Miljøvernminister Guro Fjellanger

Norsk klimapolitikk etter Buenos Aires

Innledning på NHOs årskonferanse - verksted om «Effektiv klimapolitikk som konkurransefortrinn»

5.januar 1999

Innledning

Jeg vil gjerne få lov til å innlede arbeidet i dette verkstedet med å berømme NHO for å bruke en hel årskonferanse på noen av de viktigste miljøutfordringene vi står overfor.

Det vitenskapelige grunnlaget for hvordan vi oppfatter klimaproblemet har ikke blitt svekket i de siste årene, snarere tvert i mot. Fjorårets protokoll fra Kyoto, hvor en ble enig om tallfeste utslippsforpliktelser for industrilandene, var en banebrytende respons på dette. Forpliktelsene vil redusere utslippene fra industrilandene med omlag 5 prosent fra 1990-nivå i perioden 2008-12. Uten disse forpliktelsene, og uten nye tiltak, må vi regne med at utslippene i forpliktelsesperioden lett kunne blitt 20-30 prosent høyere. I en situasjon hvor de globale utslippene må reduseres, samtidig med at utviklingslandene må tillates en viss økning av sine utslipp, har industrilandene et særlig ansvar for å redusere sine utslipp. Protokollen krever følgelig en betydelig omlegging av industrilandenes produksjons- og forbruksmønster. Dette inkluderer ikke minst energi- og transportsystemer, avfallshåndtering og industriprosesser.

Kyoto-protokollen vil måtte føre til at det blir satt en pris på utslipp av klimagasser fra industriland. Avtalen representerer sånn sett et internasjonalt gjennombrudd for prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet ligger også til grunn for norsk forurensningspolitikk. En pris på utslippene vil øke etterspørselen etter energieffektive produkter med små utslipp av klimagasser gjennom hele produksjons- og forbruksprosessen. Det er viktig at også norsk næringsliv utnytter dette både gjennom å utvikle og ta i bruk fremtidsrettet teknologi. Dette vil gi oss konkurransefortrinn. Protokollen har også revitalisert diskusjonen om grønne skatter i andre land, og det skal bli særlig spennende å se utviklingen på dette feltet i EU og spesielt i Tyskland etter regjeringsskiftet. Tyskland har som kjent formannskapet i EU dette halvåret.

Vi ser allerede nå at Kyoto-Protokollen er styrende for hva en rekke toneangivende aktører foretar seg. Internasjonalt har vi registrert en dreining i holdningen hos store selskaper som f.eks. BP og Shell. Det er blitt færre aktører som bagatelliserer klimaproblemet og avviser behovet for å gjøre noe, og i den grad de gjør det, oppleves disse i dag som bakstreverske.

Norsk industri har lenge hatt en offensiv holdning og ligget i forkant av de internasjonale strømningene. Dette har kommet klart til uttrykk blant annet i kreative løsninger på sokkelen, og i Norsk Hydros planer om å bruke hydrogen i kraftverk på Vestlandet og injisere tilhørende CO2. I all beskjedenhet tror jeg nok at myndighetenes vilje og evne til å bruke virkemidler har inspirert denne kreativiteten. Vi ser nå at også andre bransjer som finans- og forsikringsnæringene kommer sterkere på banen.

Med høy energibruk og verdens høyeste elektrisitetsforbruk per hode ligger det betydelige utfordringer i Norge, også for næringslivet. Lav energieffektivitet vil bli dyrere og mindre akseptabel i fremtiden. Fremover vil det ligge et internasjonalt vekstpotensiale i klimavennlig teknologi, som jeg håper at norsk næringsliv vil være i stand til å utnytte. Jeg vet vi har mye solid kompetanse i mange sektorer her i landet.

Det er viktig å komme tidlig igang med å redusere utslippene, og vi ser at det er muligheter til å gjøre betydelige tiltak hjemme. Tiltak i dag er mer verdt for klimaet enn tiltak om ti år. Dette var styrende for den stortingsmeldingen og de konkrete forslag om utvidet bruk av virkemidler Regjeringen la frem allerede i fjor vår, fire måneder etter at Kyoto-protokollen ble vedtatt. Det er nødvendig med strengere forpliktelser etter 2012, og vi kan regne med å redusere kostnadene dersom vi starter nå. Vi er også forpliktet til å vise «demonstrerbar fremgang innen 2005» med hensyn til å gjennomføre utslippsforpliktelsene våre. Kyoto-mekanismene kan i hovedsak brukes i forhold til forpliktelsesperioden 2008-12, og forpliktelsen for 2005 vil derfor først og fremst være relevant for hva vi foretar oss på hjemmebane.

Vi er fremdeles i en situasjon hvor utslippene globalt vokser. Dette skyldes i økende grad u-landene, men industrilandene slipper fremdeles ut fire-fem ganger så mye som dem per hode i gjennomsnitt. Utslippene fra industrilandene har faktisk gått ned med fem prosent i første halvdel av 90-tallet, og de vil neppe ligge over 1990-nivået i 2000, selv om man ikke regner med bidraget fra økt binding i skog. Dette skyldes imidlertid nesten i sin helhet utviklingen i Øst-Europa. Mange vestlige land har i likhet med Norge betydelig utslippsvekst. Vi må regne med at utslippene fra Øst-Europa også kan vokse igjen.

USA har dobbelt så store utslipp per hode som Norge og står for mer enn tredjeparten av i-landenes utslipp. I motsetning til Europa har de en sterk befolkningsvekst. Det hviler derfor et stort ansvar på USA, men også på andre industriland, for å endre produksjons- og forbruksmønstre og derved redusere utslippene. Derfor er den innenlandske politiske situasjonen i USA, hvor administrasjonen av ulike årsaker ikke får lov til foreta seg særlig mye for å oppfylle Kyoto-protokollen før den er ratifisert, svært alvorlig.

Partskonferansen i Buenos Aires

Sammenlignet med Kyoto-konferansen i -97 har det ikke vært sagt veldig mye positivt om Klimakonferansen i Buenos Aires sist november. Jeg mener imidlertid at det er viktig å se den i et større perspektiv før man trekker konklusjoner om hvordan det går med klimaprosessen. Vi kom frem til en såkalt handlingsplan for prosessen videre. Selv om dette er et langt mindre synlig resultat enn i Kyoto, var det ikke realistisk å vente mer. Resultatet reflekterer snarere hvor langt vi faktisk kom i Kyoto, og hvor fort det gikk med beslutningene i de siste kritiske timene der. Oppgaven i Kyoto var på mange måter å reise et byggverk. I Buenos Aires var den nok snarere å sørge for at dette ikke faller ned, og å lage en plan for innredningen.

«De usynlige parentesene» (the invisible brackets) i Kyoto-protokollen ble hyppig nevnt i Buenos Aires. I forhandlinger brukes hakeparenteser rundt tekst ett eller flere land har problemer med. De lange diskusjonene i Buenos Aires om emner vi mener ble løst i Kyoto, reflekterer at de primære interessene til ulike grupper av land, som f.eks. OPEC, ikke er endret. De som er tjent med at prosessen går tregt, arbeider fortsatt for omkamp på ulike elementer. Dette gjør de også i håp om å få kompensasjoner. Mangelen på synlig fremdrift under årets forhandlinger må også forstås i et slikt perspektiv.

Ikrafttredelse av Protokollen og Kyoto-mekanismene

Ut fra miljøhensyn er den viktigste oppgaven i de internasjonale klimaforhandlingene å få Kyoto-protokollen til å tre i kraft. Ennå er det såvidt stor usikkerhet rundt innholdet i en del av de elementene vi vedtok i fjor at ingen i-land har ratifisert, og bare to u-land. For Norge var det viktig å bidra til å skape fremdrift i Buenos Aires slik at de ulike elementene i Protokollen blir avklart og operasjonalisert så fort som mulig. Dette vil kunne påskynde ratifiserings-prosessen og dermed tidspunktet for når Protokollen kan bli folkerettslig bindende.

Det haster med å få på plass de elementer som skal til for at landene ratifiserer. Med voksende utslipp vil det for hvert år bli dyrere å nå utslippskravene, og tilsvarende mer kostbart å ratifisere. I Buenos Aires registrerte vi for øvrig en bekymring også hos den internasjonale miljøbevegelsen for at det går for sent med fremdriften i de praktiske spørsmål som ikke ble avklart i Kyoto, og at dette kan true hele Protokollen. De såkalte Kyoto-mekanismene er av særlig viktighet, og et tilstrekkelig antall land til å blokkere ikrafttredelse har sagt at de ikke vil ratifisere dersom det blir lagt kvantitative begrensninger på bruken av disse.

Vi trenger nå et vanntett system for bruken av Kyoto-mekanismene, slik at både myndigheter, miljøbevegelse og næringsliv kan ha tillit til systemet. Dette innebærer at vi må få til et system preget av åpenhet, og hvor det er gode rapporteringsrutiner. Vi må også bli enige om hvem som skal sertifisere prosjektbaserte utslippsreduksjoner, og hvordan dette skal gjøres. Det er også viktig å avklare hvordan ansvaret fordeles på kjøper og/eller selger dersom selgerlandet ikke overholder sine forpliktelser. I tillegg trenger vi å utvikle systemer for hvordan privat sektor skal delta i bruken av disse mekanismene i en situasjon hvor det er myndighetene som har den folkerettslige forpliktelsen.

Diskusjonen om mekanismene i Buenos Aires dreide seg dessverre nesten utelukkende om prosedyre, dvs. hvilke papirer vi skulle legge til grunn for beslutningene på dette Partsmøtet og i det videre arbeidet. Det ble imidlertid enighet om hovedtrekk i et arbeidsprogram for operasjonalisering av dem. Man tar sikte på en avgjørelse om utformingen av disse mekanismene på Partsmøtet i år 2000.

Kobling av ulike temaer.

Jeg tror at konferansen i Buenos Aires også var en påminnelse om at konvensjonsprosessen er mye mer enn utviklingen av de fleksible mekanismene under Kyoto-protokollen. Den ble preget av en meget sterk polarisering mellom i-land og u-land som Kina, India og OPEC-landene, som på ulik måte er avhengige av fossile brensler. Fremdrift på enkelte felt ble meget eksplisitt gjort avhengig av tilsvarende fremdrift på andre. De konvensjonsrelaterte spørsmålene, som for eksempel overføring av penger og teknologi til u-landene, ble koblet til de uavklarte spørsmålene knyttet til bl.a. mekanismene i Kyoto-protokollen. Den såkalte «Buenos Aires handlingsplanen» består av emner både fra Konvensjonen og fra Protokollen som skal prioriteres i det videre arbeidet.

Hva gjør vi i Norge ?

Mangelen på konkrete og operative beslutninger i Buenos Aires har ikke endret vårt perspektiv på hvordan vi fra norsk side skal gripe fatt i klimaproblemene og på arbeidet med å oppfylle forpliktelsene i Kyoto-protokollen. Regjeringens melding om oppfølgingen av Kyoto samt utfallet av Stortingets behandling gir fremdeles et godt bilde av hva vi ser for oss her hjemme. I dette verkstedet, hvor det skal snakkes mye om «Kyoto-mekanismene», vil jeg gjerne gjenta at Regjeringen ønsker at næringslivet skal involveres aktivt i bruken av disse. Bruken av mekanismene skal være et supplement til det vi gjør hjemme. Det er mange fornuftige klimatiltak som bør gjennomføres innenlands. Vi vil fortsatt innrette virkemidlene slik at vi også oppnår dette. Konkrete utvidelser i virkemiddelbruken inkluderer blant annet:

• Utvidelse av CO2-avgiftssystemet til å inkludere flytrafikk, innenlands sjøtransport og supplyskip i Nordsjøen.
• Et nasjonalt kvotesystem som skal utredes nærmere og etableres.
• Innføring av en sluttbehandlingsavgift på avfall.
• Nye virkemidler for å forbedre energieffektiviteten i bygg. Krav til energifleksible oppvarmingssystemer i statlige bygg.
• Økt økonomisk støtte for å stimulere til økt bruk av lokale og fornybare energikilder; bl a, bioenergi, vindkraft og varmepumper.
• Kommunene og fylkeskommunene skal stimuleres gjennom Lokal Agenda 21 til å utvikle lokale klimaplaner for å redusere klimagassutslipp.

Jeg vil presisere at næringslivet i Norge vil måtte forholde seg til det norske virkemiddelapparatet. Det er norske myndigheter som skal gi insentiver for norske bedrifter til å redusere utslippene hjemme og ute. Virksomhetene har på en måte «forpliktelser» i forhold til oss, mens det er vi - myndighetene - som har forpliktelser i forhold til Protokollen. Utforming av insentiver vil vi selvsagt gjøre på basis av hva som skjer i klimaforhandlingene, i forhold til blant annet Kyoto-mekanismene, men det vil være opp til oss hvordan vi vil velge å bruke disse. Utviklingen internasjonalt er derfor viktig, men ikke det eneste som betyr noe for det klimaregimet norske virksomheter vil stå overfor.

Kvoteutvalget har nå hatt sine første to møter og er kommet godt igang. Det vil måtte drøfte seg gjennom en rekke av de saker som er av størst interesse for mange av dere som er her i dag. Jeg vil lytte nøye til hva utvalget kommer frem til i løpet av året, og det er ikke naturlig å forskuttere konklusjoner i dag. Imidlertid tror jeg det er et poeng å minne om at kvotesystemet ikke vil være operasjonelt i morgen. Utvalget skal altså legge frem sin innstilling innen utgangen av 1999. Deretter vil det være behov for behandlingstid i Stortinget for å få systemet på plass.

Tidlig kreditering.

Viktigheten av å komme tidlig igang med tiltak for å redusere utslippene betyr at jeg også vil se nøye på muligheten for tidlig kreditering av tiltak utenfor egen virksomhet i forhold til den nasjonale virkemiddelbruken. Slik kreditering kan nettopp gi insentiver til å gjennomføre tiltak for å redusere utslipp tidligere enn ellers. Muligheten for kreditering av utslippsreduksjoner oppnådd gjennom den grønne utviklingsmekanismen (CDM) under Kyoto-protokollen allerede fra 2000 gjør også at dette haster. Det er imidlertid viktig at vi gjør ting riktig. Vi må være så sikre som det går an å bli på at de tiltak i utlandet som eventuelt krediteres i forhold til det norske virkemiddelapparatet også vil bli kreditert internasjonalt når de fleksible mekanismene blir operasjonelle. Jeg ser det som naturlig at bedriftene selv må bære risikoen for å vurdere dette. Videre må slike tiltak passe inn i en langsiktig nasjonal strategi for bruk av virkemidler, med et godt system for registrering, kontroll og sanksjoner. Disse og andre spørsmål må vi se nærmere på i framtida.

Utfordringer fremover.

La meg avslutte med å si at Buenos Aires-konferansen fant sted samtidig som orkanen Mitch herjet i Mellom-Amerika. Denne minnet oss på en tragisk måte om hvorfor vi arbeider for å unngå menneskeskapte klimaendringer. Like før jul kunne Verdens Meteorologiorganisasjon melde at 1998, etter 20 sammenhengende år med høyere temperaturer enn normalt, ville bli det desidert varmeste året iallfall siden 1860, og at 7 av de varmeste årene har inntruffet det siste tiåret. Vi har blitt enige om en Kyoto-protokoll. Vi arbeider hardt og målbevisst for at denne skal kunne tre i kraft. Det er viktig at norsk næringsliv fortsetter å tilpasse seg disse realitetene og bruker sin kreativitet for å redusere utslipp. Dette vil det ligge penger i både hjemme og ute; for de som klarer å kutte sine egne utslipp, og for de som hjelper til med dette gjennom leveranser av kunnskap og fremtidsrettet miljøvennlig teknologi.

Takk for oppmerksomheten !