (1999-2000) sagt at vi med bakgrunn i erfaringer med bransjenes eget arbeid med å redusere miljøbelastningene fra bygg- og anleggsavfallet, bl.a. vil vurdere om det er hensiktsmessig å etablere et produsentansvar for ulike avfallstyper. Med dette mener vi det kan være behov for særskilte virkemidler overfor enkelte avfallstyper dersom miljøkostnadene ikke er tilstrekkelig priset, holdningsskapende virksomhet ikke fungerer tilfredsstillende, eller dersom etableringskostnader hindrer igangsetting av gode løsninger. På anleggssiden er asfalt nevnt som eksempel på et produkt hvor et slikt virkemiddel kan være aktuelt.

Jeg har i denne sammenheng registrert at forsikringsbransjen er i ferd med å utvikle produkter som skal dekke den enkelte produsents ansvar for gjenvinning av produkter. Regjeringen har uttalt at den vil følge utviklingen og vurdere om, og eventuelt hvordan, miljøforsikringer i fremtiden kan være med på å stimulere til avfallsminimering og kostnadseffektiv gjenvinning.

Vi har i andre bransjer sett at miljøvennlig virksomhet og produksjon etter hvert er blitt et viktig konkurransefortrinn. Jeg er ganske sikker på at dette også vil gjelde for bygg- og anleggsbransjen. Derfor vil den som allerede nå bygger inn økologihensyn i sitt konsept kunne få fortrinn. Sett fra min synsvinkel er det et viktig poeng at den miljøkunnskap som utvikles i ØkoBygg-programmet og på annen måte, gjøres tilgjengelig ikke bare for de få og store i bransjen, men også for de mange små og mellomstore virksomhetene som bygg- og anleggsbransjen er kjennetegnet av. Slik kan vi få nødvendig kompetanse ut i distrikts-Norge og stimulere til kvalitativt gode virksomheter der. Slik kan vi også bidra til å heve norsk bygg- og anleggsbransjes konkurransekraft i et internasjonalt perspektiv.

Høsten år 2000 skal Kommunal- og regionaldepartementet legge fram en Miljøhandlingsplan som skal dekke alle departementets ansvarsområder og der bolig- og byggsektoren vil bli en viktig del. Departementet er nå i startfasen av dette arbeidet. Vi vil her gå nærmere inn på en konkretisering av de miljømål som vi bør sette oss i denne sektoren, og vurdere nærmere hvilke virkemidler eller virkemiddeljusteringer som skal til for å oppnå målene.

Et enklere Norge

Som en overgang til forenklingsarbeidet innenfor plan- og bygningsloven, vil jeg kort presentere Regjeringens program ”Et enklere Norge”, som fra vår side et samlet grep for å styrke og fornye statsforvaltningens forenklingsarbeid. Programmet ble offisielt lansert i juni i fjor, og skal gå over 2 år. Programmet har tre hovedmål:

• 1. Enklere forvaltning
  Det skal bli enklere for bedrifter, organisasjoner og enkeltpersoner å ha kontakt med det offentlige. Regjeringens mål er at det skal brukes mer ressurser på tjenester, framfor administrasjon og kontroll.
• 2. Enklere regelverk
  Et godt regelverk bidrar til effektivitet og konkurransekraft i næringslivet. Det skal ryddes i lover og forskrifter. Unødvendig detalj- og dobbleltregulering skal fjernes.
• 3. Enklere for kommunene
  Kommunene skal få økt handlefrihet. Statlige styringsvirkemidler skal ikke medføre unødvendig ressursbruk eller hindre effektive lokale løsninger.

Programmet omfatter foreløpig over 100 prosjekter og skal legge varig fokus på forenkling i statsforvaltningen. Det vil føre for lang å gå in på enkeltprosjketer i dag. Jeg nøyer meg derfor med å vise til den rikholdige informasjonen om programmet som er lagt ut på internett . (Denne og andre nyttige adresser for mer informasjon om hovedtemaer i mitt innlegg, skal dere få på et lysark etter innlegget).

Både på næringssiden og innenfor plan- og bygningsloven er det i gang interessante prosjekter som jeg forventer vil forenkle regelverk, rutiner og samarbeidsprosesser slik at effektivitet og konkurransekraft styrkes.

Som for næringsgrupperinger flest, bestemmes ikke rammevilkårene for anleggsnæringen av ett departement alene, og et ”Bygge- og anleggsdepartement”, slik næringen i enkelte sammenhenger uttrykker ønske om, er heller ikke på trappene. Næringen må derfor forholde seg til sentrale instanser som utøvere av sine respektive roller som byggherre, eiendomsforvalter, regelprodusent og forvaltere av ulike økonomiske virkemidler. For nettopp å styrke kontakten mellom BA-næringen og sentrale myndigheter, er det nå etablerte et eget Kontaktforum hvor representanter fra BA-næringen og aktuelle departementer jevnlig møtes. Mitt inntrykk er at bransjen setter stor pris på denne muligheten til direkte kontakt med Staten i alle de roller jeg nevnte. For myndighetene er dette blitt en viktig arena for utveksling av informasjon om næringspolitikken og dens virkninger for aktivitetsnivået i en næring som betyr mye for sysselsettingen, særlig i distriktene.

Forenklinger nå - forskriftene

Den siste delen av innlegget mitt vil jeg vie (til) forenklingsarbeidet innenfor plan- og bygningsloven. Som dere er kjent med, har departementet nylig fastsatt flere endringer i byggeforskriftene. Endringene, som trådte i kraft 1. januar, er dels en følge av at departementet etter kontakt med bransjene og kommunene har sett behov for visse forenklinger, dels må endringene ses som svar på Stortingets oppfordring om å forenkle saksgangen i byggesaker. Forskriftsendringene er også et viktig element i Regjeringens arbeid med ”Et enklere Norge”.

Før jeg går inn på noen detaljer ved de endringer som nå er foretatt, har jeg behov for å knytte noen bånd tilbake til hovedreformen som ble vedtatt av Stortinget i 1995.

Formålet med denne gjennomgripende reformen var å heve kvaliteten på det som bygges og dermed spare samfunnet og forbrukerne for store kostnader. Undersøkelser har vist at byggskadene har hatt stort omfang. Feil i nye bygninger og feil som gjøres under bygging, beløper seg til nesten 5 mrd. kr. årlig – og det er bare i bygninger. Det er ingen ting som tyder på at feil ved anlegg og konstruksjoner utgjør noe mindre beløp.

Ved reformen ble det på denne bakgrunn stilt nye krav til at de som prosjekterer og bygger skal være profesjonelle og ha et direkte ansvar overfor bygningsmyndighetene. Det ble videre innført nye kontrollregler hvor kontrollansvaret plasseres hos private foretak, mens kommunen beholder sin tilsynsrett og i en viss utstrekning også en tilsynsplikt. Det ble også etablert en sentral godkjenningsordning for foretak som får ansvarsrett.

I samsvar med anmodningen fra Stortinget etablerte Kommunal- og regional-departementet tidlig en plattform for evaluering av byggesaksreformen hvor vi bl.a. har fokus på:

• kommunenes innretting av selve byggesaksbehandlingen
• utvikling av holdninger og kompetanse
• samspillet mellom myndigheter og bransje
• samfunnsmessige effekter, bl.a. omfang av byggskader
• utvikling av metoder for måling av byggskader, og
• kostnader for bedriftene ved reformen, om det er forskjeller mellom små og store bedrifter og eventuelt hvor mye av kostnadene som overføres til forbrukeren.

Det foreligger allerede delresultater fra flere prosjekter som bl.a. har ligget til grunn for de justeringer som nå er foretatt.

Den politiske ledelse i departementet følger utviklingen nøye. Det ligger ingen prestisje hos meg som forhindrer at jeg raskt tar initiativ til ytterligere forenklinger og forbedringer etter hvert som tilbakemeldinger tilsier at kursen bør justeres eller tempo forseres. Vi må likevel holde fast ved de uttrykte samfunnsmessige mål med reformen, nemlig å heve kvaliteten på bygg og anlegg, slik at denne blir i samsvar med de kvalitative krav som stilles i lov og forskrifter. Dette må likevel skje uten for store byråkratiske anstrengelser for kommunene, næringen og den vanlige kvinne og mann.

Med bakgrunn i pressens gode dekning av forskriftsendringene som nå er vedtatt, vil jeg kun kort berøre hovedpunkter. For dere som vil ha mer detaljinformasjon vil jeg vise til departementets rundskriv H-33/99. Rundskrivet , forskriftsendringene og etter hvert også reviderte veiledninger vil dere finne på Statens bygningstekniske etats hjemmeside. (Adresse kommer på foil).

I Saksbehandlingsforskriften er:

• Adgangen til å bruke meldingssystemet utvidet - fra 30 m2 til 50 m2 for frittliggende bygning på bolig og fritidseiendom. Dette åpner bl.a. for bygging av dobbeltgarasjer etter denne enkle regelen. (Det sies at det har vært stopp i lengre tid i ”dobbeltgarasje-byggeriet” i påvente av denne endringen)
• Kravet om at alle byggesaker som krever dispensasjoner, forutsetter full søknadsbehandling, er endret. Dersom dispensasjon gis, kan for eksempel mindre tiltak behandles som melding eller unntak.
• Unntakene fra søknads- og meldeplikten er utvidet og presisert. Dette får direkte konsekvenser for mindre tiltak på boligeiendom som redskapsboder, terrengplanering, levegger og forstøtningsmurer.
• Konkret er grensen for å bygge småhus uten søknad eller melding utvidet fra 10m2 til 15m2.
• Kravene til dokumentasjon forenkles. Et viktig element er her at det nå foreligger nye og enklere søknadsskjemaer utarbeidet av Norges Byggstandardiseringsråd i samarbeid med bransjen, myndigheter og brukerorganisasjoner.

Samlet har departementet håp om at antall dokumenter kan reduseres med nærmere 30% som følge av disse tiltakene. Jeg legger her også inn en viss effekt av at så vel kommunene som bransjen nå kjenner det nye regelverket og er bedre i stand til å vurdere hva som er ”nødvendig og tilstrekkelig dokumentasjon”, slik at innslaget av ”for-sikkerhets-skyld-dokumenter” snart er historie.

I Godkjenningsforskriften er det foretatt endringer som vil gi større fleksibilitet for vurdering av kvalifikasjoner ved godkjenning av foretak for ansvarsrett. Det legges til rette for å se bredere på relevant erfaringsbakgrunn og for at kravet om godkjenning helt kan frafalles hvor det åpenbart er unødvendig å stille kvalifikasjonskrav til aktørene, f.eks ved utførelse av mindre levegger, enkle skilt og lignende.

En oppmyking som har betydning også for dere som maskinentreprenører, er at det nå ikke lenger kreves prosjekteringserfaring for å være ansvarlig søker for små og middels kompliserte byggverk, dvs i tiltaksklasse 1 og 2. Forskriften er nå utformet slik at man automatisk får opptre som søker for de bygg- og anleggstiltak som foretaket selv er kompetent til å utføre. For de store og kompliserte byggverkene (i tiltaksklasse 3) er kravet om prosjekteringserfaring opprettholdt. Bakgrunnen for denne justeringen er at jeg har ønsket at spesielt mindre utførende-foretak, som håndverks- og entreprenørbedrifter, som før reformen har vist seg kompetente til å fremme søknader, ikke skal rammes urimelig av et krav om prosjekteringserfaring. Jeg mener denne endringen vil ha positiv effekt særlig i distriktene hvor man nå skal kunne gå til den lokale byggmester eller entreprenør å få nødvendig hjelp til å fremme søknaden til kommunen i tillegg til gjennomføring av selve bygge- eller anlegggstiltaket.

Forut for forskriftsendringene er det som dere sikkert er kjent med, foretatt en omfattende revisjon av den såkalte ”Godkjenningskatalogen”. Denne er utarbeidet av Statens bygningstekniske etat som et hjelpemiddel for klassifisering av oppgaver som krever godkjenning etter plan- og bygningsloven.

Endringene, som er foretatt, innebærer at antallet godkjenningsområder er redusert med nær 30% og tar sikte på en klassifisering som er

• bedre tilpasset tiltakshavers ulike behov
• tilpasset de vanligste ansvarsforhold og strukturer i bransjen, og som
• sikrer tilstrekkelig kompetanse i foretakene som godkjennes.

Avslutning

Totalt sett fremstår ikke de endringene som nå er foretatt i forskriftene som omfattende og dyptgripende ift hovedreformen. De er mer et uttrykk for nødvendige korreksjoner og justeringer basert på erfaringer fra de første årene med den nye loven. Min kontakt med alle deler av bransjen gir signaler om at vi er på rett veg, men vi vil gjerne videre. Personlig er jeg opptatt av forholdet by/land og ser at mange av reglene, som jo skal gjelde for hele nasjonen, ofte er motivert ut fra trange bysituasjoner og ikke av mer romslige landlige forhold. Allerede i inneværende år ønsker jeg derfor å se nærmere på om kommunene bør kunne gis en viss frihet til selv å bestemme – ut fra lokale forhold – hvilke byggesaker som skal omfattes av krav til søknad eller melding eller hvordan en på annen måte kan tilpasse byggesaksbehandlingen mer til lokale forhold for derved også å stimulere det lokale selvstyret. Jeg ser at dette reiser spørsmål om forutberegnelighet og likebehandling, særlig for virksomheter som i stadig større utstrekning opererer over kommunegrensene og regner med at dere som bransje har synspunkter på en slik innretting av et videre utviklingsarbeid.

Selv om vi ved forrige revisjonsrunde kom et stykke videre i retning av en mer bærekraftig bygge- og anleggsvirksomhet, er det klart at miljøvern vil stå i fokus ved kommende revisjoner av bygningslovgivningen. Både for bransjen selv og for lokale og sentrale bygningsmyndigheter er det en utfordring å fremme et mer miljøeffektivt byggeri. Her kreves det fortsatt samarbeid og tro på at det nytter . Jeg har tro på at det nytter – og jeg har tro på bransjen.

Takk for oppmerksomheten!