Miljøvernminister Guro Fjellanger

Bærekraftig byutvikling - utfordringer og perspektiver

Miljøbyseminar i Bergen 18.-19. januar 2000

Kjære møtedeltakere

Først vil jeg få takke Bergen kommune for at dere arrangerer dette seminaret i samarbeid med departementet, og for den velkomst varaordfører Ljones ga oss.

Miljøbyprogrammet har som mål å utvikle modeller og eksempler på en mer miljøvennlig byutvikling. Nå skal erfaringene oppsummeres og drøftes. Fagrapportene og hovedrapporten, som dere har fått utkast til, gir anbefalinger om hva som bør gjøres framover av byene, regionale myndigheter og staten.

Hva har vi oppnådd? Jeg vil særlig trekke fram tre forhold:

(1) For det første: Gjennom programmet er forståelsen for miljøvennlig byutvikling blitt utviklet og forankret. Det er bred faglig enighet om at hovedutfordringen er å stanse den sterkt arealkrevende og bilbaserte byveksten. Vi må redusere bilbruken og utvikle konsentrerte byer med stor vekt på miljøvennlige transportformer og fortetting rundt kollektiv-knutepunkter. Viktige grøntområder og dyrka mark må sikres mot nedbygging. Samtidig må det satses på gode bomiljøer, trygge utearealer og bedre byluft. Sentrum bør revitaliseres til byens viktigste møtested for næringsliv, handel og kulturliv. Bydeler og lokalsamfunn bør ha varierte tilbud av privat og offentlig service for å redusere transportbehovet og bedre levekårene. Kulturminner og stedenes karakter er viktige verdier i byformingen.

Byene har fått fram mange gode eksempler som belyser dette:

• Bergen arbeider med bybane og byutvikling og har organisert Bergens-programmet som redskap for transport, byutvikling og miljø
• Kristiansand arbeider med bussmetro og bedre arealutnytting rundt denne kollektivaksen, og vil bruke industriens spillvarme i sin strategi for byvekst
• Tromsø sikrer grønnstrukturen som forutsetning for en tettere by og utvikler 700 byboliger på Strandveien. Videreføring av drivstoffavgiften vil gi kommunen økonomisk handlefrihet i arbeidet med miljøvennlig bytransport
• Fredrikstad kommune satser sterkt på å utvikle sine lokalsamfunn sammen med befolkningen
• 1000-årsjubilanten Oslo vil gjennomføre Middelalderparken i Gamle Oslo. I St.meld. nr. 22 (1999-2000) ”Kjelder til kunnskap og oppleving”, varslet Regjeringen at den ønsker å legge Universitetets kulturhistoriske museer til Sørenga og Middelalderparken, en løsning som ville vært utenkelig uten alle miljøforbedringene som er skjedd i bydelen.

(2) For det andre: Kommunene har virkemidler og et godt grep om arealbruk, sentrums- og lokalsamfunnsutvikling. Her er næringsliv, frivillige organisasjoner og befolkningen trukket. Flere byer kopler dette til arbeidet med Lokal Agenda 21. Men når det gjelder miljøvennlig bytransport, gjenstår mye av den brede snuoperasjonen som miljøbyprogrammet legger opp til. Dette understreker byene i sine svar på departementets 7 spørsmål om erfaringene fra miljøbyprogrammet, og skal tas opp senere på seminaret

(3) Den tredje lærdommen er at staten må samordne sin politikk og sine virkemidler for å kunne gi bedre rammebetingelser for byenes utvikling. Byene har kommet med tydelige signaler om behovet for statlig koordinering. Jeg vil kommentere dette spesielt på tre politikkområder: regional bystruktur, sentrum og byens lokalområder.

Det må utvikles en regional bystruktur som styrker kollektivtransporten og reduserer bilbruken. Areal- og transportplanleggingen har som kjent vært den vanskeligste oppgaven i miljøbyene. Byene legger opp til mer effektiv arealbruk, men biltrafikken øker og kollektivtrafikken taper andeler. Byene ønsker nye organisasjonsformer som gjør det mulig å se helheten i bytransporten. De etterlyser bedre samordning av statens politikk, spesielt for arealbruk og miljøvennlig transport, og et sterkere statlig ansvar for å forbedre kollektivtilbudet.

Fagrapporten peker på at det har vært begrenset politisk vilje til å benytte restriktive virkemidler for å dempe biltrafikken og fremme kollektivtransporten. Og den slår fast (sitat) ”at det ikke er mulig for miljøbykommunene alene å foreta en snuoperasjon i den lokale transportpolitikken ”nedenfra” med dagens institusjonelle rammer og økonomiske prioriteringer.”

To eksempler belyser dette problemet:

• Byene planlegger en konsentrert byutvikling basert på kollektivbetjening, men har begrenset styring på kollektivtransporten og kvaliteten på denne.
• Byene satser på gode sentrale byboliger, men har liten kontroll med om boligene utsettes for forurensninger fra vegtrafikken som skapes i regionen.

Dette viser hvor komplisert dette er med dagens splittede ansvar. Vi vet at mye må gjøres. Jeg vil peke på følgende tiltak:

(1) Vi må styrke det regionale plansamarbeidet om bystruktur og transport for hele byområdet. Min vurdering er at fylkeskommunenes rolle som overordnet planmyndighet bør styrkes. Sammen med kommunene og statens regionale myndigheter må de fastlegge hovedtrekkene for byregionens utbyggingsmønster, grønnstruktur, senterstruktur og transportsystem. En slik strategisk areal- og transportplanlegging vil gi grunnlag for kommunenes arealplaner og for investeringer og drift av bytransporten. Den vil også gi større forutsigbarhet for næringslivets og forvaltningens lokaliserings- og byggeplaner.

(2) Vi trenger nye organisasjonsformer for å utvikle en slik planlegging og forvaltning. For å løse de sammensatte problemene trenger vi én organisasjon og én pengesekk der både lokale og sentrale myndigheter bidrar. Samarbeid mellom politikere og administrasjon på tvers av kommuner og forvaltningsnivåer blir derfor nødvendig. Midler til investeringer og drift av de ulike transportfomene må f.eks. ses i sammenheng. Nord-Jæren har kommet langt på dette feltet. Samferdselsdepartementet har også satt i gang utredning om kollektivtrafikkens forvaltningsorganisasjon. Politisk rådgiver Tore Killingland vil utdype dette i morgen.

(3) Vi trenger en samlet vurdering av kollektivdekning og parkeringsbehov i byområdet. I dag forsøker fylkeskommunen å bygge opp kollektivtilbudet, mens kommunene samtidig stiller krav om full parkeringsdekning i de samme områdene. Dette virker mot sin hensikt. Vi vet at når det finnes lett tilgjengelig parkering, blir bilen valgt framfor kollektivtrafikken. Høy parkeringsnorm øker behovet for vegkapasitet, bl a på riksvegnettet der regningen til slutt havner hos staten. Her trenger vi ny politikk: Kollektivtilbudet må bygges opp, samtidig som parkeringsnormene reduseres. Trondheim er et godt lokalt eksempel. Sentralt arbeider vi med nye virkemidler for å styre parkeringstilbudet.

Mange erkjenner at det blir nødvendig med restriksjoner på bilbruken i byområdene, der også vegprising vil være et sterkt virkemiddel.

Sentrum skal være byens viktigste arena for næringsliv og handel, kultur og sosialt liv

Byens sentrum er det viktigste området i en miljøvennlig bystruktur. Satsing på et sterkt sentrum , reduserer transportbehovet og gir miljøvennlig transport bedre muligheter. Byens sentrum har den eldste, tetteste og mest verdifulle bebyggelsen. Gjennom generasjoner er det bygd og investert i hus, gater og plasser som forteller byens historie og preger dens identitet. Det er viktig å ta vare på og utvikle disse ressursene.

Utviklingen for sentrum er lovende. I mange år så vi økende miljøbelastninger, utflytting av butikker til bilbaserte kjøpesentre og opphopning av dårlige levekår i sentrale områder. Men tendensen har snudd. Nå søker handel og næringsliv igjen til sentrum, og sjelden har byboliger vært mer ettertraktet. Gjennom kjøpesenterstoppen har Regjeringen bidratt til denne utviklingen. Signalene om en ønsket byutvikling var tydelige og næringslivet har fulgt opp.

Bedre arealutnytting i sentrale bystrøk kan fort gå på bekostning av kulturminner, verneverdige bygg og kulturmiljøer. Fra flere hold er antikvariske myndigheter trukket fram som bremseklosser for en mer ekspansiv bolig- og byutvikling. Jeg er kjent med at det bl.a føres en frisk debatt om dette i Tromsø. Sammen med lokale og regionale plan- og kulturvernmyndigheter og Riksantikvaren er vi i gang med å utvikle planverktøy som ivaretar kulturminnene i byutviklingen. Oslo kommune arbeider med å utvikle et planprogram for Hausmannskvartalene som skal gi klare rammer og forutsigbarhet for næringsliv og utbyggere. Vi må styre i stort og gi rom for fleksibilitet i gjennomføringen.

Staten har selv et stort ansvar for lokalisering og utforming av sine bygg, der Statsbygg er en sentral aktør. Statlige bygg, som ofte besøkes av et stort publikum, bør lokaliseres slik at de støtter opp om sentrene og kollektiv-transporten. Utdanningsinstitusjoner er særlig viktige for å gi sentrum liv og aktivitet. For selve byggene bør vi tilstrebe økologisk byggevirksomhet med vekt på sunne materialer og lavt energiforbruk.

Byen må være lett tilgjengelig og fungere for alle grupper. Tilgjengelighet til offentlig transport, bygninger og byrom har ikke vært høyt nok prioritert i planleggingen. Mange hindres i å delta i bylivet. Tre departementer har sammen nettopp sendt et rundskriv til fylker og kommuner som krever at tilgjengelighet skal inn som premiss i all planlegging.

Lokalområder og boligområder må utvikles med gode og trygge omgivelser og utformes på fotgjengernes premisser

Levende lokalsamfunn med trygg fotgjengeradkomst til utearealer, fellesanlegg, service, fritidsaktiviteter og kollektivtransport vil både begrense transport-arbeidet og bety mye for oppvekstmiljø og levekår.

Mange bystrøk er plaget av trafikkfare, støy og dårlig luftkvalitet. Dette gjør det vanskelig å utnytte ledige arealer f.eks. til boligbygging. For å bedre miljøet har Regjeringen vedtatt nye nasjonale mål for luftkvalitet og støy. Vi arbeider med å konkretisere hvordan vi skal nå disse målene og hvor ansvaret for den videre oppfølging skal ligge. Vi må ta i bruk nye virkemidler, også på kommunalt nivå, for å begrense utslippene fra vedfyring og bilbruken. Piggdekkavgiften i Oslo er et godt eksempel.

Omforming og ny utbygging i byene møter kompliserte juridiske og økonomiske forhold, bl.a på grunn av at mange grunneiere blir involvert. Kommunene mangler effektive virkemidler. Derfor har vi satt i gang et utviklingsarbeid sammen med 6 kommuner, departementer, Husbanken og Jordskifteverket. Siktemålet er både å oppnå en tettere by og en by som er god å bo i. Prosjektet vil avsluttes i høst, og erfaringer og anbefalinger vil bl.a. bli vurdert i planlovutvalgets arbeid.

Samspillet med Kommunal- og regionaldepartementet og Husbanken har vært meget godt i miljøbyarbeidet, der de har ledet faggruppen ”Byboliger og lokal-samfunn”. Begge departementer ønsker å styrke arbeidet med områdeplaner. Det er enighet om at boligprosjekter i byen ikke kan ses uavhengig av områdene rundt, og at boligplanlegging og byutvikling må samordnes bedre enn i dag.

Lokalsamfunnet med borettslag, skoler og barnehager er en viktig arena for lokal Agenda 21-arbeidet. Mye av den miljøvennlige praksis må i framtida skje i husstander og boligområder, næringsliv og institusjoner i bydelene. Dette kan gjelde valg av reiseform, kildesortering og energisparing. Det er gledelig at miljøbyene trekker så mange med i planleggingen gjennom en ny lokalsamfunnspolitikk, noe som skal presenteres og drøftes senere i dag.

Hvorfor er det så vanskelig å få oppslutning om mer miljøvennlige løsninger, som eksempel kollektivtrafikken?

Ligger noe av svaret i at vi ikke ser de langsiktige miljø- og kostnadsmessige resultatene klart nok? Veginvestering kan for eksempel redusere transport-kostnadene for enkeltbedrifter på kort sikt, mens det på lang sikt kan påføre samfunnet store miljøbelastninger. Byutvikling kan ikke vurderes ut fra kortsiktige bedriftsøkonomiske analyser. Samfunnsmessige konsekvenser i et langsiktig perspektiv må legges til grunn. Behovet for slike vurderinger understrekes i St.meld. nr 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, der det bl.a. påpekes at ”Den økonomiske veksten har ført til ødeleggelser av miljøet fordi markedsøkonomien mangler mekanismer som gjenspeiler miljøets faktiske verdi”.

Det er en krevende oppgave å finne løsninger på dette dilemmaet. Det pågående arbeidet med å utvikle konsekvensutredninger som redskap i beslutningsprosesser, kan være et bidrag.

Er bærekraftig byutvikling også et spørsmål om å endre forbruksmønster og verdier i samfunnet?

Planlegging er et godt verktøy i arbeidet for bærekraftig byutvikling, men skal vi få synlige resultater, må vi utfordre vår tids forbruksmønstre og gjøre nye valg. Valgene kan stå mellom individuelle løsninger som privatbil og svømmebasseng i hagen og fellesløsninger som kollektivtrafikk og byens badeanlegg. Utfordringen er å gjøre disse like attraktive som de individuelle. Vi ønsker både valgfrihet for den enkelte og mangfold i byens tilbud og sosiale liv. Dette reiser spørsmålet om bærekraftig byutvikling til syvende og sist er et spørsmål om verdivalg.

Byplanlegging og byutvikling dreier seg om langsiktig og fornuftig forvaltning av byens store materielle og kulturelle verdier. Ved inngangen til et nytt århundre kan vi tillate å spørre oss selv: Må vi gjøre alt som før eller skal vi ta noen nye og litt dristige grep i utviklingen av byene våre? Hva er visjonen for framtidas byer?

Ny stortingsmelding

Jeg kan i dag varsle at Regjeringen nå setter i gang arbeidet med en ny stortingsmelding om bærekraftig byutvikling. Dette seminaret er startskuddet for meldingsarbeidet.

Hvorfor er bærekraftig byutvikling viktig for Regjeringen? Det handler både om globale og lokale miljøpolitiske utfordringer. Det handler om reduksjon av klimautslipp og vern om biologisk mangfold. For byene betyr det å redusere støy og forurensing og forbruket av energi. Befolkning og næringsliv trenger funksjonelle byer med gode fysiske miljøer som ramme om bolig og arbeidssted.

I Norge bor snart ¾ av befolkningen i byer og tettsteder. På verdensbasis har byene halvparten av befolkningen, og andelen øker. Det betyr at byene blir stadig viktigere for verdiskaping, produksjon og fordeling av velferdsgoder. Det betyr også at byenes ressursbruk i økende grad blir jordas ressursbruk, og at byenes forurensing blir jordas forurensing. En bærekraftig byutvikling er derfor en forutsetning for bærekraftig utvikling både nasjonalt og globalt.

Erfaringer og anbefalinger fra Miljøbyprogrammet vil selvsagt inngå som et viktig grunnlag for meldingsarbeidet, men vi vil også bygge på annet utviklingsarbeid og planleggingspraksis i byer og byområder. Dette gjelder bl.a. ”Samarbeidsforum for storbyutvikling” hvor flere departementer og de store byene har en løpende dialog om aktuelle byutviklingsspørsmål. Gjennom dette forumet ønsker vi å videreføre det gode samarbeidet som miljøbyprogrammet har innledet.

Vi vil også bygge på erfaringene med den midlertidige etableringsstoppen for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder, som trådte i kraft for et år siden. Samtidig vil vi se på hvordan øvrige nasjonale mål og retningslinjer bør følges opp og konkretiseres i lokal og regional planlegging, bl.a. de nye målene for luftkvalitet og støy. Vi tar også sikte på å revidere de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging. Praktiseringen av disse er grundig evaluert av miljødirektoratene, og de har anbefalt flere presiseringer og justeringer.

Miljøverndepartementet vil utarbeide stortingsmeldinga i nært samarbeid med andre departementer. Kommunal- og regionaldepartementet og Samferdselsdepartementet har jeg allerede nevnt, likeså Landbruksdepartementet. Videre ønsker vi å samarbeide med bl.a.:

• Sosial- og helsedepartementet om å forebygge miljø- og helseproblemer i byene, for eksempel ved å legge til rette for fysisk aktivitet og sunne livsvaner og å redusere støy- og luftforurensningene.
• Barne- og familiedepartementet for å sikre barn og unges interesser i utforming av byene. Dette kan gjelde gode og trygge utearealer, steder å møtes og muligheter for aktivitet og deltakelse.
• Nærings- og handelsdepartementet om næringsutvikling som grunnlag for levende byer. Kunnskapsbaserte næringer vil i stor grad utvikles i urbane områder. Utfordringen er å legge til rette for et konkurransedyktig næringsliv. Samtidig må vi i planleggingen se til at lokalisering og vekst skjer innenfor bærekraftig utvikling.
• Justisdepartementet for å se hva vi sammen kan bidra med for å gjøre byene tryggere å bo og ferdes i. Mange er engstelige for å gå ut, og det er et alvorlig levekårsproblem for dem det gjelder. Derfor må vi drive kriminalitets-forebyggende planlegging og sette i verk tiltak som kan gi tryggere byer.
• Olje- og energidepartementet om energiplanlegging og energiøkonomisering. På årets budsjett har vi avsatt en del midler bl.a. til å stimulere lokal energi- og klimaplanlegging. Jeg tror det er mye å hente i byene, tenk bare på eksemplet fra Kristiansand der spillvarmen kan varme opp 25000 boliger.

Jeg ønsker at arbeidet med stortingsmeldinga skal skje i en mest mulig åpen prosess hvor kommuner og fylker inviteres til å delta. Vi vil også invitere næringslivets organisasjoner til samarbeid, og ønsker en aktiv dialog med de frivillige organisasjonene.

Bred medvirkning er et ledd i Regjeringens politikk om større deltakelse, åpenhet og innsyn. Vi trenger innspill til å forme den politikken som i stor grad må gjennomføres av lokale og regionale myndigheter, med støtte av næringsliv og befolkningen. Med aktiv deltakelse vil det bli bedre forståelse for utfordringer, handlingsrom og de tiltak som bør settes i verk .Ikke minst er det viktig å få i gang en dialog med andre byer om miljøbyenes erfaringer. Kanskje skal vi i meldinga også drøfte ulike måter å samarbeide om utviklingsoppgaver og formidling av erfaringer framover.

Jeg gleder meg til dette spennende arbeidet om framtidas byer. La meg få lov til å invitere og utfordre dere alle til å gi gode innspill her på seminaret og i den videre prosessen med stortingsmeldinga, som vi vil fremme våren 2001.

Takk for oppmerksomheten!

Lagt inn 20. januar 2000 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen