Pol.rådgiver Britt Skjelbred, Landbruksdepartementet

Nasjonale landbrukspolitiske utfordringer - hvorledes kan kommunene møte disse?

Foredrag på landbrukskonferanse 28.01.98 på Stord

Først vil jeg få takke for invitasjonen til å komme hit og for anledningen til å si litt om landbrukets utfordringer i kommunene. Den nye politiske ledelsen i landbruksdepartementet har fungert i omtrent 100 dager. Erfaringene så langt viser at det stilles forventninger til den nye regjeringen og landbrukspolitikken, men også at vi står overfor store utfordringer for å nå de målene vi har satt oss. Det er nyttig å komme ut og få impulser og høre erfaringer fra dere som opplever politikken "på kroppen".

Regionen

Sunnhordlandsregionen bærer på mange måter preg av at Norge "går så det suser". Det er stor aktivitet på næringslivssektoren, med aktivt fiskeoppdrett og reiseliv, og mange er engasjert i oljevirksomhet. Men nettopp i slike oppgangstider kan ulempene bli tydelige for landbruksnæringen. Det er lett å få attraktive og godt betalte jobber i andre næringer, og terskelen for å ta over gårdsbruk og satse i landbruket blir høyere. Samtidig er det tyngre å få gehør for at situasjonen er vanskelig, når det generelle inntrykket av nærings- og arbeidssituasjonen er så positivt.

Et annet problem som følger i kjølvannet av stor aktivitet, er press på sentrale jordbruksarealer, og konflikten mellom å ta vare på god matjord og å legge til rette for sentrumsnær utbygging. Landbruket utsettes på denne måten for ulike problemstillinger: fraflytting i de indre, typiske landbruksbygdene og utbyggingspress i de sentrale områdene. Også i denne regionen må derfor utfordringene og strategiene for kommunenes landbruksforvaltning bli forskjellig.

Nasjonale utfordringer

Den nye regjeringen har uttrykt klare målsettinger om å bevare bosettingen i distriktene og helst snu flyttestrømmen. I den såkalte "Voksenåsen-erklæringen" ligger det en erkjennelse av den betydningen landbruket har for å opprettholde bosettingen. Erklæringen beskriver også landbrukets oppgaver i forhold til trygg matproduksjon og matforsyning, en bærekraftig ressursforvaltning, et levende kulturlandskap og sikring av det biologiske mangfoldet.

For å sette næringen i stand til å ivareta slike viktige oppgaver for samfunnet, har regjeringen også sett betydningen av å legge til rette for en rekruttering som sikrer et livskraftig landbruk. Her er inntektsutvikling og sosiale forhold viktige faktorer, og målet for regjeringen er at yrkesutøverne i landbruket skal ha vilkår på linje med det øvrige samfunnet. Spesielt gledelig er flertallsmerknaden fra Næringskomitéen i Stortinget til statsbudsjettet for 1998, og debatten som fulgte. Det er nå etablert et flertallsgrunnlag i Stortinget for tiltak mot inntektsgapet som har oppstått mellom bønder og andre grupper i de senere år. Likevel vil det ikke være riktig å love noe dramatisk hopp i inntektene. Vi vet at det kommende jordbruksoppgjøret blir tøft, og det vi håper, er å kunne gå i riktig retning - selv om det blir med små skritt.

I dette arbeidet vil det være viktig å legge forholdene til rette for dem som ønsker å drive som heltidsbrukere. Vi kan ikke ha en landbrukspolitikk som gjør at heltidsbonden blir den første som må gi opp! Samtidig er det en klar målsetting å opprettholde det desentraliserte småskalajordbruket i Norge. Særlig i kystsonen møter vi utfordringer på dette området, der vi ofte har tradisjon for småskala-jordbruk kombinert med fiske og tilleggsnæringer. Her er det viktig å finne frem til en effektiv og hensiktsmessig bruk av det samlede virkemiddelapparatet.

Vi har også rammevilkår i lover og regelverk som får innvirkning på eiendomsstruktur og utviklingen av et aktivt landbruksmiljø i bygdene. For tiden reises det mange spørsmål om innholdet i noen av disse lovene, og vi ønsker å vurdere deler av regelverket ut fra målsettingene regjeringen har satt for landbruket.

Et statlig utvalg undersøker forholdene for rekruttering og likestilling i landbruket. Utvalget har ennå ikke avsluttet sitt arbeid, men foreløpige data fra en undersøkelse blant 400 gårdsbruk viser at langt fler oppgir trivsel eller mangel på trivsel som grunn for å ta over gården eller la det være, enn de som oppgir økonomi som grunn. Den tyngste grunnen av alle viste seg å være trivselsfaktoren. Dette er ikke ment som et argument imot å heve inntektsgrunnlaget i landbruket! Men det viser at arbeidet med å sikre rekruttering og stabil bosetting må spille på flere strenger, og at bl.a. sosiale ordninger og et godt fagmiljø er svært viktig.

Spørmålet om hvilke faktorer som er viktige for hvor vi velger å bosette oss og hva slags arbeid vi velger å gå inn i, er sentralt i arbeidet med å forsøke å snu flyttestrømmen. Samtidig må dette være en del av verdidebatten. En annen side ved spørsmålet er nødvendigheten av å få tilbake optimismen i landbruket. Det gjelder både bevisstheten om at en står i en meningsfull og svært viktig sammenheng, og troen på at det nytter å arbeide for en positiv utvikling av næringen.

Regjeringen ønsker også å føre en restriktiv jordvernpolitikk som kan holde produktive arealer i hevd og opprettholde kulturlandskapet. Dette er et mål som kanskje særlig blir en utfordring i områder rundt byer og tettsteder, der presset på arealene er sterkest - slik det også er kjent i denne regionen. Dette er arealer som ofte både er attraktive og rimelige å opparbeide. I de samme områdene er det av miljøhensyn nødvendig å velge utbyggingsarealer som gir minst mulig transportarbeid. Samtidig vet vi at det gjerne dreier seg om høyproduktiv og lettdrevet jord som på landsbasis har stor betydning for beredskapsproduksjonen.

I følge Voksenåsen-erklæringen skal landbrukspolitikken bidra til å kvalitetssikre matproduksjonen som ledd i en nasjonal strategi for ren mat. I stadig sterkere grad opplever vi at det stilles spørsmål ved kvaliteten på matproduksjon og produkter. Media har vist oss hvordan disse temaene settes på dagsorden både i de nordiske land, i Storbritannia og i EU ellers. Kravet fra forbrukerhold om å kunne velge produkter ut fra reell kunnskap om innhold og produksjonsprosess øker. Denne utfordringen bør vi kunne snu til fordel for norsk landbruk. Gjennom kontrollprogrammer og merkeordninger vil det være mulig å gi norske produkter et kvalitetsstempel som vil kunne være konkurransefortrinn både hjemme og ute.

Norsk lovgivning på næringsmiddelområdet består av 5 hovedlover og 15-20 andre lover som berører matsektoren. I tillegg kommer et utall forskrifter. Landbruksministeren har tatt initiativ til en samordning av de viktigste lovene til én lov, og en vurdering av hvor ansvaret for å forvalte loven bør plasseres.

Regjeringen ønsker også å sikre landbrukssamvirkets mottaksplikt og forsyningsansvar. I mottaks- og foredlingsbedrifter for landbruksvarer har det over lang tid foregått strukturendringer og sentraliseringer, som har vært begrunnet i bedriftsøkonomi og markedsforhold. I distriktene har en vært bekymret for konsekvensene for produsenter og lokalsamfunn av de endringene som har skjedd. Landbruksministeren har tatt initiativ til et forskningsprosjekt som skal se nærmere på virkningene av omstruktureringen både for bedrifter, produsenter og samfunn.

Gjennom prosjektet håper vi å få et bedre grunnlag for debatt og beslutninger på dette området. Kanskje vil vi også kunne lære noe om etableringer i "tomrommet" etter en utflyttet og sentralisert bedrift, og hva de kan bety både for lokalsamfunnet og for bedriftsregnskapet til den utflyttede bedriften. Prosjektet er ikke ment som noe angrep mot landbrukssamvirket. Vi håper derimot på et konstruktivt samarbeid i prosessen.

Regjeringen har på flere måter oppmerksomheten vendt mot utviklingen av lokalsamfunnene som hjørnesteiner i bygdeutviklingen. Det er en utfordring å stimulere til produksjon og foredling som i større grad utnytter lokale produktvarianter og nisjer i markedet, både for å styrke lokale muligheter for næringsutvikling og for å oppfylle forbrukernes ønske om et bredere produktutvalg. I dette ligger det også et ønske om å gi mulighet for økologisk landbruk, både for brukere som ønsker å drive jorda på en alternativ måte, og for forbrukerne som etterspør økologisk produsert mat. Men dette skal ikke føre til at maten som framstilles i tradisjonelt jordbruk blir stemplet som annenrangs.

Landbruksnæringen forvalter store ressurser og har samtidig ansvar for miljøet på mange måter. Skogkultur kan være et bidrag til CO2-bindingen, likeså bruk av trematerialer i stedet for f.eks. stål og betong, og økt bruk av bioenergi. Vi samarbeider med Miljøverndepartementet om å utforme slike tiltak på en måte som samtidig ivaretar det biologiske mangfoldet. Gjennom skjøtsel av kulturlandskapene bidrar landbruket til å ivareta kulturarven og en viktig trivselskomponent. Og selvsagt har vi et ansvar for å minimalisere de forurensningene landbruket selv står for.

Forrige uke fortalte landbruksministeren til media at det skal utarbeides en ny stortingsmelding om landbrukspolitikken, med utgangspunkt i hovedlinjene i St.prp. 8. Stortingets vedtak til denne proposisjonen står ennå ved lag. Men det har gått mange år siden proposisjonen kom, og forutsetninger har endret seg. Samtidig åpner proposisjonen for flere mulige veivalg. Gjennom meldingen ønsker vi å oppdatere og ajourføre politikken og analysere de erfaringene en så langt har høstet. Det er også viktig å oppsummere utfordringer og problemstillinger som Norge vil møte på landbruksområdet i de nye WTO-forhandlingene, som forventes oppstartet i 1999.

Stortingsmeldingen er beregnet å ville foreligge våren 1999. Men det er ikke meningen at landbrukspolitikken skal gå i dvale i mellomtiden. Regjeringen vil føre en aktiv landbrukspolitikk gjennom bl.a. jordbruksforhandlingene og ulike handlingsplaner og andre tiltak. En ny stortingsmelding om skogpolitikken er dessuten under arbeid, og ventes ferdig høsten 1998. Kommunenes rolle som skogbruksmyndighet vil inngå som en viktig del av dette arbeidet.

Før jeg går over til kommunenes rolle i forhold til de nasjonale utfordringene, vil jeg oppsummere de viktigste grepene som den politiske ledelsen i Landbruksdepartementet har tatt i løpet av regjeringens første 100 dager:

1. Stortingsmelding om skogpolitikken fullføres. Ferdig i løpet av 1998.
2. Forskningsprosjektet om strukturendringer i foredlingsbedriftene er igangsatt. Ferdig i løpet av 1998.
3. Stortingsmelding om noen hovedstrategier for norsk landbruk er igangsatt. Ferdig i løpet av 1. halvår 1999.
4. Arbeid med samordning av lovverket for kontroll av næringsmidler mv. til én lov, samt plassering av ansvar for å forvalte loven, er igangsatt.
5. Jordbruksoppgjøret 1998/99 er under forberedelse.
6. Forhandlingene om ny reindriftsavtale er startet.
7. Enkelte deler av virkemiddelbruken tas opp til vurdering.
8. Den løpende saksbehandlingen i departementet fortsetter.

Det er ikke noe mål å skape mest mulig støy omkring landbrukspolitikken, men å finne grep som i neste omgang kan oppnå flertall i Stortinget. Bondevikregjeringen er en mindretallsregjering, og dette krever omtanke i valget av arbeidsform. I arbeidet håper vi også å kunne få et konstruktivt samarbeid med landbruksorganisasjonene i å forme en politikk for næring og gardbrukere.

Kommunenes rolle

Det er nå 4 år siden kommunaliseringen av de lokale landbrukskontorene. I denne tiden har kommunene arbeidet med å finne formen på organiseringen av landbruksforvaltningen, både administrativt og politisk. Det ble foretatt en evaluering av reformen i 1996. Evalueringen viste at målsettingene med reformen var i ferd med å bli oppnådd, både når det gjaldt samlokalisering med resten av kommuneforvaltningen og den politiske organiseringen av landbrukssaker. Tallet på antall ansatte i den lokale landbruksforvaltningen var omtrent det samme som før reformen.

Likevel opplever vi at det er blandede erfaringer med den kommunale landbruksforvaltningen etter omorganiseringen. Til en viss grad er landbruksforvaltningen tilført nye oppgaver. Dette kan både forklares med selve kommunaliseringen og endringer i landbrukspolitikken. Men samtidig har en del landbrukskontor problemer med å holde denne sektoren like synlig som før blant de øvrige kommunale oppgavene.

Meldinger fra en del brukere tyder på at også for dem er landbrukskontoret og veiledningstjenesten der blitt svekket. Selv om det er ulikheter mellom kommuner og regioner i dette bildet, er det likevel åpenbart at det her ligger store utfordringer til kommunene.

Landbruksdepartementet arbeider for tiden med å se på om ytterligere delegering og avgjørelsesmyndighet av landbrukssaker til kommunene er mulig og hensiktsmessig. Slik delegering vil kunne motivere ytterligere til å ta fullt ansvar som landbruksmyndigheter. Vi trenger forslag til løsninger fra kommunene i denne sammenheng. Kommunenes rolle som landbruksmyndighet er svært viktig for utviklingen i næringen på lokalplanet, og for å få legitimitet og tyngde i denne rollen kan det være nødvendig at kommunene får tillagt større ansvar.

Her åpnes det muligheter for et sterkt kommunalt engasjement også for landbruksnæringen i egen kommune. Etter at forvaltningen av boplikten for en tid tilbake ble lagt til kommunene, merker vi - uten at det er foretatt noen konkret evaluering av ordningen - at praksisen er blitt strengere. Dette er et godt eksempel på at lokalt engasjement fungerer når det blir gitt verktøy. Jeg kan i alle fall fortelle at landbruksministeren er opptatt av og forventer at kommunene tar et tak sammen med staten.

Hva kan kommunene gjøre for å møte utfordringene?

Kommunene har et helhetsansvar for utviklingen i sitt område. Landbruket gir sammen med avledet virksomhet (transport, foredling, service, reiseliv) et vesentlig tilskudd til verdiskapningen. Det er viktig å se landbruket som et ledd i den totale oppbyggingen av næring og miljø i kommunene. Samtidig er det viktig for landbruksnæringen at kommunene arbeider for å øke mangfoldet og utvikling av lønnsom næringsvirksomhet i bygdene, slik at det skapes et bredere grunnlag for bosetting.

Vi tror at det ligger store fordeler i å utnytte lokale og regionale fortrinn og produktvarianter, både for å ta i bruk nisjemulighetene og for å dra nytte av nærheten til produsentene. På samme måte er det viktig å arbeide for å øke foredlingsgraden av landbruksprodukter så nær produksjonsstedet som mulig, for å øke verdiskapningen lokalt og for å unngå at råvarene transporteres ut av bygda. Dette gjelder både jord- og skogbruk.

Kommunene har her en oppgave i å medvirke til at mulighetene blir tatt i bruk og at det utvikles prosjekter som kan få støtte fra BU-midlene. Det er viktig at kommunene engasjerer seg i lokal mobilisering og i arbeidet med oppfølging av etablerere. Fylkesmannens landbruksavdeling kan yte hjelp i dette arbeidet.

Etablering av arbeidsplasser og inntektsgrunnlag er fundamentale spørsmål. Samtidig er det nødvendig å legge til rette de sosiale ordningene som både er en forutsetning for at det skal være mulig for alle grupper å være i arbeid, og som har stor betydning for at arbeid i landbruket skal kunne konkurrere med andre tilbud. Her er det også aktuelt å tenke utradisjonelt og i kombinasjonsløsninger.

Som nevnt er grunnene til at noen velger å overta gårdsbruk mens andre velger å flytte, også et spørsmål om verdier, og derfor en naturlig del av verdidebatten. Hvorfor ikke ta lokale initiativ til slik debatt? Kommunen kan nedsette sin egen "verdikommisjon" eller sette i gang debatt i lokalsamfunnet gjennom folkemøter, bruk av media osv. Å sette av tid til en temadebatt i kommunestyret kan også være fruktbart.

På miljøsiden bør det arbeides for å redusere forurensningene fra tradisjonelt landbruk (f.eks. gjennom redusert jordbearbeiding, tetting av punktkilder, gjødselplanlegging m.v.), men det bør også gis støtte til næringsvirksomhet som er basert på bærekraftig bruk, og utvikling av produksjonsmåter med høy miljøkvalitet. Kunnskapsheving vil være et viktig virkemiddel for å stimulere både til å ta vare på det biologiske mangfoldet og til skjøtsel av kulturlandskapet. Estetikk er et satsingsområde både i forhold til bygninger, tettsteder og landskap. Ta initiativ til temamøter, studieturer, studiesirkler eller andre tiltak, og sørg for å få med både administrasjon og politikere! Det er veiledning og hjelp å få på fylkesnivået.

De kommunale landbrukskontorene kjenner godt til jordvernproblematikken, som jeg også har nevnt tidligere. For å følge opp de nasjonale intensjonene er det viktig at kommunen prioriterer vern av landbruksareal med høyproduktivt jordsmonn. Gjennom planene etter plan- og bygningsloven har kommunene et ansvar for å sikre landbrukets arealgrunnlag mot nedbygging. Kommuneplanens arealdel vil være det viktigste redskapet, der hovedtrekkene for utbyggingsområdene blir fastlagt. Det er all grunn til å bruke tid og krefter på å få til gode kommuneplanprosesser, der alle viktige hensyn blir spilt inn tidlig og der alle parter føler eierskap til planen.

Men etter at kommuneplanen er vedtatt, kommer hverdagen og utbyggingsønskene, ofte på andre steder enn der de er vist i planen. I behandlingen av regulerings- og bebyggelsesplaner - og ikke minst i behandlingen av dispensasjonssøknader - er det nødvendig å holde fast på prinsippene som ble fastlagt i kommuneplanen. Her trengs det vilje til gjennomføring!

Landbruksdepartementet har sammen med landbruksavdelingen hos fylkesmannen i Sør-Trøndelag utarbeidet et konsept for "landbruksplaner", etter at det i 1993 kom ut en veileder for oversiktsplaner i skogbruket. Det nye konseptet tar mål av seg til å dekke både jord- og skogbruket, som en plan for utvikling av landbruknæringen i kommunen, ikke bare på arealbrukssiden. I neste omgang vil planen kunne gå inn som en kommunedelplan for landbruk, altså en del av den totale kommuneplanen. Meldal kommune i Sør-Trøndelag er prøvekommune for ordningen, som forhåpentligvis kan bli et nyttig redskap i den kommunale næringsutviklingen.

Kommunen har også en viktig oppgave i å holde kontakt med fylkesnivået og delta aktivt i samarbeidsmulighetene der. I et samarbeid mellom Regjeringen og Kommunenes Sentralforbund (KS) er det satt i gang et utviklingsprosjekt om kommunenes rolle og oppgaver i fylkesplanleggingen. Siktemålet er å trekke kommunene mer ansvarlig inn i fylkesplanleggingen, og å styrke sammenhengen mellom fylkes- og kommuneplanleggingen.

Det er også viktig at kommunene deltar aktivt og gir innspill til arbeidet med de regionale utviklingsprogrammene i fylkene. Disse utviklingsprorgrammene skal være helhetlige planer for definerte regioner, og skal sikre en bedre og mer forpliktende kobling mellom planer og virkemiddelbruk. Et eksempel er å finne fram til felles satsinger i kommuner og regioner som opplever sterk nedgang i folketallet og skjev kjønnsbalanse.

Helt generelt er det viktig at kommunen samhandler og samarbeider med andre offentlige og private virksomheter med tanke på næringsutvikling. Fylkesmannens landbruksavdeling og miljøvernavdeling er sentrale, og særlig viktig er det å dra veksler på fylkesmannens regionale medarbeidere. Videre bør en holde kontakt med fylkeskommunen og SND's distriktskontorer for å få ut synergi-effekter.

Men først og fremst - eller kanskje jeg heller skulle si sist, men ikke minst - gjelder det at kommunen tar mål av seg til å fylle sin oppgave som den instans brukerne først henvender seg til og får hjelp fra, som de kan oppleve som et støtteapparat med kompetanse og initiativ til beste for den enkelte og for næringen som helhet. På dette området komme det gode signaler fra Sunnhordlandsregionen.

Lykke til i det videre arbeidet, og takk for oppmerksomheten.