Statsråd Guro Fjellangers redegjørelse om klimaforhandlingene

Stortinget
28. november 1997

President
Det er i år 5 år siden den store miljøkonferansen i Rio. På denne konferansen ble det enighet om en rammekonvensjon om klimaendringer. Denne konvensjonen la det første viktige grunnlaget for det videre internasjonale arbeidet med å motvirke klimaendringer. I 1994 trådte konvensjonen i kraft, og allerede året etter ble det vedtatt et mandat for en videre forhandlingsprosess. Hensikten er å styrke forpliktelsene for de industrialiserte landene, dvs. OECD-landene og landene med overgangsøkonomier. Klimaproblemet berører viktige spørsmål som økonomisk vekst, energibruk og forholdet mellom i-land og u-land. Sett i dette perspektivet har det skjedd mye på 5 år. Dette viser at verdenssamfunnet tar klimaproblemet på alvor. Samtidig må vi innse at problemet ikke lar seg løse over natten. Vi står overfor en formidabel utfordring som vil sette viktige rammer for utformingen av politikken inn i det neste århundret. Den avtalen som etter planen skal vedtas i Kyoto blir derfor viktig. Skal vi oppnå en ambisiøs første avtale, må vi også være forberedt på at den vil koste, såvel for Norge som andre industriland. En forpliktende internasjonal klimaavtale i Kyoto vil likevel bare være et første skritt på veien. Selv de mest ambisiøse reduksjonsforslagene forut for Kyoto er langt fra tilstrekkelige til å oppnå klimakonvensjonens langsiktige mål om å forhindre en alvorlig menneskeskapt klimaendring.

Vi må erkjenne at Norge står i en noe vanskelig situasjon når det gjelder klimaspørsmålet. For det første ønsker vi å være pådrivere og få til en så miljømessig god avtale som mulig. Samtidig er vi et petroleumsproduserende land. Vi må være forberedt på at en effektiv klimaavtale kan føre til reduksjoner i oljeprisen og redusere verdien av vår petroleumsformue. Dette vil skje uansett om Norge slutter seg til avtalen og uavhengig av hva vi forplikter oss til. Vi har i stor grad basert vår energiproduksjon på vannkraft, og dette gjør det vanskelig å redusere utslipp gjennom å ta i bruk andre energikilder.

Klimaforhandlingene er nå inne i en viktig sluttfase. Regjeringen er innstilt på en åpen prosess når det gjelder klimaspørsmålet og forberedelsene til forhandlingene i Kyoto. Klimaproblemet berører oss alle. Derfor er det viktig å ha en bredest mulig nasjonal oppslutning om de valgene vi gjør. Jeg er derfor glad for at jeg får komme her i Stortinget og redegjøre for norske posisjoner og status for forhandlingene. Det er svært viktig å få ryddet unna eventuelle misforståelser når det gjelder Regjeringens håndtering av dette spørsmålet, og få fortsatt støtte fra Stortinget til den forhandlingsstrategien vi har lagt fra norsk side.

Regjeringen arbeider for en avtale med kvantitative reduksjonsmål for utslippene av klimagasser i Kyoto. Vi ønsker også at avtalen skal være juridisk forpliktende. Sist, men ikke minst, så bør avtalen være så ambisiøs som mulig. Norge har derfor i forhandlingene sagt at 10-15% samlet reduksjon i utslippene for i-landene i 2010 i forhold til 1990-nivå er et ambisiøst og realistisk ambisjonsnivå.

Norske posisjoner er først og fremst forankret i et ønske om å få til en miljømessig mest mulig ambisiøs avtale. Vi må være forberedt på at en slik avtale vil koste, også for Norge. Samtidig bør det være bred enighet om at det miljømessig er lite å hente ved en avtale som legger urimelige byrder på Norge sammenliknet med andre land. Norske posisjoner er også i tråd med prinsippene som er lagt til grunn såvel i Klimakonvensjonen som mandatet for forhandlingene; det såkalte Berlin-mandatet.

Jeg har tidligere sagt at Regjeringen fortløpende vil vurdere de norske posisjonene i lys av utviklingen i forhandlingene. Jeg antar at jeg her har Stortinget bak meg. Det er helt nødvendig å vise smidighet og fleksibilitet i en situasjon der forhandlingene går inn i en sluttfase, og der også nye elementer spilles inn. Dersom partene ikke viser smidighet og fleksibilitet i forhold til opprinnelige posisjoner vil det være så godt som umulig å komme fram til en avtale. Forhandlinger er et spørsmål om å gi og ta. Dette rokker imidlertid ikke ved at hovedelementene i de norske forhandlingsposisjonene står fast. Jeg vil kort redegjøre for disse, samtidig som jeg vil gi et bilde av hvor vi står i prosessen, og hvordan Norge kan bidra til fremdrift i sluttforhandlingene:

I spørsmålet om hvordan utslippsforpliktelsene skal utformes står Norge fortsatt på det synet at det må etableres differensierte forpliktelser, for å oppnå en rimelig økonomisk byrdefordeling mellom Partene.

For det første vil differensiering gi grunnlag for en ambisiøs avtale når en ser landene under ett. Ved bruk av prosentvis like reduksjonsforpliktelser blir ambisjonsnivået bestemt av den parten som påtar seg den minste reduksjonen. For det andre vil differensiering gi den mest rettferdige løsningen. Det vil være lettere å få land til å ta på seg forpliktelser dersom de vet at deres konkurranseevne i forhold til andre land ikke svekkes. Differensiering bidrar til at et lands økonomiske belastning ved å inngå avtalen, ikke er vesentlig annerledes enn for andre land det er naturlig å sammenlikne seg med. Bruk av differensiering er også i tråd med prinsippene i Konvensjonen og Berlin-mandatet, hvor det står at det skal tas hensyn til landenes ulike utgangspunkt og nasjonale omstendigheter.

Hovedskillelinjen i spørsmålet om utforming av utslippsforpliktelsene går mellom de Partene som går inn for like prosentvise endringer i utslipp, bl. a. USA, og de som ønsker å differensiere forpliktelsene ut fra spesielle kriterier i tråd med mandatet for forhandlingene, bl.a. Norge, Island, Japan, Sveits, Canada, Australia og Russland.

EU vil ha like prosentvise reduksjoner for de andre Partene, men hevder selv retten til å foreta en intern differensiering mellom EU-landene innenfor den såkalte «EU-boblen». Dette betyr at noen EU-land vil kunne øke sine utslipp, mens andre må redusere utslippene i forhold til 1990-nivå. Det betyr blant annet at Portugal vil kunne øke utslippene med 40%, mens Tyskland skal redusere med 25%.

EU har gjennom utformingen av sin interne «EU-boble» vist at det samlede ambisjonsnivået på denne måten kan legges adskillig høyere enn hva som hadde vært mulig hvis alle EU-landene skulle påtatt seg like prosentvise reduksjoner.

Norge har argumentert for at prinsippet om differensiering må gjelde alle Partene, ikke bare internt i EU. Norge har også stilt spørsmål ved om det er enkeltlandene eller EU som skal stilles ansvarlig dersom EU som blokk ikke oppfyller sine forpliktelser. Spørsmålet om EU skal kunne opptre som en Part utad og basere seg på en intern differensiering er fortsatt et forhandlingstema.

Et annet viktig spørsmål er hvorvidt forpliktelsene skal formuleres i forhold til budsjettperioder på 3-5 år, istedenfor å ta utgangspunkt ei ett enkeltår (eks 2010). Stadig flere i-land ønsker å bruke budsjettperioder. Dette gir fleksibilitet over tid og reduserer mulighetene for at årlige svingninger i utslippene på grunn av variasjoner i temperatur og nedbør, skal innvirke på oppfyllelsen av forpliktelsene.

Konsepter som «sparing», dvs. oppsparing av framtidige utslippsrettigheter gjennom utslipp som er lavere enn eget utslippsbudsjett og «låning», dvs. lån fra framtidige utslippsbudsjett, har også vært introdusert i forhandlingene. Det er stort sett positiv holdning til sparing, fordi dette kan oppmuntre til tidlige tiltak, spesielt i kombinasjon med et kvotehandelssystem. Det er imidlertid større skepsis rettet mot muligheten til å låne fra framtiden, bl. a. fordi dette utsetter tiltak og kan reise tvil om partenes vilje til å gjennomføre forpliktelsene. Fra norsk side legger vi ikke opp til å støtte muligheten til å «låne» fra fremtidige utslippsperioder.

I tråd med Klimakonvensjonen og Berlin-mandatet er det også Norges posisjon at avtalen skal omfatte alle gasser. Bare med en slik bred tilnærming vil det bli gitt incentiver til å redusere utslipp av alle klimagassene. For å redusere de totale kostnadene er det viktig at det etableres en samlet utslippsforpliktelse for alle de aktuelle gassene.

Det er oppnådd bred enighet mellom de industrialiserte landene om at utslippsforpliktelsen skal kunne inkludere minst de tre gassene CO ₂, metan og lystgass, og at det skal etableres forpliktelser for disse gassene samlet. Dette betyr at vi med all sannsynlighet kan se bort fra en ren CO ₂-avtale i Kyoto. Norge og andre land, bl a. USA, har argumentert for også å inkludere tre andre viktige klimagasser; HFK, PFK og SF ₆. Japan og EU har så langt gått inn for å inkludere disse senere når bedre metoder og data foreligger. Vi mener det er godt håp om å få med også disse gassene, men må være forberedt på at ikke alle gassene inngår i en første avtale.

Norge går også inn for at opptak av gasser, bl.a. gjennom binding i skog, inkluderes i en avtale. Tiltak for å øke CO ₂-bindingen kan bidra til å redusere nettoutslippet til atmosfæren. Jeg ønsker imidlertid å presisere i de videre forhandlingene at tiltak for å øke bindingspotensialet i skog, ikke må komme i konflikt med konvensjonen om biologisk mangfold. Det er ulike oppfatninger innenfor de industrialiserte landene hvorvidt, og i hvilken grad, opptak i skog skal kunne inngå i avtalen. Uenigheten er hovedsakelig knyttet til spørsmål om tilgjengelige metoder og data.

Et fjerde viktig punkt i den norske forhandlingsposisjonen er at avtalen skal åpne for fleksible gjennomføringsmekanismer som felles gjennomføring og handel med kvoter. Felles gjennomføring betyr at et land investerer i et konkret prosjekt som gir reduserte klimagassutslipp i et annet land. Handel med kvoter betyr at et land kan kjøpe en utslippskvote fra et annet land. Handel med kvoter kan derfor bare skje mellom land som har utslippsforpliktelser, mens felles gjennomføring i prinsippet kan skje mellom alle land som ønsker det. Argumentet for slike mekanismer er at samarbeid med andre land i gjennomføringen av de nasjonale forpliktelsene, vil redusere de samlede kostnadene. Dette kan gjøre det mulig å oppnå større totale utslippsreduksjoner. Felles gjennomføring og kvotehandel i avtalen vil dermed, som differensiering, kunne ha stor innvirkning på hvor ambisiøse miljømålsettinger Partene vil påta seg. I første omgang vil disse mekanismene gjelde industrilandene. Men de kan også bidra til at u-land kan delta mer aktivt i klimasamarbeidet gjennom bl.a. teknologioverføringer til disse landene i forbindelse med felles gjennomføringsprosjekter.

Det er i dag enighet blant de industrialiserte landene om å åpne for bruk av felles gjennomføring mellom disse landene. Det er fortsatt mulighet for at felles gjennomføring vil bli akseptert mellom i-land og u-land under visse betingelser. Det er videre bred støtte innen i-landsgruppen for at avtalen åpner for etablering av et system med kvotehandel mellom i-landene. Som jeg svarte representanten Akselsen i Stortingets spørretime den 19. november betyr åpning for fleksible gjennomføringsmekanismer i avtalen imidlertid ikke at Partene kan oppfylle sine totale utslippsforpliktelser bare gjennom felles gjennomføring og handel med kvoter. Vi må også gjøre en innsats hjemme. Regjeringen har derfor markert at den vil arbeide for at det i avtalen skal settes krav til at det også skal gjøres tiltak nasjonalt. Hvordan slike krav skal utformes vil måtte avklares i Kyoto.

Et av de mest fokuserte spørsmålene i forhandlingene er nivået på de fremtidige utslippsforpliktelsene. Det endelige fremforhandlede nivået vil i stor grad avhenge av i hvilken grad ulike Parter mener de får gjennomslag for sine posisjoner. Som tidligere nevnt har Norge i forhandlingene sagt at 10-15% samlet reduksjon i utslippene for i-landene i 2010 i forhold til 1990-nivå er et ambisiøst og realistisk ambisjonsnivå, forutsatt gjennomføring av de sentrale elementene i de norske posisjonene. EU, USA og Japan har også basert sine forslag til utslippsforpliktelser på klare forutsetninger om avtalens utforming. EU har lagt fram et forslag om like prosentvise reduksjoner for de tre gassene CO ₂, metan og lystgass med reduksjoner på 7,5% i 2005 og 15% i 2010 i forhold til 1990-nivå. Men som tidligere nevnt er dette basert på en forutsetning om intern differensiering. Japan har gått inn for en viss differensiering, og tar utgangspunkt i de samme gassene som EU. Dette kan ende i en samlet reduksjon for de industrialiserte landene på mellom 0 og 5% i perioden 2008-2012. USA har gått inn for at alle land skal stabilisere på l990-nivå i samme periode. Dette forutsetter alle gasser, opptak i skog og full fleksibilitet med bruk av felles gjennomføring og kvotehandel. I tillegg krever USA at u-landene forplikter seg til å delta «på en meningsfull måte».

Norge og USA har mange felles posisjoner i forhandlingene. Vi er imidlertid skuffet over at USA har avvist differensiering, og ikke minst at de har landet på et ambisjonsnivå som kun innebærer stabilisering for dem selv og for industrilandene samlet. Særlig sett i lys av at USA har mer enn dobbelt så høye klimagassutslipp per hode som Norge og gjennomsnittet i EU, er det skuffende at USA ikke har vist vilje til mer enn å stabilisere sitt eget utslippsnivå. I de videre forhandlingene blir det derfor viktig å få USA til å gå lenger enn hva de har flagget så langt.

Hva Norge vil kunne påta seg som nasjonal forpliktelse vil selvfølgelig avhenge av hvilke elementer som inngår i avtalen og hvilke forpliktelser andre land vil være villige til å påta seg. Jo flere gasser som inngår, og jo større grad av fleksibilitet i form av felles gjennomføring og handel med kvoter avtalen åpner for, jo høyere ambisjonsnivå vil Norge kunne påta seg. På samme måte vil inkludering av opptak i skog påvirke hvilke utslippsforpliktelser Norge vil påta seg.

Vårt utgangspunkt er at Norges byrder skal være rimelige i forhold til de andre industrialiserte landene. Norge går som tidligere nevnt inn for tallmessig differensierte forpliktelser, basert på en rimelig økonomisk byrdefordeling mellom Partene. Med dette som utgangspunkt vil det ikke være mulig å si noe mer konkret om tall før vi kjenner den endelige forhandlingssituasjonen. De som er opptatt av Norges pådriverrolle kan jeg imidlertid berolige med at Regjeringen er forberedt på å påta seg minst like stor byrde som andre land for å sikre en god miljøavtale. Samtidig må det være klart at Regjeringen av konkurranse- og rettferdighetsmessige grunner anser det urimelig at Norge skal ta på seg vesentlig større byrder enn de landene det er naturlig å sammenlikne seg med.

Klimaproblemet et globalt problem som krever at alle land trekkes inn i samarbeidet om utslippsbegrensninger. U-landenes vekst i utslippene av klimagassene vil etter hvert oppveie og overskride de reduksjonene som i-landene vil kunne oppnå. Mens OECD-landene i dag står for ca. halvparten av samlede utslipp av f.eks. CO ₂, forventes 70 prosent av veksten i utslippene fram mot år 2010 å komme i ikke-OECD land. På lengre sikt er det derfor svært viktig å trekke disse landene med i forpliktende avtaler om utslippsbegrensninger. Berlin-mandatet er imidlertid helt klart på at det i denne omgang kun er i-landene som skal ha utslippsforpliktelser. I-landene har et særlig ansvar for å være pådrivere og gjennomføre en aktiv politikk for å redusere klimagassutslippene.

Men spørsmålet om forpliktelser for u-landene skal innlemmes i avtalen satt på dagsordenen. USA krever at u-landene allerede nå må forplikte seg «på en meningsfull måte». USA har tidligere gått inn for at det innen 2005 skal fastsettes utslippsforpliktelser for u-landene. Jeg har imidlertid tro på at USA vil myke opp sine holdninger noe når det gjelder krav til u-landsforpliktelser slik at dette ikke umuliggjør en avtale i Kyoto. Fra norsk side er det viktig å bidra til en konstruktiv løsning på spørsmålet om u-landsdeltagelse.

La meg avslutningsvis komme inn på oppfølgingen nasjonalt etter Kyoto. En egen melding om hvordan Norge skal oppfylle sine forpliktelser etter Kyoto-avtalen vil bli langt fram for Stortinget i løpet av vårsesjonen. Denne må sees i sammenheng med den varslede oppfølgingen av konklusjonene til Grønn Skattekommisjon. Før det endelige innholdet i Kyoto-avtalen er klart, er det vanskelig å si noe om innretningen på virkemidlene. Men vi må forberede oss på en ny og intensivert virkemiddelbruk for å sikre oppfyllelse av en forpliktelse som tross alt har som sin ambisjon å endre landenes utslippsmønstre, også de norske. I vurderingen av en klimaavtale, vil jeg imidlertid advare mot at det kun er kostnadsaspektet som bør fremheves. Norske bedrifter og miljøer har allerede vist at de har evne til nytenkning. Vi har gode eksempler på utvikling av ny teknologi som kan være med på å skape et konkurransefortrinn for norsk industri. Dette må også være utgangspunktet når vi står overfor en konkret utslippsforpliktelse som vil legge føringer på hvordan vi innretter oss på ulike områder i samfunnet.

Vi står overfor en tøff og krevende oppgave når vi nå går inn i de siste, avgjørende forhandlingene. Sånn er det når mange land samles, og alle har sine krav og posisjoner. På veien må nok flere justere sine krav og fire på sine posisjoner. Det må også vi være forberedt på. Men det må ikke være tvil om hva som er våre norske mål.

Samtidig må vi ikke miste perspektivene av syne. Vi er i ferd med å få på plass den første juridisk forpliktende avtale om internasjonale utslippsforpliktelser av klimagasser. Vi er altså i ferd med å snu en utvikling der scenariet har vært at alle land fritt har kunnet gjøre som de vil, til en utvikling hvor landene sammen vil gjøre noe med utslippene av klimagasser. Det er i seg selv et viktig skritt. Det er samtidig viktig å slå fast at klimaforhandlingene ikke er avsluttet med en avtale i Kyoto. Arbeidet må fortsette, og sånn sett blir Kyoto bare et første skritt i riktig retning.