Statssekretær Jesper W. Simonsen

Samspill mellom privat og offentlig sektor i et framtidig geodatamarked

Oslo, 23.november 1999

1 Innledning

Allmennheten sin rett til miljøinformasjon kommer til uttrykk i Grunnloven §110b, som slår fast at borgerne er “berettigede til Kundskap om Naturmilieuets Tilstand og om virkningene af planlagte og iværksatte Indgrep i Naturen”. Dette perspektivet skal vi ta med oss når datautviklingens muligheter og utfordringer skal takles.

I mars 1998 la regjeringen fram IT-planen ”Norge – en utkant i forkant”. Det er en stor utfordring å levere stadig oppdatert basisinformasjon med rett innhold og kvalitet, og distribuere informasjonen på en måte som tjener næringslivet og andre brukere. Regjeringen sier i planen at landet skal ha en moderne, landsdekkende infrastruktur av fellesinformasjon som blir utviklet i takt med brukerbehovene og den teknologien som er i allmenn bruk. Geodata inngår som en naturlig del av denne planen. I oppfølgingen står vi foran mange store utfordringer.

2 Situasjonsbeskrivelse – utviklingstrekk

2.1 Tilgjengelighet og bruk av data

En vesentlig del av kart- og geodatapolitikken består i forvaltning av og tilgjengelighet til offentlig informasjon som kan stedfestes. Samtlige kommuner og de fleste statlige etater er i besittelse av slik informasjon. Tilgjengeligheten varierer. Fra den spede start for ca 20 år siden har vi bygd opp digitale geografiske databaser i Norge. Vi kan registrere at bruk og bruksmuligheter øker når informasjonen gjøres elektronisk tilgjengelig. Allerede i dag er det en omfattende bruk i Norge. Denne bruken vil øke dramatisk i årene fremover etter hvert som ny informasjon blir tilrettelagt på denne formen. Potensialet er til stede for nye produkter, kvalitetsheving av data og økonomisk gevinst, både offentlig og privat. På flere av områdene er privat tjenesteyting vel etablert. På andre har vi en gryende næring på gang.

Elektronisk tilgjengelig informasjon kan som kjent kobles og systematiseres på en helt annen måte enn annen informasjon. Dette har også noen negative sider. Jeg nøyer meg her med å nevne hensynet til personvernet. For å vokte tilgangen til informasjon av ulikt slag må myndighetene etablere kontrollorganer, som f. eks Datatilsynet. Kontroll knyttet til data og bruk av data vil også i fremtiden være en viktig statlig oppgave.

2.2 Datainnsamling/Geovekst

Vi vil fortsatt i mange år fremover gjøre en betydelig arbeidsinnsats for å overføre data fra analoge kart og manuelle registre til digital form. Samtidig etableres nye kart- og datakilder digitalt uten å gå veien om manuelle metoder.

Både etablering og ajourhold av kart- og geodata har tradisjonelt foregått i offentlig regi. Oppgavene har imidlertid i stor grad blitt utført av private firma med det offentlige som oppdragsgiver. Samarbeidet mellom ulike offentlige instanser har vekslet en del. I de senere år har samarbeidet vært organisert som geovekstprosjekter. Departementet har den oppfatning at dette er en samarbeidsform som har fungert bra. Også et framtidig samarbeid innen fagområdet bør bygges over en tilsvarende lest.

Den siste utviklingen har vist at private firma etablerer sine egne kart- og geodata, delvis i konkurranse med det offentlige. Dersom slike etableringer skjer ut fra forretningsmessige vurderinger er jo det et sunnhetstegn for geodatamarkedet. Likevel må fokus settes på den samfunnsøkonomiske effekten av at samme kart- og geodata etableres flere ganger. Statens oppgave vil være å legge til rette for en samfunnsøkonomisk optimal etablering og bruk av kart- og geodata.

2.4 Konvergens

Den tekniske utviklingen har vært avgjørende for dagens geodatamarked. NOU 1999:26 Konvergens beskriver en fremtid med sammensmeltning av tele-, data og mediesektorene. Dette innebærer at økonomiske sektorer som tidligere var adskilte, gradvis infiltreres i hverandre. Følgelig vil aktører som tidligere har operert i klart adskilte markeder, i noen grad konkurrere om de samme kundene. Dette har allerede gitt opphav til en lang rekke endringer i aktørkonstellasjonene i markedene (fusjoner, allianser etc.).

Konvergensutviklingen er fremdeles i en tidlig fase. Rammevilkårene for tele-, data og mediesektorene er i dag regulert av ulike lovverk. På sikt vil en få en harmonisering av disse lovene. Det vil sikre at aktører som konkurrerer i samme marked, konkurrerer på mest mulig like vilkår, uavhengig av sektor som innfallsport til markedet. Utviklingen mot infrastrukturer som blir konkurrerende og/eller supplerende gjør at harmoniseringen er spesielt relevant for regulering av distribusjonsnett.

Rammeverket på området vil få betydning for konkurransen og samspillet mellom aktørene i geodatamarkedet. Jeg skal ikke gå nærmere inn på dette her, men be fagmiljøet ha et våkent øye på utviklingen.

3 Mål - et vel fungerende geodatamarked

Staten har et overordnet ansvar for det norske samfunnets utvikling til beste for innbyggerne i landet. I et moderne samfunn vil det si at en rekke hensyn skal ivaretas både i privat og offentlig sektor. Det krever oversikt over de fysiske omgivelsene (landbruk, skog, tettbebyggelser, med mer) og en rekke av våre aktiviteter (eiendomsomsetning, transport, planlegging med mer). Denne oversikten består i realiteten av kart og registre. Således er det her tale om viktige hjelpemidler i samfunnsutviklingen. Kvaliteten på kart og registre er avgjørende for viktige beslutninger. Derfor er kvalitet et sentralt mål ved utviklingen av kart- og geodatamarkedet i Norge. Kvalitet i denne sammenheng vil si at de opplysninger som registreres, skal være korrekte og komplette.

Et slikt mål kan for så vidt nås ved hjelp av analoge kart og manuelle registre. Skal digitale kart- og geodataregistre etableres må en derfor forutsette at en slik satsing gir økonomisk gevinst. Utredninger både i Norge og utlandet har vist at det er et positivt forhold mellom nytte og kostnader ved overgang fra analoge kart og manuelle registre til digitale utgaver. I et slikt perspektiv satser departementet nå offensivt på å etablere Norge digitalt.

3.1 Økonomisk forsvarlig agering fra alle parter

En konsekvens av kravet til økonomisk lønnsomhet vil være at en del tjenester fases ut. Andre er av en slik art at de inngår som nødvendige forutsetninger for andre tjenester i verdikjeden. Som tidligere nevnt vil det også i fremtiden være viktig at felles datagrunnlag etableres kun et sted. Jeg tenker her spesielt på en del offentlige registre, f eks GAB. Etablering og vedlikehold vil være et samspill mellom flere aktører. Bruk av denne type registre må prises slik at ingen brukere fristes til å etablere parallelle registre av økonomiske årsaker. Det skal med andre ord lønne seg å benytte data direkte fra offentlige registre fremfor å etablere egne.

3.2 Ryddige ansvarsforhold

Fra visse hold har det blitt hevdet at det offentlige til dels konkurrerer med privat tjenesteyting på ulike premisser. Antydninger om subsidiering av konkurranseutsatte offentlige virksomheter har forekommet. Jeg vil ikke love at offentlig aktivitet på konkurranseutsatte områder vil opphøre, men det er et mål å etablere et klart skille mellom offentlige forvaltningsoppgaver og ren tjenesteyting utført av det offentlige. I Statens kartverk blir det nå vurdert å skille ut salg og oppdragsvirksomhet i en egen enhet.

Internasjonalt er Norge bundet av avtaler, konvensjoner og regler. Også utviklingen internasjonalt går i retning av klare skiller mellom offentlig forvaltning og privat tjenesteyting.

3.3 Eksport/salg av kompetanse og tjenester utenfor Norges grenser

På bakgrunn av oppdragene i hjemmemarkedet har norske bedrifter i flere år eksportert tjenester, utstyr og systemløsinger til andre land, særlig i den 3. verden. Noen firma har dannet selskapet Norway Mapping Group for markedsføring av norske løsninger på kartområdet, særlig mot NORAD og de internasjonale utviklingsbankene. Samlet omsetter disse firmaene for vel 600 mill kr årlig innenfor geografisk IT, og har en årlig eksportandel på omlag 30%. Tilsvarende kompetanse ligger til grunn for etableringen av det internasjonale sjøkartsenteret Primar i Stavanger.

Også i fremtiden er det et mål at norsk kompetanse som utvikles gjennom nasjonale satsinger, gir grunnlag for eksport av know how.

4 Veien til målet er et felles ansvar - rollefordeling

Målsettingen om etablering av digitale kart- og geodata for Norge forutsetter en planmessig satsing. De årlige tildelingene av midler over statsbudsjettet til Statens kartverk (statsoppdraget) går delvis til drift av basisfunksjoner i Kartverket og delvis til etablering av kart- og geodata. Den er et virkemiddel til å få samarbeidet til å fungere. Det skal bidra til at alle brukere, offentlige og private, skal få god tilgang til infrastrukturen.

Til tross for tilførsel av betydelige årlige midler over statsbudsjettet er ikke tempoet i etableringen av digitale kart- og geodata tilstrekkelig til å nå målsettingen om datadekning og -kvalitet innen ønsket tid. Driftsoppgavene i Statens kartverk og ajourføringsoppgaver for allerede etablerte data legger beslag på en stor del av bevilgningene. For å bøte på dette arbeider Miljøverndepartementet for tiden med stortingsmeldingen ”Noreg digitalt”. Meldingen beskriver en nasjonal satsing for å få vesentlige basisdata på plass. Dette er en dugnad der prinsippene for geovekstarbeidet videreføres mellom likeverdige samarbeidsparter. Stortingsmeldingen tar også for seg rollefordelingen og den framtidige driftssituasjonen etter at første gangs etablering av data er gjennomført.

Organiseringen og instruksene for driften av Kartverket er sentralt for hele geodatamarkedet. Det kan derfor være interessant å se litt nærmere på de føringer departementet har gitt:

4.1 Statens kartverks rolle

Fra det foreløpige tildelingsbrevet for år 2000 vil jeg gjengi enkelte av de politiske prioriteringer som er gitt for Kartverkets virksomhet:

• Kartverkets hovedoppgave er å bygge og vedlikeholde en nasjonal geografisk infrastruktur, og sørge for at brukerne får enkel og effektiv tilgang til stedfestet informasjon. Kartverket er statens fagorgan innen kart og stedfesting og skal ivareta de forvaltningsoppgaver som følger med det, herunder arbeid med standarder og regelverk, og samordning med andre land på området. Kartverket skal dessuten delta i forskning og utvikling av kartteknologi, og samarbeide med norsk industri og kartbransje, bl a om eksportrettede tiltak. Kartverket skal sørge for at geografisk informasjon etaten forvalter, blir sikret for ettertiden.
• Det har i 1999 vært arbeidet med å skille basisoppgaver (statsoppdraget) og verdiøkende tjenester i Kartverkets Landdivisjon. Kartverket skal i 2000 fremme forslag til et permanent skille av disse aktivitetene basert på forretningsmessige prinsipper for de verdiøkende tjenestene, slik at ny divisjon er i funksjon 01.01.2001.
• Kartverket skal i årene framover fokusere på sin rolle som dataforvalter, mens datainnsamling og dataformidling i større grad kan settes bort eller utføres i samarbeid med andre. Det bør legges opp til økt formidling av digitale data via forhandlere. Kartverket skal fortsatt arbeide med å gjøre sine produkter lettere tilgjengelig gjennom bedre og kostnadseffektive bestillings- og distribusjonssystemer. Det bør legges vekt på å få fram flere produkter for bruk i enkle og billigere kartsystemer.
• Kartverket må forberede seg til å følge opp intensjonene i stortingsmeldingen om norsk kartpolitikk.

Hovedbudskapet i disse føringene er at Statens kartverk i sin virksomheten skal fokusere mer på rollen som dataforvalter og tilrettelegger for datainnsamling. Rollen som dataprodusent skal tones ned.

4.2 Økonomisk tilrettelegging

Som nevnt går departementet inn for en nasjonal satsing for å etablere ”Noreg digitalt”. Statens engasjement vil bli kanalisert gjennom Kartverket. Statsoppdraget er i 1999 ca 320 mill kroner. Også for 2000 vil størrelsen på bevilgningen ligge omtrent på dette nivået. For å kunne realisere målsettingen om etablering av ”Noreg digitalt” innen rimelig tid må bevilgningen økes de kommende år.

En vesentlig del av midlene vil medgå til kjøp av tjenester for kart- og dataetablering fra det private marked.

Den prispolitikk som velges for infrastrukturen ”Noreg digitalt” vil legge avgjørende premisser for bruken. Fra utlandet kjenner vi to ytterpunkter for prising av offentlig informasjon:

• Offentlig informasjon som offentlig gode. USA har en særlig aktiv politikk for å gjøre føderal informasjon, også geografisk informasjon, lett tilgjengeleg i elektronisk form. Eventuell betaling skal bare dekke de direkte formidlingskostnadene. Føderal informasjon i USA er således ikke omfattet av opphavsrett.
• Offentleg informasjon som kilde til inntjening. I England der staten av ulike grunner har et de facto monopol på grunnkartdata, blir så godt som alle kostnadene til det statlige kartverket, Ordnance Survey, dekket gjennom brukerbetaling. Slik inntjening forutsetter at det offentlige hevder opphavsrett til dataene.

Vi går inn for at Norge velger en løsning mellom de ytterpunktene som er beskrevet fra USA og England. Imidlertid må en ha klart for seg at detaljeringsgraden for data som etableres i ”Noreg digitalt” vil være bedre enn det som tilbys tilnærmet gratis i USA.

Det er således departementets holdning at brukerne skal betale for å nytte infrastrukturen ut over de marginale formidlingskostnadene. Miljøverndepartementet vil gjennom Statens kartverk ta et sentralt ansvar for infrastrukturen, men også de andre store brukerne av infrastrukturen, kommunene og de andre “geovekstpartene”, bør ta ansvar ved å delta både i finansieringen og driften.

Så lenge samarbeidet skal være frivillig, kan ikke forholdene legges til rette slik at det er lønnsomt for enkelte aktører å stå utenfor samarbeidet og la de andre ta kostnadene. Alle brukere må derfor betale en pris som dekker en høvelig del av de faste driftskostnadene. En får to prinsipper for betaling tilpasset to kategorier brukere:

• Deltagerne i geovekstsamarbeidet vil delfinansiere både etablering og drift. Dette vil være deres måte å betale. Deres kostnader til geodata vil totalt sett være relativt høye, blant annet fordi egeninnsats i form av arbeid med dataetablering vil være betydelig. Dette vil f eks gjelde alle kommuner som inngår slikt samarbeid. De skal således ha fri tilgang til bruken.
• Øvrige aktører må betale for bruken. For disse skal prispolitikken være den samme uavhengig av administrativ tilhørighet. Offentlige og private virksomheter skal betale etter de samme prinsipper. Departementet finner det rimelig at store virksomheter betaler mer enn de mindre. Betaling bør baseres på et lisensprinsipp tilsvarende det som blir brukt innen programvareindustrien, der prisen er avhengig av tallet på brukere innenfor virksomheten.

Uavhengig av disse betalingsprinsippene kan det være aktuelt med rabatt for bruk til undervisningsformål og tidsavgrensede forskingsprosjekter. For å sikre fornuftig ressursbruk, skal prisen under ingen omstendigheter være lavere enn marginale formidlingskostnader.

Avgift etter åndsverkloven for videresalg og kopiering vil kunne være til hinder for rasjonell bruk av geografisk informasjon som grunnlag for offentlig informasjonsvirksomhet. Miljøverndepartementet legger til grunn at Kartverket og andre statlige geodataprodusenter ikke skal ta slike avgifter når offentlige styresmakter skal bruke kart og kartdata i ordinær saksbehandling eller informasjonsvirksomhet.

For enkle datasett er det et mål på sikt å kunne tilby data til priser som ikke går mye ut over de direkte formidlingskostnadene.

Selv om offentlig finansiering av investeringene i “Noreg digitalt” er det normale, kan en tenke seg at avgrensede tiltak, som f eks kartlegging med høyere kvalitet enn normalt, helt eller delvis blir finansiert med privat kapital slik at det blir mulig å reagere raskt på de behovene som melder seg. Private utlegg til finansieringen må eventuelt betales tilbake ved hjelp av inntekter fra salg eller fra vanlige bidrag fra samarbeidspartene i “Noreg digitalt”.

4.3 Administrativ tilrettelegging, regelsett og standarder

Infrastrukturen ”Noreg digitalt” omfatter geografisk informasjon som er felles for mange brukere spredt på offentlig og privat virksomhet og på mange ulike sektorer. Hensynet til brukerne skal stå i fokus. “Noreg digitalt” skal stå fram for brukerne som et helhetlig system etter felles spesifikasjoner for hele landet og med data som henger sammen på tvers av administrative grenser. Elektronisk distribusjon skal sørge for lett tilgang til data.

Om en skal lagre data sentralt eller i flere lokale databaser knyttet sammen i nett, må avgjøres ut fra de teknologiske løsningene. Den teknologiske utviklingen legger trolig etter hvert til rette for distribuert lagring hos flere av de institusjonene som har det faglige eller administrative ansvaret for enkeltdata.

De enkelte elementene i “Noreg digitalt” er:

• Det geodetiske grunnlaget, inklusive satellittbasert tjeneste for posisjonsbestemmelse på centimeternivå.
• Primærdataserier. Dette er kjernen i “Noreg digitalt”. Primærdata er i utgangspunktet målestokkuavhengige, og skal være vel tilpasset bruk i geografiske informasjonssystemer.
• Sjø- og landkart. “Noreg digitalt” omfatter et fåtall standard kartserier (grunnkart), som inneholder et redigert utvalg av primærdata tilpasset visualisering i standard målestokker.
• Fly- og satellittbilder. Departementet går inn for å etablere en systematisk bildedekning med faste tidsintervaller som del av “Noreg digitalt”.
• Standarder for produksjon, sammenkobling, distribusjon og bruk av geografisk informasjon.
• Katalogtjeneste. Denne tjenesten er allerede etablert av Statens kartverk. Tjenesten gir brukerne oversikt over innholdet i dataseriene, kvaliteten av data og hvordan en får tak i dem. Katalogtjenesten i “Noreg digitalt” skal være åpen for alle offentlig tilgjengelige geodata. Tjenesten baseres på internasjonale standarder, og vil kunne inngå i mer globale nettverk for informasjon om tilgang til geodata.

De geodata som ikke inngår i primærdataseriene i ”Noreg digitalt”, behøver ikke være mindre viktige av den grunn. Disse andre geodata er å anse som fagdata. Koblet mot basisdataene i ”Noreg digitalt” kan de øke sin bruksverdi.

Eksempler på fagdata er informasjon om befolkning, klima, geologi, jordbunn, ras- og flomfare. Den enkelte fagetat vil ha et selvstendig ansvar for å forvalte slike data, og formidle dem til brukerne. “Arealis” programmet for bedre tilgang til areal-, miljø- og planinformasjon er en offentlig satsing for tilrettelegging av andre fagdata som i hovedsak ikke vil inngå i ”Noreg digitalt” (kun plandata vil inngå). Arbeidet organiseres som fylkesprosjekter. Jeg synes en uttalelse fra oppmålingssjef Terje Ersland i Strand kommune viser noe av potensialet i felles samfunnsinnsats på geodataområdet. I forbindelse med Arealis-konferansen i Rogaland 20. oktober i år fortalte han at Strand kommune hadde inngått avtale om leveranse av 15 datasett til fylkesprosjektet. Til gjengjeld skulle kommunen få tilgang til 40 datasett som de ellers ikke ville skaffet seg.

En vesentlig gruppe fagdata er knyttet til nedgravde ledninger. Disse blir forvaltet av den enkelte ledningseier. Det er behov for samlet informasjon om eventuelle nedgravde ledninger når inngrep i bakken skal foretas. Gravemeldingstjenester basert på ledningseieres ledninger er allerede etablert i Norge. Økt tilgang til data gjennom ”Noreg digitalt” vil forbedre tjenesten.

5 Konklusjon/oppsummering

Forsamlingen savner kanskje presentasjon av NOU 1999:1 Lov om eiendomsregistrering i mitt foredrag så langt. Denne utredningen behandler forhold som har betydning for den norske kartbransjen. I departementet foregår det for tiden behandling av ca 150 uttalelser som er kommet til utredningen. Denne behandlingen er foreløpig ikke avsluttet. Det er ikke riktig av meg å foregripe departementets arbeid. Derfor vil jeg nøye meg med å si at utredningen vil legge viktig premisser for det framtidige geodatamarkedet.

Jeg vil oppsummere med å si at de viktigste premissene for å lykkes med satsingen innenfor digitale kart- og geodata legges i stortingsmeldingen ”Noreg digitalt”.

Tidligere har jeg vært inne på geovekst som samarbeidsform. Primært har dette vært et samarbeid mellom offentlige aktører, men private er ønsket som deltagere. Slik deltagelse ligger best til rette for virksomheter som selv forvalter geodata av noe omfang. Til nå har dette vært elektrisitetsverk, Telenor og private virksomheter innen landbrukssektoren, men her er også andre velkomne. Prinsippet om et samarbeid mellom likeverdige parter være sentralt.

Når departementet går inn for et klarere skille mellom offentlige forvaltningsoppgaver og ren tjenesteyting utført av det offentlige, er det for å få ryddige forhold for offentlig agering i markedet. Med samme begrunnelse vil etablering og drift av “Noreg digitalt” og distribusjon og videreforedling holdes mest mulig adskilt. Staten har ikke noe uttrykt ønske om å gå tungt inn i oppgaver som privat sektor løser minst like bra, snarere tvert imot. Følgelig vil det være store oppgaver for private virksomheter både innen produksjon, videreforedling og distribusjon av geodata.

Også etter at etableringen er fullført vil staten legge til rette for kart- og geodatatjenester knyttet til periodisk ajourhold og oppgradering. Parallelt vil vi oppleve at nye markeder og tjenester oppstår. Raske investeringer vil bli foretatt for å dekke nye behov. Departementet har forventninger til at privat sektor vil utvikle fleksible produkter tilpasset den enkelte kunde. I dette markedet er det de betalingsdyktige kundene som vil bli prioritert av privat sektor.

Nye markeder, produkter og tjenester innen geodatafeltet fører med seg at det kommer nye aktører og at de tradisjonelle aktørene må omstille seg eller forsvinne. Et trekk i dette bildet er at det blir økt internasjonal konkurranse. Det norske fagmiljøet må være forberedt til å møte denne konkurransen også på hjemmemarkedet. Jeg er overbevist om at bransjen tar denne utfordringen.

Til slutt vil jeg ønske oss alle sammen et godt samarbeid for å møte utfordringene i neste millenium.