Statssekretær Jesper W. Simonsen

Arealplanlegging i Norge - Utfordringer inn i neste årtusen

Plan 98
21. oktober 1998

INNLEDNING

I arealplanleggingen sier vi ofte at det er viktig å tenke langsiktig. Jeg må likevel si at jeg ikke tar mål av meg til å tenke tusen år fram i dette innlegget. Hvis vi prøver å tenke oss tusen år tilbake ser vi hvor vanskelig dette er… Med den utviklingstakten vi ser i samfunnet kan det være krevende nok å tenke noen tiår framover. Samfunnet har gjennomgått enorme forandringer de siste 20 - 30 årene, og vil nok gjøre det de neste 30 årene også.

Tittelen på innlegget er likevel tankevekkende, og innbyr til refleksjon. Nettopp fordi det er viktig å tenke langsiktig, samtidig som dette ofte er noe det blir lite tid til !! Behovet for å tenke framover er noe Regjeringen har tatt konsekvensen av og prøvd å forberede seg på. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har blant annet satt i gang et eget arbeid med en visjon, kalt Norge 2030. Dette skal forberede oss på de endringene som kan komme, og på de nye krav dette stiller til forvaltningen. Men dette prosjektet er helt i startfasen, og jeg kan derfor ikke dra veksler på tanker fra dette arbeidet. I stedet vil jeg peke på noen mulige utviklingstrekk, og så peke på mulige implikasjoner for lokal og regional planlegging.

UTVIKLINGSTREKK

Globaliseringen vil fortsette og verden vil oppfattes som et mindre sted, fordi en kan få kontakt med folk overalt via moderne teknologi. Samtidig kan dette føre til økt bevissthet og økt tilknytning til lokale forhold og til lokal identitet. Vi vil selvsagt påvirke måten globalisering skjer på, men at den vil fortsette i en eller annen form er hevet over enhver tvil.

Sentraliseringen og urbaniseringen fortsetter. Stadig flere mennesker vil bo i byer. Framskrivninger viser at flere vil jobbe i servicenæringer, med IT som et stadig viktigere verktøy, og det vil bli flere enpersonshusholdninger. Dette kan trekke i retning av økt sentralisering, nye boligbehov og endret livsstil. Selv om Regjeringen fører en aktiv distriktspolitikk legger den også vekt på gode levekår i byene. Således prøver vi å bremse flyttestrømmen og beholde bosetting over hele landet, men vi må ta høyde for at sentraliseringen vil fortsette.

Ny næringsstruktur. Kapitalstrømmene over landegrensene kan stille nye krav til lokaliseringspolitikk og til lokale myndigheters evne til å håndtere dette. Endringer i det internasjonale handelsregimet kan føre til endrede holdninger til landbruket og verdien av jordvern, med store følger for arealplanleggingen.

Nye politiske samhandlingsformer. Framveksten av kunnskapssamfunnet, der også kunnskapen om arealplanlegging er fordelt utenfor forvaltningen, stiller krav til dialog, åpenhet og innsyn. Pressgrupper kan påvirke utviklingen i større grad enn i dag, med nye roller for lokal administrasjon og politikere. Endrede inntektsforhold og økte forskjeller kan, sammen med privatisering av tjenester, stille forvaltningen overfor helt nye problemstillinger og utfordringer i planleggingen.

Økt miljøbevissthet. Tusenvis av arter vil fortsette å forsvinne fra jordens biologiske mangfold, i en verden der gjennomsnittstemperaturen sakte stiger. Og vi kan komme til å se globale, felles tiltak mot f.eks drivhusproblematikken, noe som kan stille helt nye krav til dagens mobile livsmønster.

Noen utviklingstrekk kjenner vi med rimelig sikkerhet, andre ting er rene antagelser. Regjeringen arbeider aktivt i forhold til ovennevnte tendenser. Vi ønsker å påvirke globaliseringens innhold, og motarbeider aktivt sentraliseringen. Likevel må vi i den fysiske planlegginga ta høyde for en utvikling vi ikke ønsker. Vi må uansett forberede oss på en stadig skiftende verden, noe som etter min oppfatning ligger i planleggingens natur. Viktige stikkord for planlegging og forvaltning, og da tenker jeg generelt på private og offentlige beslutningssystemer, inn i neste årtusen er forutsigbarhet og effektivitet, medvirkning og åpenhet. Ny teknologi kommer til å prege arbeidsplassene og løsningene. Flere kommer til å inneha kunnskap og kompetanse om de sakene forvaltningen skal avgjøre. Dette stiller krav til vår evne til dialog, til formidling av resultater og til innsyn og tempo i saksbehandlingen. Samfunnet har utviklet seg og vil fortsatt utvikle seg videre fra et hierarkisk samfunn til et dialog og forhandlingssamfunn, og i beste fall et deltakelsessamfunn.

NYE KRAV TIL AREALFORVALTNINGEN

De kravene dette reiser vil også måtte gjelde for samfunnsplanleggingen og arealforvaltningen. De vil stille krav til måten vi arbeider med arealplanlegging på, til hvem som trekkes inn i arbeidet, når og hvordan. Og det vil stille nye krav til måten resultater presenteres på, der nye visualiseringsteknikker skaper grunnlag for økt medvirkning og for forhandlinger og dialog underveis. Disse kravene til produkt og prosess er vanskelig å si noe helt presist om. De vil avhenge av den generelle samfunnsutviklingen og vil ikke i så stor grad være særegen for arealplanlegging.

Noen utviklingstrekk er vanskelig å påvirke, andre har vi større innflytelse over. Denne regjeringen legger stor vekt på å styrke den tenkingen som er grunnlaget for planlegging etter plan- og bygningsloven. Dette innebærer at vedtak som er bindende for arealforvaltningen skal fattes på lavest mulig nivå, etter prosesser som sikrer medvirkning både fra statlige fagorganer og befolkningen. Veiplanleggingen er allerede lagt om til denne PBL-malen, og vi vil søke å legge all planlegging som påvirker den fysiske tilstanden etter plan- og bygningslovens prosesser. Vedtak som i dag går etter naturvernloven og kulturminnelovgivning er eksempler på dette. Vi har nettopp satt i gang en prosess i Sogn og Fjordane, der utviklingen av den Stortingsvedtatte nasjonalparken i Naustdal-Gjengedal skjer i en parallell prosess mellom den fylkesmannstyrte naturvernloven og den fylkestingsstyrte fylkesplanprosessen. Også planlegging langs vassdrag og i sjø bør styres etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Vi har stor tro på lokal forankring, men ser samtidig at dette i noen tilfeller kan føre til konflikter med nasjonale mål. Dette har vi heldigvis instrumenter for å håndtere, og da tenker jeg på innsigelsesordningen, så dette er ingen grunn til å unngå ytterligere desentralisering av beslutningene til det lavest mulige nivå.

Jeg vil understreke ordet mulig. I visse tilfeller må vi flytte beslutningene opp, f.eks. til regionalt nivå. Det er dette som skjer i forbindelse med lokalisering av kjøpesentre. Virkningen av en kjøpesenteretablering går langt utover den enkelte kommune. Da er det naturlig at beslutningen ikke overlates til kommunen, men skjer innenfor rammer gitt av fylkestinget. Det er dette som skal avløse den midlertidige etableringsstoppen for kjøpesentre som snart vil bli innført.

Det er også en del spesifikke forhold knyttet til areal som det er viktig å ha som basis for videre tenking:

• Areal er en ikke-fornybar og knapp ressurs. Vi har masse areal i Norge, men bare en liten del er bebygget, og vi har lite dyrkbar jord (bare 3-4 % av landet er dyrket mark). Det blir derfor stort press på den del av arealet som er bebyggbart og tilgjengelig.
• Arealplanlegging er konfliktfylt. Det er mange ulike interesser som konkurrerer om samme arealer, og det er folkevalgte myndigheter på kommunalt og fylkeskommunalt nivå som må sørge for at helheten og løsningene tjener samfunnets felles beste. De har en krevende oppgave. De skal gjøre alle til lags lokalt, og samtidig ivareta nasjonale interesser og føringer.
• Arealplanleggingen har stor betydning. Arealplanleggingen har stor betydning for viktige samfunnsinteresser, og danner - i bokstavelig forstand og i overført betydning - grunnlaget for annen virksomhet og politikk.

Internasjonalt har vi sett store endringer i planleggingen de siste årene, ikke minst gjennom EUs arbeid med ESDP - European Spatial Devlopment Perspective. Dette er et visjonsarbeid knyttet til regional utvikling og arealpolitikk. Tankegangen om å se sammenhengene mellom de store utviklingstrekkene i samfunnet, med bosetting, flytting, næringsliv og transport, og kople utfordringene til arealpolitikk og lokale løsninger, er stikkord i den «spatial planning» som drives på kontinentet. Poenget med slike øvelser er nettopp å tenke gjennom mulige utviklingsforløp, for å kunne foreta tiltak mot de konsekvenser en ikke ønsker eller stimulere den utviklingen en ønsker. Dette har også en økonomisk side gjennom at slik samordnet planlegging kan bedre økonomiens virkemåte ved at flaskehalser fjernes og markedene fungerer bedre. I Norge er vi i oppstartsfasen med denne typen planlegging, men det er en planform jeg absolutt ser nytten av framover.

Et annet resultat av påvirkning utenfra er koplingen mellom planlegging og bruk av økonomiske virkemidler, slik vi ser det i EU sine Interreg-programmer og etterhvert i de norske Regionale Utviklings Programmene, de såkalte RUP’ene. Denne måten å jobbe på, med handlingsprogrammer som følger opp mer overordnete dokumenter, er også en utvikling av plansystemet jeg ønsker velkommen. Generelt bør denne tenkemåten utvikles i Norge, der arealplanleggingen ses på som et viktig redskap for å realisere målsettinger i samfunnsplanleggingen på overordnet nivå. Utgangspunktet er hvilke utfordringer som er viktige i et spesielt område, hva dette krever av tiltak fra ulike sektorer og aktører, og hvordan arealpolitikk og lokalisering må tilrettelegges for å realisere en ønsket utvikling. Denne regjeringen legger stor vekt på å kople de statlige virkemidlene på regionalt nivå inn under prioriteringene i fylkesplanene, dvs som er vedtatt av fylkestinget. Som sagt er det på feltet næringsutvikling vi har erfaring fra dette i Norge, men systematikken kan med fordel brukes også på andre områder, noe jeg vet at bl.a Sogn og Fjordane fylkeskommune har gått i gang med.

HVILKE INTERESSER VIL VÆRE SENTRALE I AREALFORVALTNINGEN FRAMOVER?

Når det gjelder innhold tror jeg at mange av de sakene vi har på dagsorden i dag vil følge oss i mange år framover, men med en del nye perspektiver. Først og fremst vil det, som jeg allerede har vært inne på, stilles høyere krav til presisjonen i arealforvaltningen. Vi må ha et kunnskapsgrunnlag som setter oss i stand til å si hva vi har hvor, og vi må ha et system som gjør at vi, effektivt og presist, kan si om vi med den politikk som er ført har nådd de mål som er satt. Dette er en utvikling som allrede er startet. Gjennom arbeidet med fylkesvise arealinformasjonssystemer er vi i ferd med å etablere en kunnskapsbase som skal legge til rette for videre utvikling av den kommunale arealplanleggingen. Innen utgangen av året skal alle fylker være igang med innføringen av et slikt system. Da vil vi ha bedre kunnskap om arealverdier i fylkene. Dette må også brukes som resultatrapportering, slik at vi kan se at det arbeidet vi driver med gir de ønskede virkninger. Men et slikt system, vil ikke minst gi bedre muligheter for medvirkning, og det vil gjøre arealplanleggingen lettere forståelig og tilgjengelig for folk flest.

Vi må også stille større krav til sammenheng og konsistens i arealforvaltningen. I praksis betyr dette at det hierarkiske systemet vi har for arealforvaltning i Norge må strammes opp, slik at vi er sikre på at nasjonal politikk er formidlet til regionalt og lokalt nivå. Innenfor rammene av nasjonal politikk må det så være stor grad av lokal handlingsrom. Derfor skal det ikke stilles like krav overalt, men det skal være samme verdier som ligger til grunn på alle nivåer. En måte kan være å videreutvikle Rikspolitiske Retningslinjer som verktøy, samtidig som praksisen med dispensasjoner blir skjerpet. Så må vi gjennom den økte presisjonen og de nye hjelpemidlene være i stand til å stille differensierte krav som ikke virker vilkårlige, men som er faglig vel begrunnet og stedlig tilpasset.

Alt i alt er må vi likevel lære å begrense oss fra sentralt nivå. Summen av statlige signaler til regionalt og lokalt nivå er alt for stor, noe vi så da vi nylig sendte ut rundskriv om fylkes- og kommuneplanleggingen for de neste fire årene. Redusert detaljstyring er derfor sentralt i fremtidens arealforvaltning.

BIOMANGFOLD

Et av de områdene der kravet om økt presisjon kommer tungt inn er på feltet biologisk mangfold. Behovet for å utnytte bl.a. naturområder til boligområder, industriformål, veier etc. har økt de siste tiårene, og samfunnet har framover også store behov for slike arealer. En del av disse arealene har stor verdi for biologisk mangfold generelt, friluftsliv, matproduksjon etc. Vår kunnskap om hva vi mister av biologisk mangfold er idag mangelfull. Store utbyggingsprosjekter krever konsekvensutredninger m.h.t. miljøet, mens den mindre og stykkvise utbyggingen ikke har slike krav. Da vet vi heller ikke hva som kan gå tapt av biologisk mangfold når utbygging finner sted.

Kommunene har en sentral rolle i gjennomføringen av bærekraftig bruk av biologisk mangfold. De er hovedforvaltere av Norges arealer gjennom plan- og bygningsloven. Statlige myndigheter må derfor arbeide for at kommunene får tilgang på verktøy og data, og dermed ser egne fordeler av å forvalte biologisk mangfold på en bærekraftig måte.

Første forutsetning for at kommunene skal kunne oppnå en bærekraftig forvaltning, er at de vet hva som finnes av biologisk mangfold i egen kommune, dvs. styrke beslutningsgrunnlaget. Det er derfor en målsetning at alle kommuner skal ha gjennomført kartlegging og verdisetting av biologisk mangfold i løpet av 2003. Informasjon som finnes om biologisk mangfold skal gjøres tilgjengelig for kommunene. Mye informasjon finnes allerede i dag spredt rundt i ulike institusjoner, sektorer og hos enkeltpersoner. I tillegg er det flere store registreringsarbeider under utforming både i departementer og i sektorer. For å få full nytte av det arbeidet som gjøres er det viktig at man har standarder for registreringer (kartleggingsenheter) og lagring av data både i kommunene og sektorene slik at man unngår dobbeltarbeid og kan framstille kart på tvers av administrative grenser. Standardisering gjør det også mulig for sektorer å benytte seg av arbeid som gjøres i kommunene. I forbindelse med dette utarbeider Direktoratet for naturforvaltning en «Håndbok i kartlegging og verdisetting av biologiske mangfold». Dette skal bli en veiledning til kommuner og sektorer. Håndboka skal blant annet vise hvordan kommuner og sektorer kan innhente eksisterende informasjon om biologisk mangfold (dataregistre og lignende), standarder for kartleggingsenheter og lagring av data.

AREAL- OG TRANSPORTPLANLEGGING

Både i et kort og i et langt tidsperspektiv ser jeg at areal- og transportplanleggingen er svært viktig. De mange små beslutninger som tas i dag legger føringer for hvordan vi kan innfri fremtidens utfordringer. Vi må planlegge for en fremtid som styres av hva naturen og befolkningen tåler. Dette krever at vi som planleggere tar mål av oss å sette tilstrekkelig langt tidsperspektiv på vår tenkning. Kanskje det ikke i alle sammenhenger er nok med 25 til 30 års tidshorisont? Hva med 40 og 50 år, som de baserer seg på i en del andre land?

De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging legger viktige rammer for arealplanleggingen. Arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de legger til rette for en mest mulig effektiv, trygg og miljøvennlig transport, og slik at transportbehovet begrenses. Også de mer lokale miljøproblemene krever langsiktig planlegging. Forurensningen fra bilene kan ikke bygges bort med tunneler på kryss og tvers i våre byer. Den teknologiske utviklingen vil hjelpe oss å redusere forurensningsbelastningen, men fortsatt gjenstår mange problemer. Forurensingsfrie biler fjerner ikke barrierer og ulykker. Transportveksten må dempes.

I den videre planleggingen må det legges vekt på å utvikle mer strategisk innrettede areal og transportplaner, særlig for byområdene. Dette innebærer planlegging på et overordnet nivå, før mer detaljerte beslutninger om arealbruk og enkelte transportprosjekter fattes. I strategiske planer av denne typen må den regionale arealbruksutviklingen og senterstrukturen, investeringer i infrastruktur, drift av transportsystemene og bruk av regulerende virkemidler, som f.eks vegprising og parkeringsrestriksjoner, sees i sammenheng.

ENERGIPOLITIKK

Den største utfordringen er kanskje klima- og energipolitikken. Norges forpliktelse etter Kyotoprotokollen er at vi maksimalt kan øke våre utslipp av klimagasser med 1% fra 1990 til perioden 2008-2012, noe som i realiteten betyr 7 % reduksjon fra 1997, og 20 % reduksjon i forhold til dagens trendutvikling. Forventningen om strengere klimaforpliktelser for perioden etter 2012, gjør at vi særlig for byområdene må utvikle en robust bystruktur med transportsystemer og bebyggelsesformer som er i stand til å fange opp framtidas utfordringer og krav om lavere energibruk og utslipp. Vi må legge om kursen nå, slik at vi kan unngå å måtte gjennomføre drastiske tiltak i framtida, noe som vil kunne få negative konsekvenser både velferdsmessig og økonomisk.

JORDVERN

Kravet om bedre arealutnyttelse vil bli stadig sterkere. I St meld nr 29 (1996-97) om regional planlegging og arealpolitikk, ble det fastsatt som et viktig prinsipp at videre ekspansjon og utvikling av byer og tettsteder i stor utstrekning må skje innenfor tettstedsgrensene. Dette er nødvendig for å dempe presset på landbruks-, natur- og friluftsområdene samtidig som mer konsentrerte utbyggingsmønstre reduserer transportbehovet, energiforbruket og gir mindre luftforurensninger.

Omforming og fortetting av bebygde områder er utfordrende med hensyn til å sikre kvalitet og tilstrekkelig framdrift i planlegging og gjennomføring, særlig på grunn av sammensatte eiendomsforhold og vanskelige fordelingsspørsmål. Dagens plan- og gjennomføringsinstrumenter har en del mangler og er også kompliserte å bruke til dette formålet. Det er derfor behov for forbedringer av de eksisterende virkemidlene og utvikling av nye.

STEDSUTVIKLING OG LOKAL IDENTITET

I dagens diskusjon om flyttetrenden fra distriktene mot større byer og tettsteder har disse problemstillingene blitt enda tydeligere aktualisert. Folk spør ikke lenger bare etter steder med jobb og nødvendige servicetilbud som barnehage, skole og butikk. De spør også etter steder som er vakre, som har et særpreg, kulturtilbud og hvor det er trivelige møteplasser for fellesskap. En vesentlig del av våre fremtidige bygde omgivelser er allerede bygd. I mange tilfeller har vi nå andre behov enn de som lå til grunn da eksisterende bygninger, bygningsmiljøer og bymiljøer ble formet, og slik vil det også være i framtida.

Da er det viktig å finne frem til en riktig avveining mellom det å ta vare på eksisterende bygningsmiljøer og strukturer, finne frem til ny bruk av eksisterende kulturmiljøer, men også å bygge om eller bygge nytt der det er den beste løsningen. En viktig strategi for å oppnå dette vil være å satse på det vi kan kalle en kreativ forvaltning av både kulturlandskap og av den urbane kulturarven. Som ledd i arbeidet med å stimulere til omforming og bedre utnyttelse av arealer og bygninger i byer og tettsteder, legges det opp til samarbeid mellom de antikvariske myndigheter og en del kommuner for å finne fram til gode eksempler på fysiske løsninger der hensynet til kulturvern og byutvikling blir balansert. Dette er en problemstilling som særlig de større byene er opptatte av, bl.a. på bakgrunn av en del vanskelige konfliktsaker. Vi må legge økt vekt på estetikk, og utvikle omgivelser som både er funksjonelle og vakre, som avspeiler både fortid og nåtid, og hvor mulighetene også ligger til rette for fremtiden. Vi må ta med oss kvalitetene i de eksisterende omgivelsene når vi skal omforme og bygge nytt, og finne frem til nye tiders uttrykk uten å kopiere det gamle.

Dette stiller store krav til oss fremover - til økt kunnskap blant folk flest, til politisk vilje og faglig kompetanse til å ta vare på og utvikle våre omgivelser til gode steder, enten det er på landsbygda, i tettstedet eller i byen.

LOKAL AGENDA 21

Slik jeg ser arbeidet med Lokal Agenda 21 vil dette kunne treffe mange av de utfordringene jeg nevnte innledningsvis. Behovet for dialog med befolkningen vil øke, og Agenda 21 er nettopp en arbeidsform som muliggjør dette. Det norsk planlegging så langt kanskje mangler, er større grad av visjonstenkning som kan forene de viktige partnerne i praktisk arbeid for bærekraftig utvikling - nemlig kommunen - innbyggerne, lokalt organisasjonsliv og næringslivet. Vi vet at ressursmiljøer som har hatt lokal Agenda 21 på sin dagsorden i mange år allerede, både vil og kan jobbe med mobiliserings- og visjonsarbeid, som kan bidra til å fornye lokaldemokrati , sikre kvalitet i plandokumenter og ikke minst medvirke til at plan blir virkelighet. Mange store organisasjoner ønsker også med utgangspunkt i utfordringene i Lokal Agenda 21 å bygge opp større erfaring med medvirkning i sine lokalledd (Friluftslivets organisasjoner, Kulturvernets organisasjoner, Naturvernforbundet, Velforbundet mv.). De regionale knutepunktene for lokal Agenda 21 som etter hvert etableres i fylkene kan bli viktige katalysatorer for spredning av denne type initiativ og læringsprosesser, slik at de nedfelles på en fruktbar måte.

AVSLUTNING

Jeg innledet med å peke på en del mulige utviklingstrekk i årene framover, og gikk inn på hva dette ville ha å si for arealplanleggingen. I gjennomgangen av de områdene jeg tror vil bli sentrale de neste tiår ser vi at dette også er svært mange av de sakene vi jobber med allerede i dag. Jeg fortolker dette som at vi har en aktiv og fremtidsrettet arealpolitikk. Og jeg ser til min glede at resten av programmet for denne konferansen utdyper mange av de momentene jeg har tatt opp i denne innledningen.

Takk for meg!