Jordvern og kulturlandskap - hemsko eller ressurs i utviklingen av Jærsamfunnet?

v/ Brit Skjelbred, politisk rådgiver i Landbruksdepartementet

Takk for at jeg fikk komme. Spennende å komme ut og få impulser med tilbake.

Jæren en smeltedigel for mange landbrukspolitiske tema: jordbruk, ny næringsutvikling, jordvern, kultur og tradisjon - her skrives de med store bokstaver, og her kommer utfordringene i skjæringspunktet svært tydelig frem.

Møteserien «Landbruk - bosetting - arealbruk inn i et nytt årtusen» flott tiltak.

Ikke passiv, men aktiv holdning, tar tak i utfordringene. Spent på diskusjonen.

Voksenåsen:

En sentrumsregjering mener norsk landbruk skal bidra til å oppfylle viktige samfunnsmål som trygg matproduksjon og matforsyning, stabil bosetting i distriktene, en bærekraftig ressursforvaltning, et levende kulturlandskap og en verdiskapning som kan bidra til å opprettholde sysselsettingen på bygdene. Landbruket har dessuten et medansvar for å sikre det biologiske mangfoldet for kommende generasjoner. En sentrumsregjering vil føre en landbrukspolitikk som ivaretar disse viktige samfunnshensyn.

En sentrumsregjering mener at også Norge må ta et medansvar for den globale matvaresituasjonen. En sentrumsregjering vil føre en restriktiv jordvernpolitikk som kan holde produktive arealer i hevd og opprettholde kulturlandskapet.

Regjeringen har her lagt vekt på to hovedfunksjoner ved landbruket: mat - og «alt det andre».

Matproduksjon og jordvern

Det skal produsere mat - nok nå og i fremtiden, trygg, og kvalitetspreget. Norsk matproduksjon har høy tillit også i konvensjonell form, og vi legger stor vekt på at kvaliteten skal kunne dokumenteres og bevares også med fremtidige skiftende rammevilkår. Forbrukeren blir premissleverandør, og norske konkurransefortrinn blir kvalitet, nærhet og lokalt særpreg. Tenk nisje fremfor bulk.

Matproduksjonsoppgaven er en grunn for jordvern. Selvforsyning er et beredskapstiltak både i forhold til ufred og i forhold til økende usikkerhet omkring tilgangen på mat i verdenssammenheng. Voksenåsen behandler jordvernet kort - St.meld. 29 grundigere.

Norge har en knapphet på høyproduktive landbruksarealer, et begrenset areal i de klimasonene som er egnet for matproduksjon. Produksjoner som er mulige i et gunstig klima, kan ikke drives i de dårligere klimasonene. Fra 1945 til 1995 er deler av den jorda som er bra skikket til matkorndyrking nedbygd, og det aller meste av dyrkingsreservene i klimasone 1 er tatt i bruk. Har nesten ikke arealer «i reserve» til å produsere matkorn. Mer nedbygging kan ikke kompenseres med mer nydyrking - ingen steder å dyrke samme vekster.

Avveiing av arealbruk må derfor gjøres i forhold til arealenes egnethet for matproduksjon. I kortsiktig perspektiv: de mest produktive arealene verdifulle i landbrukssammenheng fordi vi der kan produsere varer av høy kvalitet under de mest konkurransedyktige vilkår. I langsiktig perspektiv: legge større vekt på arealenes potensiale for biologisk produksjon og mangfold, enn på tilstand i dag.

Rikspolitiske retningslinjer for arealbruk og transport

Jeg husker et sterkt jordvern i 1970-årene. Bebyggelsen, som fikk problemer med å bygge på sentrumsnære landbruksarealer, trakk vekk fra sentrum og opp i åsene. Vi fikk veiledere om bygging i bratt terreng, og om å ta vare på eksisterende skog i boligområdene. Avstandene til sentrum og mellom naboer økte. Bilbruk var nødvendig, og gangvegkravet kom. Var jordvernet skyld i alt dette? Delvis jordvern, delvis bilen som målestokk for stedsformingen: rekkevidde, støy, hastighet. Økt velstand, økt plassbehov pr. person.

RPR kom for å bøte på «sprengningseffekten». Arealbruk skal ikke øke transportbehovet. Utbygging bør skje i tilknytning til eksisterende by/tettsted. Men under vurdering mot landbruksarealene med vekt på høyproduktive matkornarealer. Hva gjør vi i konflikt? MD vil gå nærmere inn på avklaring i revisjon av plandelen av PBL.

Kan vi tenke oss at det finnes grenser for hvor mye en by eller et tettsted kan utvide seg i areal? Kanskje ville det utløse en kreativitet mht. indre utvikling med utgangspunkt i kjernen? Gå inn i sentrum - planlegg derfra, ikke fra ytterkanten!

Fortetting - men med kvalitet og omtanke. Konfliktskapende i etablerte områder, men likevel. Må skje etter samlede planer for større områder, i regi av kommunen. (MD samarbeider med LD og KRD om forsøksprosjekt som ser om fx. Jordskifteverket kan være aktuelt å bruke i sammenheng med fortetting - og en ser på kritiske faktorer som tidsbruk, forutsigbarhet og forpliktende oppfølging.)

Klare grenser mellom utbygging og landbruksområder/LNF. Jernringen Hamar. Oppstykking uheldig både for landbruksdrift, biologisk mangfold, enkeltsaksbehandling.

Kjøpesenterforbudet på høring - mulig krav om fylkesdelplan for områdene forbudet vil omfatte, dersom utbygging skal tillates.

Fylkeslandbruksstyret har egen innsigelsesrett. Skal vurdere opp mot jordloven.

Jordloven

Fra § 1

Arealressursane bør disponerast på ein måte som gir ein tenleg, variert bruksstruktur ut frå samfunnsutviklinga i området og med hovudvekt på omsynet til busetjing, arbeid og driftsmessig gode løysingar.

Ein samfunnsgagnleg bruk inneber at ein tek omsyn til at ressursane skal disponerast ut frå framtidige generasjonar sine behov. Forvaltinga av arealressursane skal vera miljøforsvarleg og mellom anna ta omsyn til vern av jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta vare på areal og kulturlandskap sopm grunnlag for liv, helse og trivsel for menneske, dyr og planter.

§ 9

Dyrka jord må ikkje brukast til føremål som ikkje tek sikte på jordbruksproduksjon. Dyrkbar jord må ikkje disponerast slik at ho ikkje vert eigna til jordbruksproduksjon i framtida.

Departementet kan i særlege høve gi dispensasjon dersom det etter ei samla vurdering av tilhøva finn at jordbruksinteressene bør vika. Ved avgjerd skal det mellom anna takast omsyn til godkjende planar etter plan- og bygningslova, drifts- eller miljømessige ulemper for landbruket i området, kulturlandskapet og det samfunnsgagnet ei omdisponering vil gi. Det skal og takast omsyn til om arealet kan førast attende til jordbruksproduksjon. Det kan krevjast lagt fram alternative løysingar.

Samtykke til omdisponering kan givast på slike vilkår som er nødvendige av omsyn til dei føremåla lova skal fremja.

Fylkeslandbruksstyret må se på:

• Hva skal det omdisponeres til?
• Hvor viktig er det nye formålet for samfunnsutviklingen i området?
• Hvor mye og hva slags landbruksareal blir berørt?
• Har arealet et produksjonspotensiale ut over det som tas ut i dag?
• Vil arealet kunne tilbakeføres til jordbruksproduksjon?
• Hvor viktig er arealet som kulturlandskap?
• Hvor viktig er stedsvalget?
• Er det utredet alternativer?
• Er omdisponeringen begrunnet i en oversiktsplanmessig vurdering?
• Fører omdisponeringen til oppstykking av jordbruksarealer?
• Hvilke konsekvenser vil jordvern få for andre samfunnsforhold?
• Kan vilkår for egengodkjenning virke avbøtende?

Innsigelse skal brukes når nasjonale eller regionale interesser blir berørt. Ofte bedre resultat og mindre tilspissede konflikter med lang saksbehandling dersom en er mer aktiv i innspills- og høringsfasen. Fylkesmannsembetet må være aktivt på forhånd, innspill, nasjonale interesser, konstruktiv, ikke bare kontroll og innsigelser. Har vært slik her. Landbruksavdelingen har ansvar, men viktig at embetet har intern samordning mellom interesser og foretar avklaringer regionalt om mulig. Ikke én arealpolitikk for MVA og en annen for LA, heller ikke miljøvernpolitikk.

Landbrukets innspill i kommuneplanleggingen:

• Oversikt over ressurser og muligheter
• Bevisstgjøre næringsutøvere og landbruksmyndigheter
• Grunnlag for å presentere og informere om landbrukets betydning i kommunen
• Tiltaksrettet oversiktsplan for landbruket

Landbruksplanen - bygd på oversiktsplan for skogbruket - viktig i næringsutviklingen. Kommunen ta sin rolle som landbruksmyndighet alvorlig: hvor mange har satt landbrukspolitikk på dagsorden i kommunestyret?

De fleste kommuner gjør et seriøst arbeid på arealsiden. Summen av kommunenes politikk kan likevel komme i strid med nasjonale mål: Bit-for-bit-utbygging, lite hensiktsmessig utbyggingsmønster. splitter opp sammenhengende landbruksområder og kulturlandskap. Vekt på kortsiktige hensyn, næringsetableringer, konkurranse mellom kommunene.

Kan oppnå andre resultater ved en regional tilnærming. Se større regioner under ett og legge langsiktige vurderinger til grunn for valg av retning og omfang på utbygginger, slik at de styres mot områder med marginal verdi for landbruksproduksjon. I områdene rundt de store byene og tettstedene vil forvaltning av jordressurser av høy verdi best kunne skje ved en samordnet planlegging for flere kommuner, i form av en fylkesdelplan. Aktiv bruk av fylkesplaner og regionale retningslinjer for å samordne og styre bruken av arealer og naturressurser over kommunegrensene.

MD vil evaluere ordningen med fylkesdelplaner, og satse på sterkere sammenheng fylkesplan - kommuneplaner/kommunal medvirkning. Utfordring til regionalt nivå i slike situasjoner. Fylkeskommunalt engasjement viktig for å løse enkelte problemstillinger. Naturressurs- og miljøbasert næringsutvikling mer sentral plass i fylkeskommunale næringsstrategier senere år. Regionale utviklingsprogrammer.

Fylkesplanene har lenge ikke inneholdt konkrete arealdeler. Ønsker ikke å være overkommune. Likevel skal fylkesplanen iflg. PBL fastsette retningslinjer for bruk av arealer og naturressurser i fylket i spørsmål som går over grensene for en kommune. Fylkeskommunen skal bruke fylkesplanleggingen aktivt for å fremme et ønsket utbyggingsmønster og en god regional infrastruktur. Kommunene må tilpasse kommuneplanene til fylkesplanen. Fylkeskommunen må ta et klarere ansvar for dette, legge de nødvendige føringer for regional utvikling og følge dette aktivt opp. Og hele det regionale nivået må være aktiv i fylkesplanprosessen - både før og etter.

KU- landbruk som utløsende faktor for Vedlegg II-tiltak?

St.meld. 28 (1997-98) Oppfølging av Habitat II, Om miljøhensyn i bolig- og byggesektoren:

Bærekraftig arealbruk

• Bruken av arealer nær urbane områder innebærer konflikter mellom konkurrerende behov
• Urbane områder i balanse med omliggende arealer er en hovedoppgave
• Reduksjon av reise- og transportbehov gjennom endret arealbruk og

effektive kommunikasjonssystemer

• Utstrakt bruk av føre var-prinsippet og konsekvensanalyser
• Utbyggingsmønstre må bevare sårbare områder, åpne, grønne arealer, biologisk mangfold og grunnvannsreserver, og redusere transport- og energibruk mv.
• Overordnede planer (fylkesdelplan og kpl. arealdel) må klargjøre forutsetningene for en bærekraftig arealbruk, og legge rammene for detaljplaner og enkeltsaker

Bærekraftig by- og tettstedsutvikling

• Den økonomiske utviklingen må skje innenfor de rammer som naturgrunnlaget setter, og miljøbelastningen må begrenses
• Rammer for gode levekår, helse og trivsel må sikres for byenes og tettstedenes befolkning
• Byutviklingen må være areal- og transportbesparende og legge til rette for miljøvennlig transport og begrenset bilbruk
• Levende lokalsamfunn og godt bomiljø må sikres
• Utbygging av boliger og arbeidsplasser bør i hovedsak skje innenfor eksisterende byggesone
• Grøntstrukturen og arealer for lek, ferdsel og opphold må prioriteres
• Stedsforming, estetikk, kulturminner og bygningsvern må vektlegges

Landbruket har næringspolitisk interesse fordi det produserer mat og er en av næringsveiene i regionen, med egne og avledede arbeidsplasser. Men - og nå kommer «alt det andre» som Voksenåsenerklæringen beskrev:

Multifunksjonaliteten - kulturlandskapet

Landbruket blir avgjørende viktig for stabil bosetting i distriktene, en bærekraftig ressursforvaltning, sikring av biologiske mangfold, et levende kulturlandskap og en verdiskapning som kan bidra til å opprettholde sysselsettingen på bygdene. Dette kommer i tillegg til grunnfunksjonen, matproduksjonen. Landbruket er multifunksjonelt.

Det utfører viktige oppgaver for samfunnet, og samfunnet må sette næringen i stand til det. Vi trenger støtteordninger som gjør det mulig å drive landbruk i hele Norge, og å sette hensyn til miljø og kultur foran rene lønnsomhetsbetraktninger. Det generelle Areal- og kulturlandskapstillegget har bl.a. som mål å godtgjøre for miljøgodene som jordbruket produserer - kulturlandskapet og de tilknyttede miljøverdiene.

I forhandlinger om internasjonale avtaler trenger vi forståelse for landbrukets rolle i distriktspolitikken, ellers får vi problemer med støtteordningene. Desto mer gledelig at mange tunge landbruksland i og utenfor EU og Europa talte varmt for de samme verdiene på OECD’s landbruksministermøte i Paris i mars. Én etter én erklærte ministrene seg som «multifunksjonalister». Og i det felles kommunikéet fra møtet heter det at landbruket, ut over den primære funksjonen som matprodusent, også kan

... forme landskapet; ivareta miljøkvaliteter gjennom jordvern, en bærekraftig forvaltning av fornybare ressurser og vern om det biologiske mangfoldet; og medvirke til levende bygder. Pga. denne multifunksjonelle karakteren spiller landbruket i mange OECD-land en svært viktig økonomisk rolle i mange bygder.

Selv om land som New Zealand, Australia og USA fortsatt ligger på den mer liberale siden, ga OECD-møtet viktige signaler om felles interesser foran de nye WTO-forhandlingene, som starter i 1999.

Landbruket er et reiregg for bosetting og næringsliv i distriktene. Men det er også en identitetsskaper for oss som nordmenn. Hva tenker vi på med Norge? Hvilket bilde har vi av oss selv som nordmenn? Hva solgte vi til utlandet gjennom bildene fra Lillehammer-OL og VM på ski? Uten kulturlandskapet sulter Norge, kunne vi si - og mene det både fysisk og psykisk.

Jeg vet jeg er på Jæren når jeg ser jærlandskapet, ikke ved å lese veiskilt. Jeg har et bilde av Jæren som kanskje mer enn andre steder i landet er bestemt av landskapsinntrykk – av topografi, fugleliv, klima og kulturminner. Bildet har et sterkt preg av historisk sammenheng, av jord som har vært drevet i mange tusen år, og der sporene av slektene før oss ennå er tydelige i landskapet.

Kulturlandskapet forteller oss hvem vi er og hvilke røtter vi har. Det skaper tilhørighet og trivsel og er viktig for dem som blir, for dem som reiser ut og velger å komme tilbake, og for dem som velger å etablere seg - både bedrifter og private. Det betyr noe for rekrutteringen til landbruket, både pga. trivsel (viktig faktor ved valg om å ta over gården) og pga. meningsfylt forvaltning. Forvalteransvar ved å eie jord.

Utfordringen til næringa blir å tenke helhet og være ansvaret bevisst. Forvaltningen av hele Norges felles uteareal er viktig for alle, og kan slå tilbake på landbruket på godt og vondt.

Men hva er kulturlandskap? Alt som ikke er uberørt? Landbrukets kulturlandskap, biologisk mangfold, kulturmiljø (kulturminneloven), bygningsmiljø, mytisk kulturlandskap? Kommunene ikke i klemme - sektormyndighetene må komme frem til felles innhold i samme begrep.

Vanskelig å måle kulturlandskapseffekt. NIJOS utarbeidet indikatorer i «Tilstandsovervåking og resultatkontroll i landbrukets kulturlandskap» - nasjonal og til nød regional basis. Flyfotografering. Norge deltar i OECD-arbeid om kulturlandskapsparametre. Ikke kommet langt. Vanskelig å sammenligne land, må se utvikling i hvert land.

Hovedmålene for forvaltningen av kulturlandskapene er å

• frede/bevare et representativt utvalg av kulturlandskap og kulturmiljø
• sikre variasjonsrikdommen og kontinuiteten, samt forbedre muligheten til å oppleve ulike typer landskap, trivsel og friluftsliv
• trygge kulturarven i landskapet som basis og støtte for en bærekraftig næringsutvikling

Grønnstruktur i byer/tettsteder fyller mange funksjoner: friluftsliv/rekreasjon, landskaps-/byplanelement, lokalklima/luftkvalitet, plante-/dyreliv. Består av:

• store grøntområder inne i by/tettsted
• store, sammenhengende grøntområder utenfor (marka, jordbruksarealene, sjø- og elveareal)
• strukturen som binder grøntområdene sammen
• små, nære grøntområder (parker, lekeplasser, hager)

Inn mot byer og tettsteder glir kulturlandskapet over i en annen form, en annen rytme. De klare avgrensningene skal også hjelpe oss til å «lese» omgivelsene bedre, til å vite hvor et sted begynner og slutter. Her møter vi en annen utfordring, som henger nøye sammen med kulturlandskapsarbeidet: stedsutviklingen, stedsformingen. Med de nye estetikkbestemmelsene i PBL og mulighetene for byggeskikk som del av kommuneplanen, med retningslinjer for estetikk og byggeskikkveiledere basert på lokal tradisjon og identitet, er stedene våre i ferd med å få tilbake ansiktet ... men det er en annen historie.

I jordbrukets kulturlandskap har ulike driftsformer gitt livsbetingelser for flora og fauna og skapt et mangfold av kulturmarker og kulturminner. Særlig to utviklingstrekk kan forringe økologiske og kulturhistoriske verdier her:

• nedbygging og opphør av drift som er viktig for natur- og kulturminneverdier som er avhengig av aktiv bruk og vedlikehold
• intensivering av jordbruksdrift ved bl.a. nydyrking, økt bruk av kunstgjødsel og plantevernmidler på permanente grasarealer, i utmark og kantsoner

Mange ordninger kan være aktuelle:

• AK-tillegget
• STILK
• Kulturlandskapsmidler over Landbrukets utviklingsfond
• Investeringsstøtte til miljøtiltak i jordbruket
• Produksjonstillegg for seterdrift i fjellregioner
• Produksjonstillegg for dyrking av fôr i fjellet
• Tilskudd til økologisk landbruk
• Tilskudd til etablering av skog på jordbruksareal ute av drift
• Tilskudd til endret jordbearbeiding

For å få til en samordning av virkemidlene innenfor miljøarbeidet er det satt av midler til en strategi som kalles Områdetiltak. Ordningen er beskrevet i Jordbruksavtalepropsisjonen 1997. Lokale aktører – kommunen eller private – lager et prosjekt hvor de planlegger hva de ønsker å oppnå, og hvilke virkemidler de kan tenke seg å bruke for å nå målet. Området kan gjerne omfatte flere eiendommer, og tiltaket kan omfatte bruk av virkemidler både hos miljøforvaltningen og hos landbruksforvaltningen, alt etter hva som passer i det enkelte tilfelle. Det er fullt mulig å bruke flere virkemidler i det samme området. Det legges ikke opp til å endre på virkemidlene i seg selv – gevinsten er en samordning som kan føre til en mer enhetlig miljøforvaltning og en mer effektiv bruk av virkemidlene.

For grunneierne vil områdetiltakene være en forlengelse av næringsorganisasjonenes satsing i miljø- og ressursplaner, som er en del av Kvalitetssystemer i landbruket. Kommunen må se tiltaket i sammenheng med kommuneplanen, spesielt gjennom oversiktsplaner for landbruket og forvaltningen av vannressursene i ”Miljømål for vannforekomster”. Fylkesmannen forvalter de fleste av de aktuelle ordningene, og får en nøkkelrolle gjennom samordning og veiledning.

Ulike landbrukspolitiske virkemidler får ulike følger. Fx. fører vektingen av overflatedyrka jord (0,7 av fulldyrka) i Areal- og kulturlandskapstillegget til et press på oppdyrking av f.eks. innmarksbeite - som av kulturlandskapshensyn helst skulle forbli beite. Ellers inneholder AK-tillegget spesielle krav til produktene som er målet for ordningen: kultur- og miljøgodene som landbruket produserer, og kan være et godt redskap i kulturlandskapsarbeidet.

Men dessverre er det dokumentert at kantsoner og restarealer fremdeles reduseres i de mest intensive jordbruksstrøkene, enten gjennom dispensasjoner fra kravene, eller rett og slett i det stille. Hver endring berører kanskje bare en bitte liten del av kulturlandskapet som helhet. Men helhetsinntrykket er ikke annet enn summen av delene. Uansett tilskudds- og kontrollordninger har vi 80.000 beslutningstakere i det norske kulturlandskapet, som vil velge løsninger i forhold til hva som oppfattes som riktig, verdifullt og lønnsomt der og da.

Og her er vi ved kjernen i spørsmålet om jordvern og kulturlandskap er en hemsko eller en ressurs i utviklingen av Jærsamfunnet. Bare den som selv ser ressursen og mulighetene i kulturlandskapet vil være en virkelig god forvalter av det. Det handler om holdninger, men like mye om å utvikle evnen til å se – se hva kulturlandskapet består av, hva som er særegent ved mitt kulturlandskap, og vite hva som trengs for å holde det i hevd.

Kompetansen sitter i dag gjerne i fylkesmannsembetene og i fylkeskommunen, hos dem som deltar i kulturlandskapsgruppa i fylket. Det er en klar utfordring for fylkesnivået å dele kunnskapen med kommunene og forsøksringene – som blir førstelinjetjenesten overfor bøndene selv. LD samarbeider med forsøksringene om slik kompetanseutvikling og formidling, og har tatt det inn i tildelingsbrevet for 98 til forsøksringene.

På lokalt nivå kan kulturlandskapsveiledningen bringe spennende og samlende virksomheter. I forbindelse med stedsutviklingsarbeidet i tettstedene opplever vi stor og begeistret oppslutning om studieturer og byggeskikksamlinger både fra private og fra administrasjon og politikere i kommunene. På samme måte har forsøksringene hatt sine markdager. Og jeg har nylig hørt om tiltak som er gjort i Steinkjer kommune i forbindelse med gruppeveiledning om miljø- og ressursplaner, der en tar hele familiegrupper med på vandring i det nære kulturlandskapet.

Jeg tror det er uhyre viktig at kunnskapen og impulsene om kulturlandskapet kommer til bonden fra egne fora – fra FMLA, fra kommunens landbruksforvaltning og gjennom forsøksringene. For dette er ikke en klam hånd som legges over landbruksdriften fra andre sektorer – eller en hemsko som gjør at landbruket må ta seg frem på snørte føtter.

Det er en ressurs for alle som bor, ferdes og hører til her. Det forteller oss hvor vi hører til og gir oss lyst til å flytte hjem igjen. Det tilfører nye dimensjoner og rikdom til hverdagens arbeid. Det gir landbruket en helt spesiell plass i allmennhetens bevissthet – jfr. siste tiders undersøkelser om holdninger til landbruket. Og det gir landbruket en spesiell plass i nasjonenes bevissthet.

Ved å ødelegge kulturlandskapet sager vi på mange måter av greina vi sitter på.

Takk for oppmerksomheten.