Miljøvernminister Guro Fjellanger

Fylkeskommunen i et regionalt utviklingsperspektiv

Regjeringens kontaktkonferanse med fylkeskommunene år 2000

Folket Hus, kongressalen, Oslo15.-16. Februar

Innledning

I mitt innlegg i fjor konkluderte jeg med at det er et betydelig regionalt handlingsrom, et handlingsrom som ikke er fullt utnyttet. Jeg oppfordret de ansvarlige i fylkene til ta makten og ledelsen i dette regionale rommet. Jeg vil komme inn på hva vi ser som viktige skritt framover. Men jeg vil også utfordre dere som kommer på talerstolen etter meg, til å fortelle hva dere faktisk gjør for å oppnå dette, og hva dere mener regjeringen bør gjøre for å bidra til at det regionale handlingsrommet blir en levende arena for samfunnsutvikling. De økonomiske rammene er en ting, men det kan også være fruktbart å se hvilke frihetsgrader som ligger i å utnytte det regelverk som vi har i dag, og evt. prøve nye organisasjonsformer. Jeg ønsker en konstruktiv og utfordrende debatt.

Det er behov for et politisk styrt samordnings- og utviklingsorgan på regionalt nivå. Regjeringen er opptatte av å ivareta behovet for politisk folkevalgt styring og muligheten for regionale tilpasninger i spenningsfeltet mellom stat og kommune. Vi kan ikke forstå de som mener at det regionale nivå kan styres på delegasjon fra staten.. Vi må og vil være åpne når det gjelder oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, og hva som er en hensiktsmessig størrelse på en slagkraftig fylkeskommune. Det er også etter min vurdering et relativt stort effektiviseringspotensiale nettopp på det regionale nivået.

Har vi så kommet noe lengre siden i fjor?

Dialogen mellom fylkene og regjeringen om problemstillinger knyttet til fylkeskommunen som regional utviklingsaktør ser ut til å ha blitt tettere i det året som har gått. Av de prosessene som er underveis vil jeg kort nevne:

• Oppgavefordelingsutvalget – som vil bli en viktig premissleverandør for regional utvikling. Det knytter seg derfor stor interesse til dette utvalgets arbeid. Usikkerhet om hva som blir blir utfallet av prosessen bør ikke være til hinder for at fylkeskommunene arbeider aktivt med utvikling av sin rolle som regional utviklingsaktør og sine arbeidsformer.

Arbeidet med Kommunenes Sentralforbund sine to utviklingsringer. De har som sine hovedtema å

• få til en bedre kobling mellom planer og virkemidler
• stimulere til samarbeid over fylkesgrenser

Ringene virker spennende, men hva har dere fått til? Jeg ser fram til informasjon og diskusjon om dem senere i dag.

• Innenfor arbeidsområdet fylkesplanlegging og regionale utviklingsprogram er det utviklet godt samarbeid for å få til bedre kobling mellom planlegging og virkemidler. Dette kan gjøre planleggingen mer forpliktende både for statlige myndigheter og fylkeskommunene.

• Flere fylkeskommuner, ikke minst Trøndelagsfylkene, har vært framme på en offensiv måte i debatten om fylkesinndeling og utforming av slagkraftige regioner, for å møte de utfordringene vi ser ligger foran oss. Aktiv deltakelse i denne debatten er et godt tegn, og gir den regionale tenkningen større troverdighet.

Til tross for at det skjer positive ting, og at vi er faste i troen på at det er behov for et godt fungerende politisk styrt regionalt nivå, stilles det stadig spørsmålstegn ved.

Fylkeskommunens legitimitet

Fylkeskommunenes legitimitet er blant temaene som Oppgavefordelingsutvalget har gitt Norsk institutt for by- og regionforskning i oppdrag å se nærmere på. De ser på holdninger til fylkeskommunenes stilling, med tanke på brukermedvirkning, valgdeltakelse og folks holdning til fylkeskommunen over tid. Undersøkelsen viser at folk flest ikke har bastante holdninger til fylkeskommunen. Folk har ikke en klar formening om hva fylkeskommunen er, hva den gjør, og hva det eventuelt innebærer at den skulle nedlegges. Valgdeltakelsen ved fylkestingsvalg er på vei nedover, i en brattere kurve enn for valg til storting og kommuner.

Jeg tror at fylkeskommunene selv må ta mye av ansvaret for at de står såpass svakt og utydelig fram for folk flest, særlig når en vet at de er ansvarlig for viktig tjenesteproduksjon som det i utgangspunktet er meget sterkt fokus på. Fylkeskommunen kan profilere seg på mange måter, slik at de framstår tydeligere for folk. Det må søkes nye veier i form av markedsføring, brukermedvirkning, større grad av demokrati og åpenhet i saksbehandling. For å kunne ha legitimitet som et folkevalgt organ, må fylkestinget framstå tydeligere i folks bevissthet.

Manglende gjennomslagskraft for fylkeskommunen kan også ha sammenheng med oppgavefordeling og at fylkesinndelingen ikke er hensiktsmessig. Dette er viktige elementer som kommer for fullt med Oppgavefordelingsutvalget og i debatten om fylkesinndeling som pågår. Som statsråd med ansvar for både plan- og miljøvern ser jeg klart at mange av våre utfordringer krever samarbeid og tiltak på tvers av fylkegrenser. Utfordringer som areal og transportplanlegging, vern av biologisk mangfold, tilrettelegging for friluftsliv er eksempler på dette.

Undersøkelsen til NIBR viser også at fylkeskommunene står sterkere i distriktene enn de gjør i mer urbane strøk. De har tradisjonelt blitt oppfattet som distriktsvennlige. Fylkeskommunene har bl.a. vært en aktiv pådriver når det gjelder etablering av regionale samarbeidsfora, der små distriktskommuner framstår som en enhet. Dette er et viktig element av rollen som regional utviklingsaktør. Kanskje er det på tide å utvikle samspillet mellom distriktskommunene og de mer urbane områdene i fylkene. I sin nye fylkesplan har Troms lagt spesiell vekt på kompetanse, der Tromsø spiller en sentral rolle som senter for mange av utdanningsinstitusjonene og kompetansemiljøene som andre deler av fylket trenger. Dette er etter det jeg har forstått ikke helt ukontroversielt, men samspillet mellom distriktskommuner og de mer urbane områdene er viktige diskusjoner som fylkeskommunene bør ta alvorlig i tiden framover. I skjæringspunktet mellom by og land oppstår det viktige diskusjoner, hvor fylkeskommunen bør spille en viktig rolle nettopp som regional utviklingsaktør.

Som det har blitt poengtert ved flere anledninger går den norske debatten om det regionale folkevalgte nivåets framtid på tvers av det som foregår i andre land i Europa. I EUs regionalpolitikk forutsettes det at det finnes et regionalt folkevalgt nivå. I Sverige og Finlandhar de nå etablert demokratisk styrte organ på regionalt nivå, bl.a for å tilfredsstille EU’s politikk på området.

Mange fylkeskommuner er aktive og finner inspirasjon og argumenter til vår debatt om fylkeskommunenes framtidige rolle gjennom sitt eget aktive internasjonale engasjement. . De norske fylkene har vært meget aktive i denne formen for samarbeid. For eksempel i Interreg-programmene, der samtlige fylker er involvert gjennom ulike prosjekter. Dette er veldig positivt.

Vi ser at fylkene også er åpne for samarbeid over fylkesgrensene her hjemme. Det klareste eksemplet er Østlandssamarbeidets felles arbeid med en regional analyse. Ut fra et felles behov om å samarbeide for å løse (og markedsføre) regionens utfordringer, har de gjort felles sak for å kunne gi et innspill til Nasjonal transportplan. Fylkene nordpå har nå tatt lignende initiativ, noe vi synes er spennende.

Hvor er de viktige arenaene for utvikling av fylkeskommunen som reginal aktør?

Hvor bør vi legge breisida til, med den erfaring vi nå har samlet oss på dette feltet? Det er mange viktige prosjekter, utredninger og stortingsmeldinger som er under oppstart nå. Jeg kommer inn på dem etter hvert. Jeg vil i den sammenheng si at det er viktig for Regjeringen å være åpen, slik at vi kan nå fram med omforente holdninger mellom sentrale og regionale myndigheter med tanke på veivalg og strategier før alle kort er lagt.

Å samordne satsingen på regional utvikling

Vårt rundskriv som omhandler arbeidet med fylkesplanene (T3-98) ble distribuert like etter kontaktkonferansen i fjor. Det er ambisiøst med tanke på å styrke fylkesplanleggingen som samarbeidsarena i den regionale utviklingen.

Miljøverndepartementet har i denne sammenheng de siste par årene samarbeidet med Kommunenes Sentralforbund om et praktisk forsøks- og utviklingsarbeid knyttet til kommunenes interesser og muligheter i fylkesplanleggingen Vår felles erfaring er at vi har system, nettverk og opplegg nok. Det som er utfordringen er å strukturere kontakten, utvikle dialogen, forenkle planstrukturen, synliggjøre koblingene mellom plan og virkemidler og å arbeide tverrsektorielt. For å få dette til, vil det være nødvendig å være mer fleksible i forhold til løsninger og arbeidsdeling. Samarbeid skal ikke være pålagt. De som skal samarbeide må klart se gevinstene.

I arbeidet med godkjenning av de fylkesplanene som har blitt vedtatt i fylkestingene, og de som er i sluttføringsfasen, ser Miljøverndepartementet tendenser til at planene er mer konkrete, og at de våger å utfordre både kommunale og statlige myndigheter i større grad enn tidligere. Dette er en positiv utvikling,. Eksempler på dette er planer fra Akershus og Vestfold som tar opp arealpolitiske spørsmål, og Troms som utfordrer statlige myndigheter, fordi de vil ha større regional råderett over viktige saker av betydning for den regionale utviklingen. I samspillet for å utvikle det regionale handlingsrommet må vi regne med både horisontale og vertikale konflikter som må håndteres konstruktivt.

Regjeringen legger nå stor vekt på å få til en mer forpliktende kobling mellom fylkesplanens mål og strategier og arbeidet med de statlige planer og budsjetter som avklarer de virkemidlene som er til rådighet i fylket. Det må til skal fylkesplanleggingen fungere som en arena for sektorsamordning. Slik kan vi sikre en bedre gjennomføringskraft på de tiltakene som blir vedtatt. Departementene arbeider nå aktivt for å få til en bedre kobling mellom de ulike departementenes aktiviterer, særplaner og budsjetter av betydning for regional utvikling, både i regi av regionale utviklingsprogram og fylkesplanleggingen.

Min oppfatning er at vi er i ferd med å få bra sving på dette samarbeidet, med tanke på å samordne og forenkle. De fylkene som har utarbeidet fylkesplaner eller delplaner som er i tråd med nasjonale mål og interesser, slipper å sende inn sine regionale utviklingsprogram til sentral godkjenning. Dette er et godt eksempel på fornuftig kobling mellom plan og virkemidler, og samtidig et eksempel på at vi kan få til forenkling i behandlingen.

Utredningen om sentral godkjenning av fylkesplaner

Som en del av dette temaet kom jeg i fjor med et utspill knyttet opp til statlig godkjenning av fylkesplaner, og statlige myndigheters rolle i fylkesplanleggingen. Dette utspillet skapte debatt. Det tok derfor sin tid før vi fikk klart et mandat for det videre arbeidet.

Målsettingen om å styrke fylkesplanleggingen som samordningsinstrument ligger fast. Forøvrig sier mandatet at:

• vi skal presentere forslag til forbedringer innenfor gjeldende system
• vi skal vurdere forslag om alternative måter for godkjenning/ikke godkjenning, og
• vi skal foreslå endringer som kan bidra til et enklere og mer effektivt fylkesplansystem

Vi legger opp til at utredningen skal foreligge til sommeren, slik at Planlovutvalget kan bruke den i sin første delinnstilling som kommer før jul i år. Fylkeskommunene vil selvfølgelig bli rådspurt i denne saken. Vi er interessert i å få på bordet erfaringer med hvordan dagens ordning har fungert, og forslag til forbedringstiltak.

Utfordringer knyttet til det arbeidet som Planlovutvalget skal gjøre

Planlovutvalget har en ambisiøs arbeidsplan for sitt arbeid. De har en stor møteaktivitet rundt det ganske land for å få opp aktuelle problemstillinger til sitt arbeid, og offensive målsettinger om å få til en bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og ulike sektorlovverk. Fra den foreløpige disposisjonen er følgende tema nevnt:

• Arealstyring gjennom fylkesplan
• Bruk av fylkesplanen for å differensiere statlig politikk
• Plansamarbeid på tvers av fylkes- og kommunegrenser
• Konkretisering av rikspolitiske retningslinjer regionalt
• Spørsmål rundt rettsvirkninger av fylkesplanen

Vi ser fram til resultatene av dette arbeidet, og legger opp til å få til en god dialog om de problemstillingene som tas opp. Det betyr at også planfolk i fylkeskommunene står i fare for å bli involverte. Dette tror jeg er helt avgjørende for at den første innstillinga fra utvalget skal få den vektlegging på det regionale nivået, som utvalget selv har bebudet !

Gjennomføring av en bærekraftig miljøpolitikk på lokalt og regionalt nivå

Som miljøvernminister vil jeg understreke at det er viktig for meg å få til en bedre forankring og aksept for miljøpolitiske mål lokalt og regionalt. En forutsetning for å få det til er at lokale og regionale politiske organer sikres reell medvirkning i de prosesser som skal lede fram til vernevedtak. Vi har nylig endret reglene for saksbehandling etter naturvernloven. Ved opprettelse av nye verneområder vil det være lettere for fylkeskommuner og kommuner å medvirke i planprosessen. Når planprosesser etter plan- og bygningsloven og naturvernloven blir samordnet, etableres arenaer for samarbeid og informasjon. Det er også lagt til rette for at de to planprosessene kan samordnes bedre i tid (legger til rette for bare en høringsrunde på verneplanene). Dette kan skape den nødvendige forankring og aksept i lokalsamfunnet, sikre en merverdieffekt mellom lokalkunnskap og ekspertforståelse og gi et bedre samarbeid i retning av et bærekraftig samfunn, der sikring av naturgrunnlaget og det biologiske mangfoldet er en viktig forutsetning. Vi samler erfaringer i denne typen samordnede planprosjekter i ulike deler av landet, bl.a. i Naustdal/Gjengedal i Sogn og Fjordane og i Dovrefjellområdet.

Vi har også et forsøk på gang der kommunene kan få delegert forvaltningsmyndighet for verneområder. Det er ca. 100 kommuner som har søkt om å bli med på dette forsøket. Det er av stor betydning for meg å utvikle dette forsøket i en dialog mellom kommunene som deltar og nasjonale myndigheter.

Også på avfallsområdet er det viktig å tilpasse virkemidler og tiltak til lokale forhold. Kommunene har etter forurensningsloven en sentral rolle og betydelig handlingsrom ved håndtering av forbruksavfall. Av Stortingsmelding nr 8 (1999-2000) framgår det at Regjeringen ønsker å delegere myndighet til kommunene når det gjelder bygg- og anleggsavfall. Dette er en avfallskategori som representerer en stor andel av de samlede mengdene avfall, men som varierer svært mye fra kommune til kommune.

Vi ser for øvrig at fylkeskommunene refererer til Regional Agenda 21 i sine overordnede mål og innledende forutsetninger for planen. Det pekes også på konkrete utfordringer eller arbeidsområder. Vestfold har for eksempel i sin plan tatt opp bærekraftig energi som et at planens 4 fokusområder.

Miljøvennlige og attraktive tettsteder i distriktene

Regjeringen har i sin distriktssatsing pekt på at forbedring av tettstedene vil være ett av flere virkemidler for å opprettholde bosettingen i distriktene. Det holder ikke lenger bare å sikre arbeidsplasser og grunnleggende tjenestetilbud for å bremse flyttestrømmen. Stedenes utforming og fysiske miljø, kulturarv og historie betyr mye for folks trivsel og identitet. Også tilgang på kulturaktiviteter og møtesteder for alle grupper av befolkningen viser seg å bli stadig viktigere. Med andre ord, og som fokusert i langtidsprogrammet, vi må utvikle tettstedene som basis for det gode liv.

I alt 6 departementer arbeider nå med å fastlegge et program for stedsutvikling i distriktene. Det har som intensjon å samle relevante statlige virkemidler og tiltak og få til et samspill med fylkeskommuner, kommuner og andre samarbeidspartnere. Med utgangspunkt i kunnskap om hva som påvirker flyttestrømmene, håper vi å kunne treffe riktig med de tiltakene som prioriteres i programmet.

Det at staten i slike programmer kan framstå som mer koordinert og samlet, vil være en viktig hjelp for fylkeskommunen i deres regionale utviklingsarbeid. Tettstedssatsingen bør kobles nært til fylkesplanleggingen og arbeidet med regionale utviklingsprogram. I mange fylker vil det være særlig aktuelt å se satsingen i sammenheng med fylkesdelplanene for senterstruktur og lokalisering av varehandel, som skal avløse den midlertidige etableringsstoppen for kjøpesentre.

Ny stortingsmelding om bypolitikk vil berøre alle fylkeskommuner

Regjeringen setter nå i gang arbeidet med en stortingsmelding om bærekraftig byutvikling. Bærekraftig byutvikling er et viktig innsatsområde både for å møte globale og lokale miljøpolitiske utfordringer, begrense forbruket av ikke-fornybare ressurser, og for å sikre gode fysiske rammer for befolkning og næringsliv.

Når vi nå går i gang med arbeidet med denne bymeldingen, ser jeg for meg følgende tiltak av særlig betydning for fylkesnivået:

1. Vi må styrke det regionale plansamarbeidet om bystruktur og transport for hele byområdet, på tvers av kommunegrenser. Sammen med kommunene og statens regionale myndigheter må fylkeskommunene fastlegge hovedtrekkene for byregionens utbyggingsmønster, grønnstruktur, senterstruktur og transportsystem. Det er bl.a. nødvendig med en samlet vurdering av arealbruk, kollektivdekning og parkeringsbehov i byområdet. Det må være slik at når fylkeskommunene forsøker å styrke kollektivtilbudet, må kommunene på sin side tilrettelegge for et utbyggingsmønster som bygger opp om dette tilbudet, og samtidig redusere kravene til parkeringsdekning i de samme områdene. En slik strategisk areal- og transportplanlegging vil gi grunnlag for kommunenes arealplaner og være fylkenes viktigste innspill til nasjonale transportplaner.
2. Vi trenger nye organisasjonsformer for å utvikle slik planlegging og forvaltning i byområdene. Det er alminnelig enighet om at eksisterende organisering og ansvarsdeling virker hemmende på mulighetene til å samordne areal- og transportløsninger, spesielt med tanke på å utvikle et effektivt kollektivsystem. Vi må sørge for at planlegging og midler til investeringer og drift av de ulike transportformene blir sett i sammenheng, også med planlagt utbyggingsmønster. Vi ser at Nord-Jæren har kommet langt på dette feltet, innenfor gjeldende institusjonelle rammer. Jeg mener imidlertid at det er behov for mer gjennomgripende endringer. Vi må være åpne for nye organisasjonsformer og finansierinsopplegg, der både lokale og sentrale myndigheter bidrar. "En organisasjon og en pengesekk" kan være en fornuftig rettesnor. Regjeringen ønsker forsøk på dette området. De praktiske løsningene må i stor grad formes av aktørene selv, og fylkeskommunene vil kunne spille en aktiv rolle i dette arbeidet. Samferdselsdepartementets arbeid med alternative modeller for organisering av kollektivtransporten, som vil bli presentert i Nasjonal transportplan, er en viktig del av denne diskusjonen.

Jeg ønsker at arbeidet med stortingsmeldinga skal skje i en mest mulig åpen prosess. Bred medvirkning er et ledd i Regjerings politikk om større deltakelse, åpenhet og innsyn. Vi trenger innspill til å forme den politikken som i stor grad må gjennomføres av lokale og regionale myndigheter, med støtte av næringsliv og befolkningen.

Avslutning

Det er mange positive tilløp og mange spennende debatter som ligger framfor oss. Samtidig er det også mange utfordringer, i form av å utvikle sin slagkraft som regional utviklingsaktør og å arbeide mer aktivt for å styrke fylkeskommunens legitimitet ute i befolkningen.

I så måte blir også neste års kontaktkonferanse spennende. På det tidspunktet vil en del viktige stortingsmeldinger, slik som langtidsprogrammet, stortingsmeldingen om distrikts- og regionalpolitikken og den om bærekraftig bypolitikk enten være i avslutningsfasen eller akkurat framlagt for Stortinget Kontaktkonferansen kan dermed være et egnet sted å spille ut sine synspunkter, og få til en konstruktiv debatt.

Jeg ser fram til å møtes om et år og videreføre debatten !