Landbruksminister Kåre Gjønnes

Jordbrukets multifunksjonelle rolle

NKJS Sunne 25. juni 1998

Vi står foran en ny omgang med internasjonale forhandlinger om landbruk innenfor rammen av Verdens Handelsorganisasjon WTO. Ulike internasjonale avtaler og bindinger har medført at vi ikke i like stor grad som tidligere kan basere vår landbrukspolitikk bare på nasjonale vurderinger. Vi har påtatt oss forpliktelser blant annet gjennom WTO-avtalen, og må dermed også forholde oss til det internasjonale storsamfunnet på en helt annen måte enn tidligere. Dagens avtale og ikke minst de utfordringene som ligger foran oss gjør det nødvendig for oss å gjøre rede for mål, virkemidler og effekter av vår nasjonale politikk. I denne sammenhengen er vi fra norsk side opptatt av at jordbruket ikke bare skal produsere mat, men at jordbruket også spiller en viktig rolle i forhold til beredskap, levende bygder og miljøvern. Jordbruket er altså multifunksjonelt. Jeg vil her komme inn på hvilke roller vi ønsker landbruket skal ha, implikasjonene av dette, og jeg vil også si litt om hvordan vi forbereder oss til de kommende forhandlingene om jordbruk i WTO.

WTO-avtalen trådte i kraft i 1995, og vi fikk for første gang en global handelsavtale som også omfattet landbruk. Uruguay-runden ble avsluttet i 1994 etter åtte år med forhandlinger. Det er bare tre år siden 1995, men likevel er de fleste som arbeider med internasjonal landbrukspolitikk i ferd med å forberede seg til nye forhandlinger. Landbruksavtalens artikkel 20 slår nemlig fast at partene skal møtes til nye forhandlinger om landbruk innen utgangen av 1999. Selv om de fleste nå er enige om at vi kommer til å skrive år 2000 før de reelle forhandlingene starter, er forhandlingsstart uansett rett rundt hjørnet. Dette har medført økende fokus på den eksisterende avtalen, gjennomføringen av den og ambisjoner for de kommende forhandlingene.

Det har vært avholdt flere viktige møter i år. Det har vært et ministermøte for landbruksministrene i OECD i Paris i mars og det har vært en ministerkonferanse i WTO i Genève i mai. Ulike målsetninger har kommet klart til uttrykk. De såkalte Cairnslandene, dvs. de mest frihandelsinnstilte land, har snakket om at landbruket må behandles på samme måte som andre sektorer, og de har slått fast at på sikt er målsettingen full avvikling av støtte og vern i landbrukssektoren. USA har også i ulike sammenhenger understreket målsetningen om en rask og betydelig liberalisering av landbrukssektoren. Ikke alle av oss deler denne oppfatningen verken av målene eller midlene. Dette gjelder ikke bare mange land i Europa, men også Japan, Korea og det gjelder også en del utviklingsland.

Hva er det egentlig artikkel 20 sier? Artikkelen slår fast at vi skal møtes til nye forhandlinger. Den viser til en langsiktig målsetning om en landbrukspolitisk reform gjennom gradvis reduksjon i støtte og vern, men det slås fast at dette er en kontinuerlig prosess. Det er også viktig å få med seg at i en i de videre forhandlingene det også tas hensyn til en rekke ulike forhold. Disse omfatter blant annet erfaringene med gjennomføringen av dagens avtale. De omfatter også såkalte ikke-handelsmessige hensyn. Det er altså slik at en i de kommende forhandlingene ikke automatisk skal kopiere forpliktelsene i den eksisterende avtalen, det skal også tas hensyn til ulike forhold som er av betydning for utformingen av den internasjonale landbrukspolitikken framover.

Etter min oppfatning er det stor forskjell mellom den situasjonen en hadde internasjonalt på 1980-tallet og den en har i dag. Jeg skal ikke gå i detaljer her, men det er nok å vise til det faktum at vi i dag har en avtale som regulerer internasjonal jordbrukshandel, og at vi i dag har en mye mer stabil situasjon på verdensmarkedene.

Jeg vil derimot her snakke om de ikke-handelsmessige hensynene som er omtalt i artikkel 20. Hva er egentlig ikke-handelsmessige hensyn? I følge forordet til Landbruksavtalen omfatter de blant annet matsikkerhet og miljø. Fra norsk side ble det ved Midtveisgjennomgangen under Uruguay-runden i 1989 slått fast at disse hensynene for oss også inkluderte distriktshensyn og sosiale hensyn. Dermed er disse ikke-handelsmessige spørsmålene nøye knyttet til landbrukets multifunksjonelle rolle som det blant annet ble fokusert på under ministermøte i OECD i mars. Multifunksjonalitet blir av noen oppfattet som et nytt begrep som er egnet for politiske festtaler, men som i realiteten er uten innhold. Jeg er uenig i dette. Jeg vil for det første slå fast at selv om ordet er nytt, er ikke betydningen av det nytt. Landbrukets primære oppgave er å produsere mat. Det er ingen tvil om det. Men i Norge og i mange andre land har landbruket også en rekke andre oppgaver. Dette omfatter blant annet oppgaver i tilknytning til matvareberedskap, miljø og distriktspolitikk. Jeg skal si litt mer om disse tre oppgavene.

Jordbruket har en klar rolle å spille i forhold til et lands matvareberedskap eller matsikkerhet. Kombinasjonen jordbrukspolitikk og beredskap har ikke stått øverst på dagsorden i vår del av verden de siste årene. Imidlertid er det helt klar at alle land har rett til å opprettholde en viss egen matvareproduksjon. Ikke bare det, i erklæringen fra matvaretoppmøte i Roma i 1996, understrekes det også betydningen av at matproduksjon skjer både i produktive og mer marginale områder. FAO har definert matvaresikkerhet som summen av produksjonskapasitet, selvforsyningsgrad, stabile forsyninger, bærekraftig produksjon og tilgang til ernæringsmessig riktig mat.

Et rikt land som Norge blir møtt med argumentasjon om at vår landbrukspolitikk ikke kan begrunnes med beredskapshensyn fordi Norge uansett pris vil kunne kjøpe mat på verdensmarkedet. Jeg ikke enig i denne argumentasjonen. Jeg mener vi har en rett og en plikt, til å opprettholde jordbruket på et visst nivå. For meg inkluderer dette at vi må ha jordbruksarealer i drift, vi må ha menneskelig ressurser som kan jordbruk som fag og vi må ha en spredt produksjon i hele landet. Ulike land vil kunne gjøre ulike vurderinger av hva som er nødvendig for å sikre et gitt beredskapsnivå. Imidlertid bør det ikke være slik at internasjonale avtaler forhindrer et land fra å opprettholde den matvareberedskap som en ut i fra nasjonale vurderinger mener er nødvendig.

En annen av landbrukets roller knytter seg til miljøet i bred forstand. Landbruk og miljø har lenge stått på dagsorden i ulike sammenhenger, men det er først og fremst miljøvern i tradisjonell forstand som har fått oppmerksomheten. Dette omfatter for eksempel tiltak for å hindre avrenning og erosjon eller tiltak for å redusere bruken av sprøytemidler. Mye viktig og nødvendig arbeid er gjort for å forbedre miljøet i forhold til disse dimensjonene. I forhold til det multifunksjonelle landbruket er det likevel andre miljøaspekter det er viktigere å fokusere på. Jeg tenker blant annet på bevaring av jordbrukets kulturlandskap og jordbrukets forvalterrolle i forhold til biologisk mangfold.

Kulturlandskapet står sentral både fordi det dette landskapet er et viktig rekreasjonsområde for mange mennesker, det representerer estisk verdier og står sentralt i den nasjonale identitet og historie, og det er biotop for en rekke arter og er dermed med på å sikre det biologiske mangfoldet. Jeg mener egenartet og genuint i kulturlandskapet best kan sikres gjennom aktiv jordbruksdrift, og at passiv landskapspleie derfor ikke er et reelt alternativ til tradisjonelt jordbruk. Det genuine er viktig for opplevelsen av landskapet enten man er turist eller fastboende, og for å sikre dette er en avhengig en viss produksjon. Kulturlandskapet omfatter åker og eng, hus og andre synlige resultater av tidligere generasjoners virksomhet. Kulturlandskapet er en helhet sammensatt av mange biter, og der helheten er helt avhengig av alle disse bitene. Vi har tatt hensyn til dette i vår politikk i Norge når det gjelder bevaring og utvikling av kulturlandskapet. I mange andre europeiske land legges det også stor vekt på disse hensynene. Det vil bli avgjørende å skape en internasjonal forståelse for våre valg også i land som vektlegger andre hensyn og som ikke prioriterer på samme måte som oss.

Økologiske hensyn og biologisk mangfold er også sentrale elementer i et multifunksjonelt landbruk. Rio-konvensjonen om biodiversitet har en klar målsetning om bevaring av det biologisk mangfoldet. I Norge er omkring halvparten av de truede artene knyttet til kulturlandskapet. Arter trues både ved at marginale jordbruksområder tas ut av drift, og ved stadig større grad av monokulturer i mer produktive områder. Det er derfor viktig med virkemidler som kan begrense og helst stoppe disse tendensene og som kan bidra til at mest mulig av mangfoldet i naturen bevares. Det er også klart at økende internasjonal handel bidrar til å øke smittepresset og det øker også faren for å få inn nye arter som påvirker miljøet og biodiversiteten negativt. Det er viktig at disse hensynene også er med når nettoeffektene av videre liberalisering av verdenshandelen skal måles.

Landbrukets multifunksjonelle rolle omfatter også den rolle landbruket har i forhold til bosetting og sysselsetting i distriktene. At landbruket spiller en rolle for bosetting og sysselsetting er ikke ny kunnskap, men det betyr ikke at denne rollen er mindre viktig enn tidligere. Landbruket er en stedbunden produksjon, og er derfor en nøkkelnæring for økonomisk aktivitet i distriktene. Direkte og indirekte skapet jordbruket grunnlag for mange typer økonomisk aktivitet. I Norge som i de fleste andre land, har landbrukets rolle for den samlede sysselsetting blitt grad redusert gjennom mange år. Men fremdeles er det slik at i én av fire kommuner i Norge er jordbruket den viktigste næringen. Det betyr at dersom vi har en målsetning om å bevare en spredt bosetting i landet må vi sikre landbruket levelige kår. I Norge har vi i stor grad tatt hensyn til dette gjennom måten vi har utformet våre støttesystemer på. Vi kompenserer blant annet for strukturelle og geografiske ulemper gjennom differensierte støttesatser. Vi erkjenner imidlertid at vi også framover er helt avhengig av å kunne videreføre denne støtten dersom vi også skal ha landbruksproduksjon i hele Norge. I distriktspolitikken har vi lagt vekt på å skape nye arbeidsplasser i tilknytning til tradisjonell jordbruksdrift, spesielt gjelder dette alternative arbeidsplasser for kvinner. Dette gir utvidede inntektsmuligheter og mer attraktive bosteder i distriktene. Det er imidlertid ikke tvil om at tradisjonell jordbruksdrift uansett vil være hovedaktiviteten, og at andre næringer bare kan bli et supplement.

Jeg har nå beskrevet noen av jordbrukets roller utover rollen som matprodusent. Hva er implikasjonen av at jordbruket også har disse rollene? Det er for det første klart at forholdene må legges til rette slik at jordbruket kan spille disse rollene. Sagt på en annen, det er ikke bare viktig at det produseres nok mat, det er også helt sentralt at det produseres eller skapes nok matsikkerhet, distriktssysselsetting, kulturlandskap og biodiversitet. I ulike land vil det være ulike ønsker for sammensetningen i produksjonen av disse godene. Målsetningen for ethvert samfunn bør være å maksimere velferden for innbyggere. Dette må innebære at en søker å oppnå en best mulig sammensetning av produksjonen av ulike goder i forhold til de ønskene som er i samfunnet. Mange goder kan prises og omsettes i et marked, og dersom markedet fungerer tilfredsstillende vil produksjonen av disse godene over tid være i samsvar med etterspørselen. Det finnes imidlertid ikke fungerende markeder for alle goder. Dette gjelder blant i stor grad for såkalte fellesgoder. For å sikre en optimal produksjon av disse godene er en derfor i mange tilfeller avhengig av offentlige inngrep for å korrigere markedet gjennom subsider eller gjennom skattlegging.

WTO Landbruksavtalen begrenser ikke våre muligheter for å ilegge for eksempel miljøavgifter på sprøytemidler. Negative effekter av landbrukets aktiviteter kan vi dermed fange opp gjennom avgifter og også gjennom lovreguleringer. Slik WTO-avtalen i dag er utformet begrenser den imidlertid til en viss grad våre muligheter til å gi støtte som er direkte produksjonsavhengig. Dersom Cairns-landenes målsetting for de kommende forhandlingene skulle bli resultatet, ville dette ytterligere begrensninger vårt mulighetsområde. Dette ville være svært negativt. Vi legger derfor stor vekt på å skape forståelse for jordbrukets multifunksjonelle rolle, og for hvilke konsekvenser disse rollene må få for utformingen av det internasjonale rammeverket for jordbrukspolitikken. Dette er ikke en lett oppgave. Det er viktig å dokumentere sammenhengen mellom aktiv jordbruksproduksjon og de andre godene jordbruket skal produsere. Det er også viktig å dokumentere de forholdene jordbruket i Norge og andre land må operere under. Vanskelige klimatiske, topografiske og geografiske forhold gjør det umulig for norsk jordbruk å konkurrere på et åpent internasjonalt marked.

Landbrukets multifunksjonelle rolle og implikasjonene av disse rollene står på dagsorden i flere sammenhenger. Ministermøte i OECD i mars vedtok en erklæring som slo fast at utover den primære funksjonen som produsent av mat og fiber, kan også landbruket forme landskapet, medvirke positivt til miljøet og medvirke til levende bygder. Kort sagt at landbruket er multifunksjonelt. Landbrukskomiteen i OECD diskuterte sitt arbeidsprogram for de neste to årene i slutten av mai. Det var da klart at alle medlemmene så et behov for å utvikle dette konseptet videre. OECD-sekretariatet viste stor interesse for å arbeide med disse problemstillingene, og vil blant annet lage et notat som drøfter ulike aspekter av begrepet. Multifunksjonalitet vil også inngå som tema på et seminar om handelsspørsmål i OECD i oktober.

I WTO presenterer Norge denne uken et notat om ikke-handelsmessige spørsmål og om multifunksjonalitet i den uformelle prosessen med analyse og informasjonsutveksling i WTOs Landbrukskomite. Dette er den første gangen vi får en diskusjon om disse spørsmålene i dette forumet. Med bakgrunn i diskusjonen vil vi videreutvikle vårt notat.

Det er ikke tvil om at de kommende forhandlingene om landbruk blir vanskelige. I forrige WTO-runde hadde vi en nordisk koordinering mellom Finland, Island, Sverige og Norge. På tross av ulike synspunkter klarte vi dermed å oppnå mer enn vi ellers hadde klart hver for oss. Ved de kommende forhandlingene er situasjonen endret ved at Sverige og Finland nå har blitt medlemmer av EU. Dette skaper en stor utfordring for Norge og Island som står utenfor.

Den norske målsetningen for de kommende forhandlingene er at vi også innenfor rammene av en ny avtale skal kunne videreføre hovedlinjene i dagens landbruksproduksjon. Dette vil bli krevende, og vi vil få rikelig anledning både til faglige og politiske diskusjoner. Vi ønsker å bruke de neste to årene til å skape forståelse vår landbrukspolitikk blant annet gjennom å vise sammenhengen mellom mål og virkemidler. Vi har også tatt initiativ til forsknings- og utredningsarbeider innenfor ulike områder. Vi vil videre arbeide for å videreutvikle og styrket kontakten blant annet med EU Kommisjonen og medlemsland i EU, Sveits, Japan og Korea og enkelte utviklingsland.

Også innenfor rammen av det nordiske samarbeidet ønsker vi å diskutere disse spørsmålene. Dette gjelder både der vi måtte ha felles interesser og mål, og innenfor områder der vi måtte ha ulike oppfatninger.

Takk for oppmerksomheten!