Politisk rådgiver Brit Skjelbred

Kan vi berge jorda? Også på Jæren

18. juni 1998

Takk for invitasjonen og anledningen til å delta i en interessant debatt om viktige arealbruksspørsmål i en region som på mange måter kan sies å fungere som «antenne» for disse konfliktområdene i Norge. Her møter vekst og utbyggingsbehov høykvalitets matjord, kulturvern og naturvern (og andre interesser).Ett av Norges beste områder for landbruksproduksjon er samtidig arena for sterk befolknings- og næringsvekst på andre sektorer.

Jordvernet generelt

Forrige taler har besvart spørsmålet «Hvorfor større vekt på jordvern?» Jeg ser ingen grunn til å gjenta det han har sagt. Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet fører samme politikk i Norge - vi har én miljøvernpolitikk og én landbrukspolitikk. Følgelig har vi også ansvar for samme jordvernpolitikk. Likevel vil jeg utdype noen sider ved jordvernet sett fra et landbrukssynspunkt.

Landbruksdepartementet har ansvar for totalbildet i utviklingen av landbruket i Norge. Regjeringen har pekt på at landbruket har en rekke betydelige oppgaver i samfunnet. For det første skal det produsere ren, trygg og nok mat - matproduksjonsberedskapen er en viktig grunn til jordvern. For det andre er det en oppgave for landbruket å ivarets kulturlandskap og biologisk mangfold, og å fungere som en grunnpillar i distriktspolitikken gjennom å bidra til levende bygder. Det er «multifunksjonelt». Å ta vare på produksjonsgrunnlag og kulturlandskap er en viktig forutsetning også for disse sidene av landbrukets funksjoner.

Utfordringen til å finne utbyggingsarealer utenfor de beste matjordområdene blir særlig stor på bakgrunn av at vi har så lite dyrka jord i Norge, bare 3-4 %. Av dette er bare en tredjedel egnet for matkorndyrking, på grunn av klima og jordkvalitet. Derfor er jordressursene en knapp og ikke fornybar ressurs, som det er en nasjonal oppgave å ta vare på. Vi kan ikke forholde oss passivt til en fortsatt avgang i samme tempo som hittil – vi må ha en aktiv vilje til å styre utviklingen. En best mulig selvforsyning av mat vil i fremtiden kunne få økt betydning, både ut fra nasjonale beredskapsmessige hensyn og ut fra globale fordelingspolitiske vurderinger. Føre var-prinsippet tilsier en arealpolitikk som kan møte fremtidige svingninger i den globale matvaresituasjonen.

I 1996 holdt FN sin andre verdenskonferanse om bosettingsspørsmål – HABITAT II. Sist mandag behandlet Stortinget en stortingsmelding fra Kommunal- og regionaldepartementet om oppfølging av HABITAT II. Jeg vil vise til en uttalelse fra Kommunalkomitéens medlemmer fra KrF, Sp og SV, som ”mener at bevaring av dyrka jord skal være et overordnet hensyn ved all arealforvaltning”, og at det bør ”vurderes å etablere økonomiske virkemidler som gjør bygging på uproduktiv mark mindre kostbar”. Meldingen peker ellers blant annet på behovet for bærekraftig arealbruk og arealbesparende byutvikling, og på overordnede planer som virkemiddel for å klargjøre forutsetningene. Den viser også til det igangsatte arbeidet med revisjon av plandelen av plan- og bygningsloven, som blant annet har som mål å gjøre loven til et enda bedre redskap for å ivareta samfunnsinteresser i forhold til biologisk mangfold og fortetting i byggesonen.

Hele dette seminaret dreier seg om byvekst og jordvern, og temaet blir belyst fra mange sider. Jeg har fått tre spørsmål, og vil forsøke å holde meg til dem, i stedet for å gå inn på alle sider ved jordvern og landbrukets juridiske og økonomiske virkemidler. Spørsmålene er:

• Hvorfor må en i den regionale arealplanleggingen legge mer vekt på jordvern?
• Hvordan kan myndighetene i Rogaland, og især kommunene på Jæren og Nord-Jæren, løse de forskjellige interessekonfliktene?
• Hvordan kan de ta mer hensyn til jordvern, når de også må legge til rette for utviklingsmuligheter for næringslivet og en god bokvalitet?

Hvorfor må en i den regionale arealplanleggingen legge mer vekt på jordvern?

Jeg vil heller snu det første spørsmålet til: «Hvorfor må en i jordvernarbeidet legge mer vekt på den regionale arealplanleggingen?» For det er et viktig hovedpunkt i et område som Jæren. Når vi skal vurdere forekomsten av en ressurs og hvor mye vi evt. kan fjerne av den, er det nødvendig å skaffe et bilde av hvor mye som fins av nettopp den ressursen - og av nettopp den kvaliteten - før vi dømmer om hva vi kan tillate oss å miste. Og i jordvernsammenheng er perspektivet langt – vi pleier å si at vi må tenke i tusenårssammenheng.

I en vurdering av jordressursene i en region er det i utgangspunktet uinteressant å forholde seg til administrative grenser. For jordvernmyndighetene er det den topografiske utstrekningen av jordressursen som teller, ikke kommunegrensene. For kommunene har naturligvis grensene økonomisk betydning, men foreløpig lar vi det ligge. I vurderingen av matjorda på Jæren må vi altså se på hele den delen av fylket som utgjør det viktigste matproduksjonsarealet. Det er rimelig avgrenset i forhold til omgivelsene, og frembyr et geografisk område som det absolutt bør være mulig å behandle i en helhetlig vurdering, også fordi det ligger innenfor ett fylke.

Regionen opplever seg som et felles bolig- og arbeidsmarked. Den er også et sammenhengende landbruksområde. Forbruket av god jord på ett sted vil få betydning for potensialet i hele området. Det er nødvendig å foreta en gjennomgang av produksjonspotensialet i regionen, sett i forhold til betydningen av denne regionen i landsmålestokk, for å få et bilde av hvor stor vekt jordvernet må ha som rammevilkår for utviklingen på Jæren.

Med dette som bakgrunn bør en vurdere forholdene innenfor regionen, for å skille ut områder der en omdisponering gjør minst skade. I denne vurderingen kommer mange hensyn inn: jordkvalitet, eiendomsarronderinger, utbyggingsbehov i tilknytning til eksisterende funksjoner, minimalisering av transportarbeidet osv. Naturligvis vil også kommunegrensene spille en rolle, og jeg tror det kan være nyttig å lete etter muligheter for å ta fatt også i de økonomiske og administrative sidene ved saken på en kreativ måte.

En slik helhetlig vurdering av regionens ressurser må etter min mening ligge i bunnen av forslag til konkrete omdisponeringer av dyrket og dyrkbar jord. Det er vanskelig å forholde seg til planer som forholder seg til enkeltkommuner eller deler av det store regionale landbruksområdet. På samme måte som landbruksinteressene må andre ressurser og rammebetingelser vurderes i samme regionale målestokk. Etter en slik totalvurdering, nedfelt som del av f.eks. en fylkesdelplan for arealbruk, bør det være vesentlig enklere å komme tilbake med planer for utbygging i den enkelte kommune. Som nevnt i forrige innlegg, er Landbruksdepartementet innstilt på å gå sammen med Miljøverndepartementet om å bidra til en slik regional prosess på Nord-Jæren.

Det utfordrende spørsmålet i denne delen av prosessen blir: finnes det en grense for hvor mye regionen tåler av utbygging? Jeg antar at de fleste vil si at det må finnes en grense. Men hvilke forhold som definerer denne tålegrensen, og hvem som bestemmer når den er nådd, vil jeg tro at det er større uenighet om. Våger vi å ta denne disjusjonen – nå?

Hvordan kan myndighetene i Rogaland, og især kommunene på Jæren og Nord-Jæren, løse de forskjellige interessekonfliktene?

Landbruksområdene er ikke en hemsko for utviklingen av Jæren. Det er en ressurs. På samme måte er det rike fuglelivet og naturopplevelsene en ressurs. Og kulturminnene med sine røtter til fortid og identitet er naturligvis også en ressurs. Problemet på Jæren er ikke at regionen er fattig og mangler ressurser. Det er rikdommen på ressurser, og kravet om prioritering mellom ressursene som volder vansker.

Det er vanskelig å foreslå konfliktløsningsmetoder som ikke alt er forsøkt her. Plan- og bygningslovsprosessene følges, alle interesser kommer på bordet, og forhandlinger blir gjennomført. Det oppleves urettferdig at sentrale myndigheter griper inn etter prosesser som har gått etter boka. og der det er oppnådd lokal og regional enighet. Jeg vil ikke gå inn på konkrete saker her, og det jeg sier, er ikke ment som noen korreks til de prosessene som har vært kjørt. Likevel vil jeg fremheve at Jæren er et område hvor prinsipper testes mot hverandre på spesielt vis, og som på mange måter blir en prøvestein for den nasjonale politikken på ulike områder. I slike områder er det vanskelig å unngå at det rettes særlig oppmerksomhet både mot prosess og resultat.

For meg ligger det en nøkkel i begrepet «rammevilkår». I ulike områder av landet og blant ulike grupperinger finner vi en skifting mellom hva som oppleves som aktiviteten eller tiltaket i en plansituasjon, hva som er grunnlaget og gir rammene for det som kan skje, og hva som oppleves som forstyrrende elementer.

I planprosesser etter plan- og bygningsloven er det forutsatt at alle berørte interesser skal trekkes inn. Så tidlig som mulig skal sektormyndighetene gi innspill som bidrar til å definere rammene aktiviteten kan skje under. Senere i prosessen kommer de tilbake med høringsuttalelser og kanskje varsel om at enkelte disposisjoner er uakseptable i forhold til nasjonale eller regionale interesser - og da er vi på god vei mot en innsigelse.

De ulike interessene er alle med på å danne rammevilkårene eller handlingsrommet i plansaken, og det er ofte vanskelig å bearbeide en plan når rammevilkårene først blir kjent langt ute i prosessen som merknader eller innsigelser. Både for planmyndigheten og for de andre sektorinteressene er det en absolutt fordel å få alle innspill på bordet i oppstartfasen. På samme måte som vi trenger å ha oversikt over tingenes tilstand innenfor et naturlig geografisk område, trenger vi oversikt på det saklige området.

Her vil jeg rette utfordringen særlig til sektoretatene: prioritér innspillsfasen i planprosessen, og gi innspill som er mest mulig tydelige og pålitelige, slik at planmyndigheten kjenner handlingsrommet sitt. Det kan være vanskelig for noen etater å gi signalene på et oversiktsplanstadium, og noen ganger kan det være nødvendig at sektoretatene på de ulike nivåene har kontakt med hverandre for å avklare potensielle innsigelsesgrunner i området. Fylkesmannens samordningsrolle på det regionale nivået er i den senere tiden blitt stadig sterkere understreket. I tråd med det jeg sa innledningsvis om felles ansvar for miljø- og landbrukspolitikkområdene, er det også en utfordring til fagavdelingene innenfor fylkesmannsembetet å arbeide sammen i størst mulig grad.

Med tanke på å kunne yte en best mulig service tidlig i planprosessen, trenger sektoretatene gjerne detaljert kunnskap om området. Det er ofte for sent å sette i gang større registreringsprosjekter når kommunen ber om tilbakemelding i en konkret sak, og jeg vil understreke behovet for å prioritere arbeidet med å skaffe slik oversikt på fylkesnivå. Landbruksmyndighetene trenger dokumentasjon av ressurstilgang og arealkvalitet, sammen med en oversikt over utviklingen av ulike typer jordbruksjord over tid. Landbruksdepartementet har derfor prioritert arbeidet med å skaffe slik arealdokumentasjon gjennom digitale kartsystemer, blant annet nettopp med tanke på at landbruksmyndighetene skal være bedre rustet til å vurdere jordvernsaker.

Jeg kan selvsagt ikke gi noen fasit på hvordan interessekonflikter skal løses. Men jeg mener at det er mye lettere å oppfatte interessemotsetninger som konflikter dersom kravene kommer inn sent i prosessen. Har vi vennet oss til tanken på at det rommet vi skal møblere, har tre vegger og ellers er åpent, kan vi neppe unngå å se den fjerde veggen som en stor hemsko for møbleringsfriheten. Dersom alle fire veggene var der fra begynnelsen, opplevde vi kanskje situasjonen helt annerledes, selv om begrensningene på handlefriheten til syvende og sist ble de samme.

Ved siden av de formelle planprosessene har vi også kravet om konsekvensutredning av større tiltak. Noen tiltak som er store nok til å stå på den såkalte ”vedlegg 1”-lista, skal alltid konsekvensutredes. Men de noe mindre tiltakene som vi finner på ”vedlegg 2”-lista, skal bare konsekvensutredes dersom de virker inn på visse forhold som er nærmere beskrevet i forskriftene. De forholdene som i dag utløser utredning av vedlegg 2-tiltak, er basert på miljøvernmyndighetenes saksområde – definert som fylkesmannen som miljøvernmyndighet og fylkeskommunen som kulturminnemyndighet. Kriteriene er under revidering, og her er det aktuelt å trekke inn landbrukshensyn i tillegg. Det vil si at dersom et tiltak får virkninger for landbrukshensyn, kan dette utløse krav om konsekvensutredning. Dette vil løfte landbruksinteressene – i mange tilfeller jordvernet – opp som en klarere del av rammebetingelsene i utbyggingsprosesser.

For å oppsummere svaret på dette spørsmålet i klartekst: hensynet til matjorda, som til alle de ulike ressursene Jæren er så rik på, må ligge som rammevilkår når muligheten for vekst slås fast. Dersom veksten blir rammevilkåret i seg selv, vil en ikke kunne unngå stadige konflikter når sektorinteressene gjør seg gjeldende som «forstyrrende elementer» og hindrer planene.

Hvordan kan de ta mer hensyn til jordvern, når de også må legge til rette for utviklingsmuligheter for næringslivet og en god bokvalitet?

Ovenfor har jeg forsøkt å understreke at en vurdering av jordressursene i hele regionen må ligge i bunnen - i starten - av hele planprosessen. Siste ledd i denne kjeden blir at vernet av jord- og landbruksressursene ikke må være en tung plikt, men en inkorporering av en virkelig ressurs i planleggingen.

Jeg sa at landbruket er multifunksjonelt. Det ivaretar kulturlandskap, miljø og biologisk mangfold, og det er en hjørnestein i våre levende bygder. Hva er bokvalitetene i regionen? De er naturligvis mange, men kulturlandskapet og naturressursene er sannelig ikke de minste av kvalitetene. Å ta vare på disse verdiene og integrere ny utbygging i dem på en harmonisk måte, kan gjøre opplevelsen av nærhet og tilhørighet til regionen sterkere.

Derfor må denne siden ved landbruket trekkes inn som en aktiv ressurs i utformingen av nye og videreutviklingen av eksisterende steder. Bruk fagmiljøer på kommune- og fylkesnivå - arkitekter, landskapsarkitekter og kulturminneforvaltere, for å nevne noen - i fortettings- og stedsutviklingsprosessene. La de «vanskelige» interessene få sjansen til å fungere som ressurser i stedet for propper i systemet - jeg er overbevist om at det vil kunne berike resultatene på mange måter. Naturligvis er det ikke alltid like enkelt å få til slike prosesser - det er nok å nevne ressursspørsmålet. Likevel bør vi ha for øye å arbeide mot slike løsninger i den grad det er mulig.

Nå har jeg vist til landbruket som opprettholder av kulturlandskap og andre samfunnsverdier. Men det er ikke bare i denne rollen av landbruket kan ses som en ressurs i forhold til by- og tettstedsutvikling. Jordvernet retter seg i minst like stor grad mot potensialet for matproduksjon, og det er nødvendig å se på denne funksjonen, såvel som utviklingen av landbruket som næring, når utviklingspotensialet i regionen skal vurderes.

Som del av grunnlaget for oversiktsplanprosessene bør det finnes en utviklingsstrategi for landbruket som næring i regionen, og da mener jeg noe mer enn en registrering av arealressursene. Her ligger utfordringen ikke bare til landbruksforvaltningen lokalt og regionalt, men også til kommunen som sådan og til næringen selv: hvilken rolle skal landbruksnæringen spille i regionens utvikling? Hvilken betydning skal den ha for bosetting, næringsliv og sysselsetting, for kulturlandskap og matforsyning? Dette er diskusjoner som ikke minst hører hjemme i kommunestyrene, når kommunene som landbruksmyndigheter skal ta ansvar for utviklingen av næringen.

Det er arbeid på gang med utviklingen av landbruksplaner flere steder i Norge, også her. Jeg vil vise til et prøveprosjekt i Meldal kommune i Sør-Trøndelag. Med grunnlag i nasjonale mål og i kommuneplanens hovedmål er det utarbeidet en landbruksplan med henblikk både på konkurransekraftig næringsutvikling og bærekraftig ressursforvaltning. Ut fra tre hovedstrategier for utvikling av næringen er det foreslått en rekke tiltak, med kostnader og finansiering, ansvarsplassering og fremdrift.

Reaksjonene i næringen har vært svært positive så langt. Ikke minst skaper det optimisme at kommunen setter landbruksnæringen på dagsorden og løfter den frem som en ressurs for kommuens utvikling.

Landbruksplanen er ikke gitt formell hjemmel i noen lov, men vil være et viktig grunnlagsdokument for kommuneplanen som helhet. Den kan stå som et sektorinnspill, eller den kan saksbehandles og vedtas som en kommunedelplan for landbruk.

Meldal-planen er ennå ikke ferdigbehandlet. Landbruksdepartementet har god kontakt både med denne prosessen og med andre prosesser som f.eks. ”Bynært landbruk”, og vil søke å trekke ut erfaringer og mulig overføringsverdi for andre kommuner. Vi regner med å sende ut en veileder om landbruksplan-konseptet til høsten.

Også fylkesplanen bør inneholde en strategi for landbruksnæringen, evt. som del av strategisk næringsplan for fylket. Konsekvenser av strategien for arealdisponering kan synliggjøres i en fylkesdelplan for arealbruk.

I dette punktet har jeg forsøkt å vise at konstruktiv medvirkning fra alle «ressurs-etatene» kan bidra til at sektorinteressene - i dette tilfellet landbruket og jordvernet - får en mer positiv rolle i prosessen. Det tredje spørsmålet var imidlertid kanskje heller stilt med tanke på en beskrivelse av «hvordan det kan være plass til alt sammen».

Som ekte trønder tror jeg at jeg vil svare med noen spørsmål, som samtidig kan være utfordringer til debatten:

• Kan utvikling av næringslivet skje med jordbruket som ressurs, i en region der matproduksjon er ett av satsingsområdene?
• Kan kulturlandskapet utgjøre en større del av bokvalitetene, slik at utbygging kan skje enda mer konsentrert?
• Kan en regne med de vanlige arealnormene for utbygging i et område med så store næringsressurser på landbrukssiden som Jæren?
• Kan det tenkes former for regionalt samarbeid som styrer veksten til de mindre produktive delene av fylket?

Oppsummering:

• Jordbruksarealene er en ressurs - ikke en hemsko, og en totalvurdering av ressursene innenfor et naturlig avgrenset område må ligge i bunnen av arealdisponeringen.
• Landbruket og jordvernet må inn i grunnlaget for planprosessene som rammevilkår, og potensialet for vekst og utbygging må vurderes etter at handlingsrommet er definert.
• Kommune- og fylkesnivået bør arbeide seg frem til en strategi for utvikling av landbruksnæringen i regionen, som en del av næringsutviklingen, ikke som en motvekt til den.

Takk for oppmerksomheten.