Politisk rådgiver Brit Skjelbred

Eiendomsstrukturen i Norge låst for alltid?

Vi har regler om kjøp av tilleggsjord for å legge til rette for rasjonalisering og et mer robust landbruk. Er resultatet som ønsket?

Foredrag ved Norges jordskiftekandidatforenings konferanse "Eiendom 98", 1. april 1998

Innledning

Som et apropos til spørsmålet om eiendomsstrukturen er låst for alltid, må jeg fortelle om mine forsøk på å skaffe et nytt og oppdatert kart over kanaløya Sark. Det viste seg å ikke finnes. Kartet de hadde, som var meget detaljert og viste alle jorder med sine hekker og steingjerder, var svært gammelt. På mine spørsmål om oppdatering fikk jeg til svar at det er forbudt å forandre noe som helst av eiendomsgrenser og arrondering av jorder på Sark, og derfor trenger de ikke å lage nye kart. En besnærende tanke i forhold til vårt eget økonomiske kartverk!

Takk for invitasjonen og for anledningen til å si litt om utviklingen i eiendomsstrukturen sett fra vår synsvinkel. For oss i en noenlunde fersk politisk ledelse er det verdifullt å komme ut og få drøftet problemstillingene med dere som har erfaring med dem i daglig praksis.

Rammene for regelverket

Først vil jeg peke på et uttrykk i tittelen på foredraget: «er utviklingen som ønsket?» Hva er ønsket? Undertittelen er hentet fra St.prp. nr. 8 Landbruk i utvikling, og trekker opp to hovedmål med regelverket: rasjonalisering og et mer robust landbruk. I St.prp. nr. 8 finner vi to hovedmålsettinger for distriktspolitikken: å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, og å opprettholde og utvikle et velferdstilbud og samfunnsfunksjoner for befolkningen i bygde-Norge som sikrer levekår på linje med landet for øvrig, både økonomisk og sosialt. Målene for bygdepolitikken skal støtte opp under, og bidra til å oppfylle, de generelle distriktspolitiske målene.

I Voksenåsen-erklæringen peker regjeringen på det å sikre hovedtrekkene i bosettingsmønsteret som en viktig målsetting. I erklæringen finner vi også en erkjennelse av landbruket som en hovedpillar i distriktspolitikken. Regjeringen ønsker å legge til rette for en rekruttering som kan sikre et livskraftig landbruk, og har som mål at næringsutøverne skal ha et inntektsnivå og en inntektsutvikling, og sosiale ordninger, på linje med andre grupper. Vi er glade for at det nå ser ut til å være en bred enighet i Stortinget om å legge disse målene til grunn for landbrukspolitikken.

Det er mye som tyder på at det stadig blir vanskeligere å greie seg av bruket alene. NILF’s driftsgranskninger viser at mer enn halvparten av inntekten i dag hentes utenfor bruket. Og den nye fremleggelsen av inntekts- og levekårsundersøkelsen fra SSB viser at de som henter inntekten fra bruket alene, altså de såkalte heltidsbøndene, har en årsinntekt som ligger vesentlig lavere enn de som har inntekt fra annet arbeid i tillegg. Dersom en ikke kompenserer for inntektstapet i landbruket gjennom tilleggsarbeid utenfor bruket, blir en altså svært sårbar. Og det kan ikke være riktig at vi skal ha en landbrukspolitikk som gjør det umulig å leve av gården sin!

Samtidig må vi legge til rette for at inntektsmulighetene utenfor bruket kan utnyttes. Pr. i dag går Norge ”så det suser”, og konkurransen om arbeidskraften er stor. I mange deler av landet er det slett ikke vanskelig å få annet arbeid. Utfordringen her er å unngå at ”landbruksdelen” av jobben blir så slitsom og lite lønnsom at den blir salderingspost.

Andre muligheter kan være kombinasjonsbruk mellom primærnæringer slik vi kjenner det fra gammelt av i Norge, eller å etablere egen virksomhet gjennom BU-midlene, som har vist seg å være et nyttig virkemiddel mange steder, i følge en fersk undersøkelse. Landbruksministeren har dessuten nettopp tatt initiativ til et forskningsprosjekt om virkningene av strukturendringene i mottaks- og foredlingsbedriftene i landbruket. Gjennom det håper vi å vite mer om hvordan prosessen har virket inn på vilkårene for produsenter og lokalsamfunn, på leveringsmuligheter og fagmiljø.

Ny stortingsmelding om landbrukspolitikken

Som kjent har landbruksministeren tatt initiativ til en ny stortingsmelding om noen hovedstrategier i landbrukspolitikken inn mot et nytt årtusen. Den skal bygge på hovedlinjene slik Stortinget har trukket dem opp gjennom sitt vedtak til St.prp. nr. 8. Vi har ikke til hensikt å starte noen omkamp om nr. 8 i Stortinget. Likevel har det jo gått noen år siden den kom. En del forutsetninger har endret seg, og vi stilles overfor nye utfordringer som kanskje ikke har vært konkret berørt i den proposisjonen. Dessuten åpner nr. 8 for flere mulige veivalg.

I arbeidet med den nye stortingsmeldingen, og også gjennom stortingsmeldingen om skogpolitikken, som ventes ferdig i løpet av året, vil vi blant mye annet måtte ta opp nettopp lov- og regelverket som virker inn på bruksstrukturen. Ett av temaene som uvegerlig vil melde seg, vil være hva slags bruksstruktur som best kan bidra til å opprettholde bosettingen og et livskraftig landbruk. Neste spørsmål blir hva slags virkemidler som skal tas i bruk for å nå den ønskede strukturen. Jeg vil ikke foregripe svarene på noen av disse spørsmålene her og nå - det hører meldingsprosessen til, og vi må forsøke å gå inn i den prosessen med en åpen holdning til hva svaret kan være.

Vi tror det har stor verdi for demokratiet at det føres en debatt om hvorvidt lovreglene er i samsvar med dagens behov. Og vi ser det som en felles utfordring for landbruksforvaltningen å ha evne og vilje til å tenke nytt for å nå sentrale mål for landbrukspolitikken. Samtidig må vi være oss bevisst at landbruksnæringen har behov for stabil styring som kan bidra til trygghet innenfor de rammevilkårene som er etablert. Det er også viktig at de ulike virkemidlene i landbruket ses i sammenheng.

Det er viktig å presisere at mens en slik debatt pågår, er det ikke tatt nye beslutninger. Virkemidlene er forankret i lov, og skal brukes for å nå de landbrukspolitiske målene som Stortinget har vedtatt. Inntil Stortinget vedtar et annet beslutningsgrunnlag, må praktiseringen av reglene forholde seg til de føringene som er lagt..

Målsettingene og eiendomsstrukturen

Eiendomsstrukturen kan naturligvis ha stor betydning for bosettingsmønster og muligheter for sysselsetting. Dersom eieren skal kunne hente hele sin inntekt fra gardsbruket, må eiendommen være stor nok og ha ressurser nok til å kunne gi tilstrekkelig avkastning. Dersom en ikke greier å leve av drifta alene, må det finnes andre inntektsmuligheter, enten i tilknytning til bruket eller i arbeidslivet i lokalsamfunnet.

Eiendommen må heller ikke ha en struktur som legger hindringer i veien for ut-nyttingen. Det må gå an å utnytte inntjeningspotensialet gjennom en faglig forsvarlig drift, og driften må kunne skje på en miljømessig forsvarlig måte. Her betyr både arronderingen og karakteren av eiendommen mye, som fordeling og kvalitet av jord, skog, utmarksressurser, bebyggelse, beliggenhet og omgivelser.

Hva er eiendomsstruktur?

Eiendomsstrukturen kan utgjøres av de faktisk eide enhetene, slik de beskrives av eiendomsgrensene. I vurderingen betrakter vi eiendommer sett under ett i et område, ikke hver enkelt eiendom. Virkemidlene som fører til omforming av eiendomsgrenser er f. eks. jordskifte og bruk av statens forkjøpsrett.

Men eiendomsstrukturen kan også utgjøres av driftsenheter, hvor eiendomsgrensen ikke trekkes med. Under en slik synsvinkel vil utgangspunktet for vurderingene være hvilke arealer som faktisk utgjør en driftsenhet over noe tid.

Det behøver ikke nødvendigvis være samstemmighet mellom denne betraktningsmåten og den forrige. Statistikken fra SSB og materiale fra produksjonsregisteret viser at stadig flere leier arealer i tillegg til sitt eide areal. Driftsenheten som bonden tar inntekten sin fra består dermed i mange tilfeller av både eid og leid areal. I enkelte kommuner har vi opplysninger om at 60 % av jorda eies av folk som bor utenfor kommunen. Virkemidler overfor driftsenheter og eierstruktur er bl.a. odelsloven og bo- og driveplikten.

Reglene om kjøp av tilleggsjord

En av oppgavene landbruksmyndighetene har, er å legge til rette for å nå jordlovens mål om bruksstruktur: tjenlig og variert ut fra samfunnsutviklingen i området og med hovedvekt på hensynet til bosetting, arbeid og driftsmessig gode løsninger. De skal prøve å få rimelige salgstilbud på eiendommen, hjelpe til med å få i stand kjøp og arbeide ut planer for utnyttelse av jorda.

Med hjemmel i konsesjonslovens § 2 kan staten bruke forkjøpsrett. Arealene som skaffes til veie på denne måten kan bidra til arronderingsgevinster, driftsmessig bedre løsninger, en generell styrking av ressursgrunnlaget på eiendommen eller at eiendommens driftsapparat kan utnyttes på en bedre måte.

Bruken av regelverket

Vurderingen av om det skal nyttes forkjøpsrett til landbruksformål bygger i hovedsak på formålsbestemmelsen i jordloven. Virkemidlet brukes for å styrke det enkelte bruket, og behovet for å styrke bruket vurderes ut fra samfunnsutviklingen i området. Utvikling i nærområdene hvor eiendommen ligger, grenda eller kommunen er dermed av stor betydning for vektleggingen av de ulike momentene som bestemmelsen gir anvisning på. Utviklingen må vurderes ut fra hva som er påregnelig og den må ses i et langsiktig perspektiv.

Hvilken bruksstørrelse som er ønskelig kan variere etter om eiendommen ligger nær et tettsted med muligheter for annet arbeid, eller om bruket ligger slik til at mulighetene for arbeid utenom bruket er små. Forhold som må tillegges vekt, er om det finnes andre inntektsmuligheter i området, og om det i området ligger til rette for eller er tradisjon for ulike yrkeskombinasjoner knyttet til landbruk. I praksis skilles det mellom situasjoner hvor kjøperens formål er å nytte eiendommen som eget bruk, og hvor kjøpers formål er å nytte eiendommen som tilleggsjord. Jeg vil kort oppsummere grunnlaget for praksisen vi følger i dag:

1.Kjøpers formål er å nytte eiendommen som eget bruk.

Det trekker i retning av å bruke forkjøpsrett dersom eiendommen har et svakt ressursgrunnlag, dårlig bebyggelse og stort investeringsbehov.

Det trekker i retning av ikke å bruke forkjøpsrett dersom eiendommen har bebyggelse som kan brukes, eller hvor kjøperen vil nytte eiendommen i kombinasjon med annet enn landbruk. Eiendommen kan også ligge slik til at den bør opprettholdes som eget bruk ut fra bosettingsmessige hensyn. Bosettingsmessige hensyn alene er imidlertid ikke tilstrekkelig - det må finnes inntektsmuligheter i nærheten.

Det trekker i retning av ikke å bruke forkjøpsretten dersom rasjonaliseringsgevinsten ved bruk av forkjøp er liten, eller der gevinsten er kombinert med usikkerhet om kostnadene ved ervervet.

2.Kjøpers formål er å nytte eiendommen som tilleggsjord.

Hvor kjøper selv har behov for tilleggsjord, og eiendommen ut fra drifts- og arronderingsmessige hensyn ligger akseptabelt til rette som tilleggsjord for hans eiendom, trekker dette i retning av at forkjøp ikke nyttes.

At kjøper har leid og drevet konsesjonseiendommen sammen med annen eiendom over lang tid, kan innebære at driftsform og omfang er tilpasset driften av konsesjonseiendommen. I slike tilfeller er langvarig leie et moment som trekker i retning av å ikke bruke forkjøpsrett.

Det trekker i retning av bruk av forkjøpsrett dersom arealene ligger slik til at de ut fra drifts- og arronderingsmessige vurderinger er egnet som tilleggsjord for aktuelle jordsøkere. Slike løsninger vil bidra til en mer kostnadseffektiv drift av arealene. Hvor eiendommene ligger slik til at jordskifte eller makeskifteløsninger samlet sett vil kunne gi en bedre løsning mht. reduksjon av kostnader og investeringsbehov, trekker også dette i retning av bruk av forkjøpsrett.

Dersom det frivillige kjøpet verken vil føre til noen særlig styrking av kjøpers bruk som arbeidsplass eller til forbedret inntjening, kan det trekke i retning av bruk av forkjøpsrett. Bruk av eiendommen for å styrke andre bruk vil i slike tilfeller kunne gi en større effekt sett i forhold til hva som er en tjenlig løsning for området.

Er resultatet som ønsket?

· Målt i endring av eiendomsstruktur

Målt etter saksomfang må vi si at bruken av statens forkjøpsrett er av liten betydning for omformingen av eiendomsstrukturen. Omfanget av fylkeslandbruksstyrenes og Landbruksdepartementets bruk av forkjøpsretten går fram av Stortingsmeldingene om praktiseringen av jord- og konsesjonslovgivningen. I tidsrommet 1990-96 nyttet fylkeslandbruksstyrene forkjøpsrett i totalt 499 tilfeller, fordelt på mellom 48 og 108 forkjøpsvedtak pr år. Av dette har selgeren gått fra handelen (angret) i 188 tilfeller, noe som gir et middeltall for angring på ca. 38 %. Som en illustrasjon kan jeg nevne at fylkeslandbruksstyrene i 1993 behandlet 1.383 konsesjonssaker til landbruksformål. Styrene nyttet forkjøp i 48 tilfeller, og det ble angret i 23 av dem.

Et annet forhold er at det er kommunen som gjennomfører selve fordelingen av eiendommene etter at det er vedtatt at forkjøpsrett skal benyttes. Det innebærer at jorda kan fordeles til andre enn dem som var sterkest inne i bildet da bruken av forkjøp ble vurdert, og at de finstilte vurderingene var rettet mot en annen situasjon enn den som ble resultatet.

Det må nok være riktig å si at det først og fremst er den frivillige bruksrasjonaliseringen som fører til at eiendomsstrukturen i ei bygd endres. Til grunn for denne frivillige rasjonaliseringen ligger ulike motiver. Eksempler på forhold som fører til brukssammenslåing er endringer i de økonomiske overføringene til aktive bønder, krav om spredeareal, krav om at kuene skal ut på beite, og overgang til mer ekstensive driftsformer. Muligheten for at forkjøp kan bli brukt fører dessuten til at mange eiere forsøker å unngå at landbruksmyndighetene griper inn i salget. Det foregår m.a.o. en ytre rasjonalisering, hvor ett av flere motiver for salget er å gjennomføre et salg uten at det oppstår inngrep fra myndighetenes side.

· Målt i verdier for de brukene som får tilleggsjord

For den brukeren som får tilleggsjord, må det legges til grunn at verdien er stor. Forutsetningen for at forkjøp kan tas i bruk, er at brukerne har behov for tilleggsareal. Forkjøp kan dessuten bare nyttes dersom bruk av forkjøpsrett gir en bedre løsning sett i lys av jordlovens § 1 enn den frivillige ordningen.

· Målt etter arbeid i landbruksadministrasjonen.

Behandling av saker om bruk av statens forkjøpsrett er relativt arbeidskrevende. Denne type saker er gjenstand for omfattende og grundig saksbehandling både i kommunen, fylkeslandbruksstyret og senere ofte i departementet som klagesak. Når overdragelsen omgjøres etter angremuligheten, nullstilles dette arbeidet uten at det er oppnådd et resultat, og ressursene som er nedlagt i forbindelse med saken må regnes som tapt.

På bakgrunn av bl.a. disse vurderingene er vi nå i ferd med en gjennomtenkning av bruken av forkjøpsretten på bred basis. Tema her kan være: Står arbeidet og ”støyen” i disse sakene i forhold til gevinsten samfunnet kan oppnå? Tas avgjørelsene på riktig nivå? På hvilken måte bør kommunens ansvar som landbruksmyndighet komme til syne?

Det er vel også kjent at landbruksministeren har invitert til en debatt om odelsloven og virkningene av den, og mulige krav om dokumentert vilje til prioritering av innsatsen på bruket, for eksempel gjennom fagbrev. Jeg må igjen presisere at her er det ikke tatt noen beslutninger verken i den ene eller den annen retning. Vi ønsker imidlertid en diskusjon om fordeler og ulemper ved ulike løsninger, for å kunne ha et bredere vurderingsgrunnlag.

Betydningen av jordskifte

Selv om tittelen på foredraget retter seg mot forkjøpsretten, vil jeg likevel gjerne si litt om betydningen av jordskifte i forhold til eiendomsstrukturen. Siden Jordskifteverket ble opprettet i 1859 og fram til i dag er det skiftet godt over 50 000 kvadratkilometer. Siden 1937 er grenser i en lengde på vel 90 000 km - eller vel to ganger rundt Ekvator - klarlagt, fastsatt, avmerket og innmålt av jordskifteretten.

En interessant bit av dette arbeidet er ”Tynset-saken”, som det skal redegjøres for senere i dag. Saken illustrerer på en god måte den privatøkonomiske siden ved å bruke jordskifte som virkemiddel i spørsmål om eiendomsstruktur. Men etter min mening viser den også de samlede effektene et jordskifte kan ha. For her er også de samfunnsmessige gevinstene for bl.a. miljø, trafikksikkerhet og framkommelighet iøynefallende.

Tynset-saken er kanskje en spesiell sak, i hvert fall i størrelse. Men jordskifterettene avslutter i gjennomsnitt 400 større og mindre jordskiftesaker pr. år med om lag 7500 parter. Det skulle være interessant å se nærmere på de samlede privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske effekter av disse sakene.

Som tidligere er oppgaven ved jordskifte å legge forholdene til rette for økonomisk vekst og utnytting, basert på stedbundne ressurser. Tradisjonelt har en særlig knyttet jordskifte til oppløsning av realsameie og ”eliminasjon” av teigblanding. Reduksjon av transportlengder og transportkostnader har vært nøkkelord.

I de senere år har bruksordninger og felles tiltak utgjort en stadig større del av saksmengden, og i mange tilfelle vil slike løsninger være å foretrekke fremfor det tradisjonelle jordskiftet. Dette påvirker også eiendomsstrukturen. Disse sakene gir grunnlag for næringslivsutvikling og bosetting i distriktene. Særlig vil jeg fremheve felles tiltak i tilknytning til en av våre viktigste eksportnæringer: bygging av skogsbilveger, som for øvrig er et eksempel på saker som må gjennomføres i samarbeid med miljøvernmyndighetene. En annen fordel kan være muligheten for å få til gode fordelingsordninger i forbindelse med hyttefelt – en mulighet vi har savnet siden strand- og fjellplanloven ble opphevet.

Årlig blir det stiftet om lag 150 grunneierlag i tilknytning til jordskiftesaker. Jordskifteretten fastsetter rammevilkårene for driften av tiltakene gjennom sine vedtekter. Grunneierne overtar deretter styringen. Bruksordninger som gjelder jakt og fiske er av stor betydning for økonomien til den enkelte driftsenhet, men også for at allmenheten kan ta del i bruken av utmarksressursene våre på en ordnet og biologisk forsvarlig måte.

I de seinere åra har samferdselsjordskifte framstått som et nytt begrep. Ved bygging av offentlig veg og jernbane krever utbyggeren jordskifte ved gjennomføring av ekspropriasjonen. Ved bruk av oppkjøp av erstatningsarealer får grunneierne erstattet sitt økonomiske tap – så langt det rekker i realverdier, mens resten blir fastsatt av jordskifteretten i pengevederlag på vanlig måte. Erfaringene med samferdselsjordskifte er gode. Signalene grenser opp mot det entydige fra grunneiere og fra utbyggerne. Ulike uhildede fagfolk mener det samme.

Et eksempel kan være rapporten fra Silkosetutvalget, som evaluerte grunnervervsprosessen i tilknytning til Gardermoprosjektet. Dere er sikkert kjent med at jordskifteretten hadde flere saker med samferdselsjordskifte både med hensyn til offentlig veg, Gardermobanen og flyplassområdet. Rapporten fra utvalget, som var nedsatt av Samferdselsdepartementet, var enstemmig og klar. Utvalget viser først til at grunnerverv ved makeskifteordninger er å foretrekke framfor gjennomføring av grunnerverv ved tradisjonell ekspropriasjon, og konkluderer slik:

”Både grunneiere, tiltakshavere og FMLA har pekt på at jordskifte er å foretrekke fremfor makeskifte. Argumentene er bl.a. jordskifterettens kompetanse og gjennomføringskraft, mens makeskifte bl.a. er avhengig av enighet fra alle involverte og innebærer således risiko for mye forgjeves arbeid.”

Dette er for øvrig i tråd med erfaringene en har fra utbyggings- og vernejordskifte ute i Europa. I Frankrike gjennomføres i dag godt over 90 % av utbyggingstiltakene ved jordskifte. I Tyskland gjennomføres vel 80 % av utbyggings- og vernetiltakene ved jordskifte. Begrunnelsene er bedre totalløsninger, en smidigere grunnervervsprosess, økt ”good-will” hos partene – og at løsningsmodellen kan gi vesentlige gevinster for den enkelte part og for samfunnet.

I den forbindelsen har jeg merket meg at Stortinget under behandlingen av stortingsmeldingen om barskogvernet mener at arealbytte eller makeskifte bør spille en viktig rolle ved gjennomføringen av barskogvernet. En samlet Næringskomité viser til voldgiftsjordskiftesaken i tilknytning til etableringen av Rena Leir på Rødsmoen, og uttaler:

”Når det gjelder den praktiske gjennomføringen av makeskifte, mener komiteen det er mest hensiktsmessig å overlate dette til jordskifteverket. Jordskifteverket kan blant annet bidra i den konkrete løsning ved utforming av areal når eiendommen er skaffet til veie.”

Departementet arbeider for tiden med en proposisjon om jordskifteloven, som vi tar sikte på å fremme for Stortinget i løpet av vårsesjonen. I proposisjonen blir det tatt høyde for å utvikle og videreføre flere av de saksområdene som jeg nå har nevnt. Jordskiftearbeidet må like vel fortsatt bygge på de to grunnleggende hovedvilkårene, nemlig at det skal skapes en skiftegevinst i skiftefeltet på grunnlag av jordskiftesaken, altså et økonomisk pluss, og at den enkelte part skal være sikret mot tap.

Avslutning

Jeg har forsøkt å peke på erfaringene med bruken av forkjøpsretten og jordskiftet i forhold til utviklingen av eiendomsstrukturen. Som jeg sa innledningsvis, vil det være politiske vektinger av de ulike verdiene i forhold til hverandre, som avgjør hvilke mål vi stiller virkemidlene inn mot. Forståelsen av hvordan de ulike virkemidlene virker inn på utviklingen, er nødvendig for at vi skal kunne bruke dem rett. Derfor vil de erfaringene vi har med oss så langt, være verdifulle i det videre arbeidet. Det vil også være svært nyttig å få med innspill og signaler fra dere som kjenner fordelene og ulempene ved lov- og regelverket fra hverdagen.

Takk for oppmerksomheten.