Miljøvernminister Guro Fjellanger

Kommune- og fylkesplanleggingen som politiske verktøy

Regjeringens kontaktkonferanse med fylkeskommunene 24.- 25. februar 1998

Det er en glede for meg for første gang å delta som miljøvernminister på denne viktige konferansen - og da også som minister for planlegging etter plan- og bygningsloven.

Mange politikere har sett på planlegging som en tvangstrøye uegnet for politikk: En fasttømret struktur med hovedmål, delmål, arbeidsmål og tiltak - eller kart med uforståelige koder, symboler og bestemmelser i liten skrift. Dette har vært administrasjonens domene.

Andre er bekymret - og kanskje med god grunn - for at deres interesser skal bli usynliggjort i en samordningsprosess - at de skal bli overkjørt i prosessen og samordnet bort.

Og dette bringer meg til poenget. Det plansystemet jeg er minister for, bygger på noen helt sentrale og grunnleggende prinsipper:

Desentralisering av planbeslutninger

Folkevalgt styring

Medvirkning fra publikum, og

Samarbeid mellom myndigheter.

Desentralisering, demokratisering og utvikling

Desentralisering og demokratisering er viktige honnørord vi stadig møter i diskusjoner og utviklingsprogrammer for offentlig virksomhet, nesten over alt i verden. Bakgrunnen er en økende forståelse for at mange forventninger til samfunnsutviklingen ikke lar seg innfri gjennom store, sentralstyrte og hierarkiske organisasjoner.

Bare desentralisering skaper likevel ikke noen bedre utvikling. Parallelt må det skje en mobilisering og demokratisering nedenfra, for at de som er berørt, også skal gripe utfordringene og utnytte de mulighetene som gis. Et levende lokaldemokrati krever aktiv deltakelse fra alle grupper i samfunnet - og fra både kvinner og menn i alle aldre. For nettopp dette er styrken ved et demokratisk system sammenliknet med andre - at det bygger på stor iderikdom og et bredt spekter av erfaringer som kan påvirke praksis.

Her er kommune- og fylkesplanlegging ikke først og fremst en plikt - men en lovfestet rett for kommuner og fylkeskommuner til å forme sin egen utvikling og møte ulike særinteresser på en samlet og offensiv måte. Staten trekker for sin del veksler på den kompetansen som ligger i lokale og regionale organer og folkevalgt skjønn. Dette tilfører nasjonal politikk merverdi og bidrar til å gjøre statens virkemidler mer målrettet og treffsikre.

Spørsmålet er om alle folkevalgte har utnyttet dette handlingsrommet og mulighetene som gis.

Jeg skal ikke driste meg til å trekke noen konklusjoner. Jeg nøyer meg med å peke på et par viktige problemstillinger.

Om politikken

Politikkens innhold har forandret seg. Nå handler ikke politikken lenger om å fordele ut vekst, men om omfordeling og omstilling.

Og framtidas politikk vil trolig komme til å dreie seg mer om å erkjenne, debattere og forsøke å tilpasse seg grunnleggende dilemmaer og målkonflikter.

Da kan vi nærme oss de virkelig interessante spørsmålene:

Hva gjør folk engasjert i politikk?

Hvordan skal vi stimulere til planleggingsformer som er åpne, visjonære og effektive nok til at folk finner dem interessante?

Planleggingen kan bidra til å strukturere og gi innhold til politikken. Men planleggingen kan ikke, og bør ikke, erstatte de politiske prosessene.

Om forvaltningssystemet

Forvaltningen er blitt stadig mer spesialisert og stadig mer fragmentert, samtidig med at oppgavene blir mer og mer sammensatt.

Mer ressurser, større produktivitet eller enda flere regler og prosedyrer kan neppe løse disse problemene. Vi trenger heller ikke mer informasjon. Derimot trenger vi en kultur - med samarbeidsholdninger og relasjoner i fellesskap - der hver enkelt deltaker finner det formålstjenlig å investere i felles innsats til felles beste.

Utfordringen gjelder ikke bare samarbeid mellom sektorer og nivåer. Også de ansattes samhørighet i utdanningsbakgrunn og fag- og organisasjonskultur skaper ulike virkelighetsoppfatninger og samordningsproblemer.

Det er derfor nødvendig å skape møteplasser og samtaleformer som bidrar til at folk kan forstå hverandres situasjon, og erkjenne hverandres valg.

Dialog og forhandlinger blir den sentrale arbeidsformen. Vi må altså lære oss å samordne gjennom samtale - ikke fortsette med å sende hverandre enda flere utredninger og saksdokumenter. Dette vil kreve mer offentlighet, plikt til å begrunne våre standpunkter og maktlikevekt i prosessene der meningene blir dannet.

Lokal Agenda 21

La meg bruke arbeidet med lokal Agenda 21 som illustrasjon

Agenda 21 er, som dere vet, ett av de fem sluttdokumentene fra FNs konferanse for miljø og utvikling i 1992. Her blir alle kommuner i verden oppfordret til å gå i dialog og samhandle med innbyggerne, organisasjonene og private foretak om en lokal Agenda 21.

Lokal Agenda 21 er et viktig bidrag også til å nå nasjonale og internasjonale miljømål

Sett med våre øyne, er de største miljøutfordringene vi står overfor:

Reduserte utslipp av klimagasser

Vern om biologisk mangfold, og

Reduserte utslipp av helse- og miljøfarlige stoffer.

Vi skal følge opp våre forpliktelser i Helsinkideklarasjoen om helse og miljø og Kyoto-avtalen. Vi er i full gang med arbeidet med "grønne skatter", en reform som vil påvirke våre handlinger i miljøvennlig retning gjennom bruk av økonomiske virkemidler.

Men det er ikke mulig å møte utfordringene bare gjennom regelverk og penger. Løsningene må vi også finne gjennom samarbeid på tvers av sektorinteressene, og i samhandling mellom stat, fylke, kommuner, organisasjoner og næringsliv.

Innsatsen lokalt vil være helt avgjørende

Det er viktig å forankre arbeidet i løpende planlegging og styring i kommunene. Det er blant annet gjennom kommuneplanarbeidet vi må prøve å nå de målene som settes for utslipp og bevaring av biologisk mangfold.

Men lokal Agenda 21 har en bredere tilnærming enn økologisk bærekraft alene. Dette stiller nye krav til kommuneplanleggingen, der planleggerne må tenke nytt og tverrsektorielt. Den sosiale bærekraften er viktig. Det betyr at familiepolitikk, kultur, helse, sysselsetting - dvs hele lokalsamfunnets ve og vel - skal integreres i planarbeidet. Her må kommunene finne fram hva som er lokalsamfunnets totale ressurser, og ta dem i bruk. Og kanskje kan gode, lokale Agenda 21-prosesser også bidra til å snu flyttestrømmen eller stimulere til innflytting?

Vi må legge større vekt på holdningsendringer og endret livsstil

Produksjons- og forbruksmønsteret må inn i bærekraftige rammer. Og det er, vel å merke, vårt eget forbruksmønster vi må endre. Dette betyr ikke mindre velferd. Men det må bli en annen slags velferd - mer av det vi trenger, mindre av det vi har overflod av. Vi kan ikke vedta eller bevilge oss til dette. Holdnings- og meningsdannelse blir derfor viktig også i kommune- og fylkespolitikken - der vi tar opp kampen mot forbrukspresset for å motvirke kulde, ensomhet, fremmedgjøring og ensidig materialisme.

Gjennom en framtidsrettet energipolitikk ønsker regjeringen å dempe veksten og på sikt flate ut energiforbruket. Utbyggingsmønster og utbyggingsform innvirker på forbruket av stasjonær energi og hvilke alternative energikilder vi kan ta i bruk. Lokale energikilder som spillvarme fra industrien, bioenergi, deponigass, varme hentet fra sjø, vann og kloakk bør kunne bli mer aktuelt også i Norge. For å oppnå lønnsom bruk av slike energikilder, må vi legge opp til egnede lokaliserings- og arealbruksløsninger.

Vi må fokusere mer på verdiene i natur- og kulturarven

Den alvorligste trusselen mot biologisk mangfold er, som dere vet, summen av de mange menneskelige inngrepene som påvirker, reduserer og splitter opp arealene. Leveområdene for mange former for liv blir ødelagt eller forstyrret. Det er viktig å bremse en slik oppstykking og ødelegging av leveområdene gjennom langsiktig forvaltning av arealene.

Allmennheten skal ha tilgang til friluftsområder, jakt og fiske. Samtidig må vi sikre mulighetene for friluftsliv i nærmiljøet. "Grønne lunger" er viktig. Og en vev av grønne områder kan fungere som gode ferdselsveier for gående og syklende, gi livsvilkår for et biologisk mangfold og bidra til å rense lufta. Ligger de grønne områdene der folk bor, gir de dessuten tumleplass både for barn og voksne og bidrar til økt trivsel og bedre helse.

Vi har nettopp avsluttet et svært vellykket kulturminneår

Det ble skapt nye nettverk lokalt i løpet av dette året som fikk satt verdiene og kunnskapene som ligger i kulturminner og kulturmiljøer, på dagsordenen. Det er viktig at engasjementet føres videre.

Fylkeskommunen er faginstans på fylkesnivået, og forutsettes å utøve ansvaret på kulturminnefaglig grunnlag. Ansvaret ble lagt til fylkeskommunen nettopp for å kunne se kulturarven i sammenheng med andre hensyn, som en integrert del av fylkespolitikken.

Det betyr ikke at kulturminneinteressene skal samordnes bort. Stortinget har gått inn for at det skal legges større vekt på hensynet til estetikk, landskapsbilde og kulturhistoriske verdier i planleggingen.

Vi er derfor bekymret over meldinger om at fylkeskommunen:

unnlater å reise innsigelser på kulturminnefaglig grunnlag i arealdisponeringssaker

prioriterer bort hensynet til kulturminnner til fordel for andre hensyn,

f eks næringsinteresser.

I lys av dette vil vi gjennomgå ordningen sammen med fylkeskommunene og drøfte mulighetene for forbedringer.

Fredrikstadkonferansen

Ideen omkring lokal Agenda 21 har fått stor oppslutning. Jeg minner blant annet om den store konferansen i Fredrikstad nylig, som Forum for kommunale planleggere (FKP) og Forum for lokalt miljøvern (FLM) tok initiativet til. Konferansen samlet ikke mindre enn 750 mennesker fra landets kommuner, fylkeskommuner og organisasjoner. (200 måtte avvises på grunn av plassmangel!)

Resultatet ble en samstemt erklæring: "En invitasjon fra landskonferansen 9.- 11. februar 1998 i Fredrikstad om lokalsamfunnets innsats for en bærekraftig samfunnsutvikling".

Nasjonalt kompetansenettverk

På nasjonalt nivå skal vi etablere et kompetansenettverk for arbeidet med lokal Agenda 21. Det er viktig å kople sammen all kunnskap og erfaring som er samlet til nå, og gjøre dette tilgjengelig for folk flest.

Vi samarbeider nært med Kommunenes Sentralforbund. Dette er ikke tilfeldig. Kommunenes Sentralforbund er medlemsorganisasjon for både kommuner og fylkeskommuner og opplæringsinstans for begge. Sentralforbundet har dessuten et landsomfattende kommunikasjonsnett til politisk og administrativ ledelse i samtlige kommuner og fylkeskommuner, og til faglige fora som Forum for kommunale planleggere og Forum for lokalt miljøvern. Arbeidet med lokal Agenda 21 blir derfor en viktig og utfordrende oppgave også for Kommunenes Sentralforbund.

Regionale knutepunkt

Vi bygger nå opp regionale nettverk med et koordinerende knutepunkt i alle fylker. Nettverkene skal stimulere til deltakelse i arbeidet med lokal Agenda 21, være pådriver og bidra til å kople sammen ressursene i fylket.

Vi tenker oss at knutepunktene skal plasseres i fylkessekretariatet til Kommunenes Sentralforbund, men med rom for regionale tilpasninger. Kjernen i det regionale nettverket bør være KS i fylket, fylkeskommunen og fylkesmannen. Hvem som bør delta ut over dette, kan variere fra fylke til fylke og utvikle seg over tid. Hensikten er å få med dem som er motivert, og har interesser og ressurser som kan nyttes i arbeidet.

Jeg venter meg etter hvert konkrete og synlige resultater i arbeidet med lokal Agenda 21. Hvert år framover vil regjeringen legge fram "Rikets miljøtilstand" for Stortinget, der vi skal vise fram hva vi har oppnådd.

Fylkesnivået

Fylkeskommunen står i en uhyre interessant og krevende posisjon! Regjeringen ønsker at fylkeskommunen tar et klarere ansvar for å legge de føringene som er nødvendig for aktiv oppfølging av den regionale utviklingen. Jeg skal forsøke å konkretisere dette.

En regionalt forankret samfunnspolitikk

Fylkesplanleggingen er en egnet arena - ikke bare for å samordne - men også for å utforme en regionalt forankret samfunnspolitikk, basert på forutsetninger og muligheter i det enkelte fylke.

Dette må ikke bli kopier av statlig politikk, men fylkenes egen politikk som tar opp i seg de viktigste nasjonale prioriteringene. Minst like viktig er det å ta tak i det som angår oss alle i hverdagen, løfte det opp til fylkesnivået og gi føringer for både stat og kommuner.

Arealbruk og transport

Jeg nevner behovet for å samordne arealbruk og transport som et konkret eksempel

Trafikken er hovedårsak til luft- og støyplager og en rekke andre problemer i byer og tettsteder. Mer enn 700 000 mennesker utsettes for helseskadelig luftforurensing. Over en million plages av veitrafikkstøy over anbefalte retningslinjer. I tillegg står veitrafikken for en stor andel av norske utslipp av CO2 og NO2.

Vi ønsker at miljøkvaliteten i byer og tettsteder skal bedres vesentlig. Gjennom arealplanleggingen kan vi bidra til å redusere behovet for fysisk transport, og få mer av transporten over i areal- og energibesparende transportformer. En mer helhetlig areal- og transportpolitikk vil også være et viktig bidrag til Norges oppfølging av Kyoto-avtalen.

Vi ønsker å samarbeide med fylkeskommunene om å bruke fylkesplanleggingen til å styre hovedtrekkene i utbyggingsmønsteret og transportsystemet. Det må i den sammenheng også legges vekt på å få en riktig lokalisering av større private og offentlige tiltak.

Det er med andre ord to områder vi nå er særlig interessert i:

Regionale planer for utbyggingsmønster og transportsystem

Regionale planer for senterstruktur og styring av kjøpesentre.

Disse områdene hører sammen, og det må legges opp til en hensiktsmessig koordinering av planleggingen. Her samarbeider vi med Samferdselsdepartementet.

Når vi ønsker å tilrettelegge for levende byer og tettsteder og et areal- og transportbesparende utbyggingsmønster, blir det feil om det samtidig vokser opp flere kjøpesentre som sprer sentrumsfunksjonene og gjør oss enda mer bilavhengige.

Like før jul sendte regjeringen ut forslag til midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre på høring. Etter forslaget blir det ikke tillatt å bygge ut nye, eller utvide kjøpesentre som er på over 3000 m2, dersom de ligger utenfor sentrale deler av byer og tettsteder. I samarbeid med fylkeskommunene ønsker vi å få fram fylkesdelplaner for lokalisering og senterstruktur som legger premisser bl a for kommunenes planlegging, og da sett i sammenheng med planleggingen av utbyggingsmønster og transportsystem. Sammen med Nærings- og handelsdepartementet og næringsorganisasjonene vil vi bistå fylkeskommunene i dette arbeidet.

Andre områder

Jeg kunne trekke fram en rekke andre eksempler. Blant annet har vi forventninger til at fylkeskommunene skal bidra til å ta vare på verdiene i sammenhengende naturområder, langs vassdrag og i kystsonen. Dette har vi vært inne på ved flere tidligere anledninger.

Planlegging over fylkesgrensene

Vi har også gode eksempler på planlegging over fylkesgrensene.

De åtte fylkeskommunene på Østlandet (Østlandssamarbeidet), har tatt initiativ til en regional analyse for hele Østlandsområdet, i samarbeid med berørte statlige aktører.

Vi har forventninger til at analysen kan bidra til å utvikle en modell for planlegging og gjennomføring for flere fylker under ett, der fylkene:

utvikler forståelsen seg i mellom av mål og strategier for den regionale utviklingen i ulike deler av landsdelen

skaper en felles plattform for dialog og forhandlinger bl a med staten om løsninger og bruk av statlige virkemidler

koordinerer oppfølging og videre planlegging innad i hvert av fylkene.

Østlandssamarbeidet overveier også å knytte arbeidet til EU-programmet for samarbeid om planlegging mellom regioner i landene rundt Østersjøen (Interreg IIC).

Jeg håper at fylkeskommunene i landsdelssamarbeidet på Vest- og Sørlandet og i Trøndelag og Nord-Norge vil følge godt med i erfaringene som Østlandssamarbeidet gjør seg, og sette i gang liknende analyser.

I sum vil dette kunne gi oss en regionalisert og landsdekkende planpolitisk analyse, som er bygd på de felles europeiske planperspektivene (ESDP - European Spatial Development Perspectives).

Statens rolle og oppgaver

Regjeringen er i ferd med å legge om arbeidet med fylkesplanene. Et viktig prinsipp er at statens egen innsats skal dreies fra den sentrale godkjenningsbehandlingen i etterkant av fylkestingets planvedtak, til innspill i forkant av planprosessen i fylkene og dialog og forhandlinger underveis.

Samarbeidet mellom fylkeskommunene og staten skal først og fremst skje på fylkesnivået - og da med fylkesmannen som regjeringens stedlige representant. For staten blir det viktig å skape rom for et bredest mulig samarbeid regionalt. Departementer, direktorater og underliggende etater skal legge til rette for god regional tilpasning av politikken på sine ansvarsområder. Regelverk og retningslinjer må gi rom for regionale prioriteringer. En slik regional tilpasning bidrar også til å nyansere politikken på egen sektor og gjøre den mer målrettet.

Plan og virkemidler

Til nå har det vært for få konkrete og for svake virkemidler til å gjennomføre fylkesplanene. Koplingen mellom godkjent fylkesplan og statens bruk av økonomiske virkemidler bør bli tydeligere. Det er også et spørsmål hvordan vi skal få koplet sammen ulike virkemidler - uavhengig av om de er statlige, fylkeskommunale eller kommunale.

Regionale utviklingsprogram RUP

Kommunal- og regionaldepartementets ordning med regionale utviklingsprogrammer gir fylkesnivået frihet til å kople statens økonomiske virkemidler til egne utviklingsstrategier i fylkesplan eller strategisk næringsplan. Programmene skal omsette disse utviklingsstrategiene til praktiske tiltak. Dette skjer gjennom årlige forslag fra fylkeskommunen om hvordan fylkene vil bruke de statlige virkemidlene som blir forvaltet i fylket.

For 1998 har regjeringen lagt vekt på å koble de regionale strategiene og virkemidlene på fem ulike politikkområder: distriktspolitikk, næringspolitikk, landbrukspolitikk, fiskeripolitikk og arbeidsmarkedspolitikk. Opplegget er svært godt ivaretatt, og fylkene har lagt betydelig arbeid i å følge opp intensjonene i stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken.

Forbedringsmuligheter

Kommunal- og regionaldepartementet peker på en del forbedringsmuligheter:

Fylkeskommunene må kommunisere de politiske føringene i fylkesplan eller strategisk næringsplan mertydelig til alle regionale aktører.

Strategiene og analysene som forslagene til tiltak bygger på, er for generelt utformet. Blant annet er næringslivets behov og utfordringer dårlig ivaretatt.

Fylkeskommunene må legge større vekt på å skape et tillitsfullt og forpliktende samarbeid. I dag trekkes samarbeidspartene inn først i høringsfasen - når forslagene langt på vei er ferdig utformet fra fylkeskommunens side. Alle må kunne se nytten av utviklingsprogrammene.

For regjeringen er det viktig at fylkeskommunen og de statlige etatene i fylket klarer å synliggjøre effektene av denne arbeidsformen, bl a slik at vi kan sammenlikne resultatene med en tradisjonell, sektororientert arbeidsform.

Vi kan utvikle denne arbeidsformen lengre

Regjeringen kan f eks klargjøre områder hvor det er ønskelig med utviklingsinnsats - som fylkeskommunen og øvrige samarbeidsparter regionalt utformer programmer for å løse. Fra vår side kan vi bidra med støtte til prosessen i fylket, eller tilrettelegge rammebetingelsene sentralt.

Jeg oppfordrer fylkeskommunene til å komme med forslag til forsøks- og utviklingsprosjekter, gjerne også etter forsøksloven.

Nye rundskriv

Som grunnlag for å legge om fylkesplanarbeidet forbereder vi to nye rundskriv:

Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen

Arbeidet med fylkesplanene for fylkestingsperioden 2000-03, med retningslinjer for statens rolle og oppgaver.

Rundskrivet om arbeidet med fylkesplanene omhandler et relativt nytt område for mange. Vi legger derfor vekt på å få en god høringsprosess i fylkene.

Fra vår side er vi innstilt på å følge opp etter beste evne. Dette kan gjerne være i samlinger der fylkeskommunen, KS i fylkene og fylkesmannen i fellesskap drøfter hvordan opplegget kan fungere, og eventuelt forbedres. Parallelt bruker vi høringsperioden til å prøve ut det nye opplegget for godkjenningsbehandlingen sentralt.

Sluttord

Vi legger nå til rette for nye veier i fylkesplanleggingen - der fylkeskommunen kan styrke sin rolle i den regionale utviklingen.

Men rollen kommer ikke av seg selv. Det opplegget for fylkesplanlegging som rundskrivene skisserer, vil kreve aktiv utprøving og utvikling. Vi tror dette kan være en god måte for fylkeskommunen å gjøre seg attraktiv og uunnværlig - både for stat, kommuner og befolkning.

Takk for oppmerksomheten!