2 Sammendrag og konklusjon

2 Sammendrag og konklusjon

Fiskeripolitikken er preget av en grunnleggende målkonflikt. På den ene side skal fiskerinæringen være lønnsom. På den annen side skal den bidra til å opprettholde bosetningen langs kysten. Lønnsomhet forutsetter omstilling, mens bosettingsmålet krever at omstillingen begrenses. Det er ikke lett å unngå at når næringen påtar seg samfunnspolitiske oppgaver, går dette ut over lønnsomheten.

Fiskeripolitikkens spillerom er begrenset av ressursgrunnlag og internasjonale rammebetingelser:

• Fangstene er bestemt av kvotereguleringer, som igjen er basert på vurderinger av bestandene. År om annet varierer størrelsen på bestandene kraftig, avhengig både av naturgitte forhold og av beskatning i tidligere år. I løpet av de siste 20 år har total fangstmengde variert fra en topp på over 3,5 mill. tonn i 1977 til en bunn i 1990 på 1,6 mill tonn. I de senere år har fangstmengdene igjen økt og var i 1995 på 2,7 mill. tonn. For enkelte bestander er variasjonene enda større. Sildebestanden var for eksempel helt nedfisket på midten av 1970-tallet, etter voldsomme fangster i 1950- og 1960-årene. Bestanden av sild har igjen gitt grunnlag for relativt betydelige fangster i de aller siste år.
• Norsk fisk og norske fiskeprodukter omsettes på internasjonale markeder preget av sterk konkurranse. De viktigste norske produkter er fersk, frossen og salt fisk, samt fiskemel og -olje. Dette er standardiserte handelsvarer, og prisene bestemmes på verdensmarkedet. Det kraftige prisfallet i hvitfiskmarkedene i de senere år er bare det siste eksempel på hvor liten innflytelse norsk fiskerinæring har på prisene: Lyr (pollack) og lysing (hake) fra det sydlige Atlanterhav og det nordlige Stillehav er kommet inn på markeder der torsk og sei tidligere dominerte. Resultatet er priser som store deler av den norske næringen ikke finner lønnsomme.
• Norsk fiskeindustri har ingen spesielle konkurransemessige fortrinn, kanskje snarere tvertimot. Norske bedrifter er jevnt over for små til å kunne oppnå samme effektivitet som sine større, utenlandske konkurrenter. Landbasert industri møter dessuten stadig sterkere konkurranse fra fabrikkskipene, hvor filetering, frysing og annen videreforedling foregår ombord. En økende andel av norsk fisk eksporteres i ubearbeidet stand og foredlingen foregår i de land fisken forbrukes. En viktig årsak til dette er det høye norske kostnadsnivå. Det hevdes at jo mindre det skjæres i fisken i Norge, jo bedre pris får fiskeren.

Innenfor de rammer som ressursgrunnlag og internasjonale konkurransevilkår setter, er det begrenset manøvreringsrom for en fiskeripolitikk som har ambisjoner utover å maksimalisere lønnsomheten. Ambisjonsnivået er allikevel høyt når det gjelder andre samfunnsoppgaver, noe som reflekteres i de omfattende reguleringer fiskerinæringen er underlagt. Reguleringene omfatter blant annet

• etablering og eierforhold,
• fangster, fangstmetoder og fartøyer,
• omsetning av råfisk, og
• videreforedling og vertikal integrasjon.

Ved siden av hensynet til en forsvarlig ressursforvaltning, er hensikten med reguleringene å spre aktiviteten utover langs kysten: Kravet om at bare yrkesfiskere kan eie og drive et fiskefartøy, skal sikre at det er kystens folk som får inntektene fra fisket. Fartøyreguleringer og begrensninger i muligheten til å overføre av kvoter skal forhindre konsentrasjon på fangstleddet. Salgslagenes omsetningsmonopoler skal sikre fiskerne stabile og høye priser for fangstene. Begrensninger i muligheten til å drive ombordproduksjon, skal sikre arbeidsplasser på land.

Reguleringene fungerer ikke alltid etter hensikten, og de tynger mer enn det fiskerinæringen har rygg til å bære:

• For de fleste fartøygrupper har lønnsomheten lenge vært dårlig. Fornyelsen av fiskeflåten går tregt og gjennomsnittsalderen på fartøyene er faretruende høy og stigende. Lite konkurransedyktige lønns- og arbeidsvilkår har etterhvert slått ut i rekrutteringsproblemer, spesielt for høyt kvalifisert arbeidskraft.
• Kapasiteten i videreforedlingsindustrien er desimert, særlig i de mest næringsfattige strøk. Den del av industrien som har høyest videreforedlingsgrad, er sterkest rammet. En stadig større del av fangstene eksporteres enten fersk eller rundfrossen.

2.1 “En fiskereiet flåte”

Deltagerloven begrenser adgangen til å eie og drive fiskefartøyer til norske statsborgere “som har drevet fiske i minst 3 av de siste 10 år og som fremdeles er knyttet til fiskeryrket på en naturlig måte”. Som hovedregel kan overføring av aksje eller part i et selskap til andre enn dem som oppfyller yrkesvilkåret, kun skje dersom hovedparten av interessene i selskapet fremdeles vil bli eid av personer eller selskaper som oppfyller vilkåret. I et høringsnotat fra 1994 foreslår Fiskeridepartementet at kravet til ervervstillatelse skjerpes, ved at en må ha drevet fiske i minst 3 av de siste 5 år.

Deltagerloven kobler retten til å motta inntekter fra fisket med en forpliktelse til å utøve fiskeryrket og gir etablerte fiskere yrkesvern ved beskyttelse mot nyetableringer. En slik etableringsbegrensning kan imidlertid ha ulemper, blant annet ved å svekke konkurransen, rekruttering og kapitaltilgang.

Det ville være vanskelig å drive moderne fiskeri dersom en skulle holde seg til lovens bokstav om at rederivirksomheten var forbeholdt fiskere. Et moderne fiskefartøy representerer store investeringer - opp til tresifrede millionbeløp - og et rederi er derfor avhengig av å ha en solid kapitalbase. Rederivirksomheten er dessuten såpass krevende at den er vanskelig å kombinere med aktivt fiske - det er bare for de mindre fartøyer at skipperen kan drive rederiet fra rorhuset.

Deltagerloven gir Fiskeridepartementet adgang til “i særlige tilfeller, når fiskerimessige hensyn tilsier det,” å dispensere fra vilkåret om at eiere av fiskefartøyer må ha tilknytning til fiskeryrket. Denne dispensasjonsadgangen har vært benyttet såpass flittig at praktisk talt alle større fartøyer i Nord-Norge er eiet av industrien. Så langt utvalget har bragt i erfaring, eksisterer det ikke formelle, offentlig tilgjengelige retningslinjer eller en instruks som dokumenterer de kriterier departementet legger til grunn i dispensasjonssaker. Det synes allikevel klart at det som regel er gitt dispensasjon når industrien har hevdet et behov for å sikre stabile råvareleveranser.

Til tross for den opprinnelige intensjon om at flåten skulle eies av aktive fiskere, er praktiseringen av loven slik at blant annet nesten hele den nord-norske ferskfisk-/frysertrålerflåte er eiet av industrien. Dessuten drives de fleste, større fiskebåtrederier av personer som ikke selv er aktive fiskere. Noen av disse drev fiske før de “gikk på land”, men det er også mange som aldri har drevet fiske. I den grad slike personer har fått godkjennelse, er det lagt til grunn at tilknytningsvilkåret er oppfylt dersom rederivirksomheten er viktigste inntektskilde. Det er således etablert en praksis hvor det ikke er nødvendig å være fisker for å kunne eie et fiskefartøy, men hvor det er tilstrekkelig å være fartøyeier for å bli regnet som “fisker”.

Fra et rent effektivitetssynspunkt er det gunstig at deltagerloven praktiseres lempelig, fordi det reduserer de potensielle ulemper ved svak konkurranse, rekruttering og kapitaltilgang. På den annen side er det betenkelig med såpass dårlig overensstemmelse mellom lovverk og virkelighet. I tillegg er praktiseringen av dispensasjonadgangen uheldig fra et rettssikkerhetsynspunkt. Utvalget kjenner ikke til at det har forekommet uregelmessigheter i forbindelse med praktiseringen av deltagerloven. Dersom hensikten hadde vært å lage et system som åpner for påvirkning og forskjellsbehandling, er dagens ordning imidlertid godt egnet.

Utvalgets medlemmer Andresen, Dahl og Krüger mener at deltagerloven bør endres slik at det for de større fiskefartøyers vedkommende innføres en eierskapsgodkjennelse. Det bør utformes kriterier som skal tillegges vekt ved avgjørelsene. Tilknytning til fiskeindustri kan ikke veie mindre tungt enn tilknytning til fiskeryrket. Det bør være lik adgang for fiskeindustri til å integrere seg inn i fisket som fiskerne idag har full adgang til å integrere seg inn i fiskeindustri. Det samfunnsøkonomisk sett viktige må være å åpne adgang for langsiktig eierkapital samtidig som det stilles krav som søker å sikre god ledelse både merkantilt og fiskerifaglig.

Medlemmene Olsen og Vartdal er uenige i disse synspunkter. De ser positivt på forslaget til ny deltagerlov (slik det foreligger i høringsnotat fra Fiskeridepartementet av 11. november 1994) der myndighetene blant annet legger til grunn “ervervsmessig fiske og administrerende reder” som kriterier for å kunne bli eier av fiskefartøy. Det er videre nødvendig å utarbeide offentlig tilgjengelige retningslinjer som klart viser kriteriene for å gi dispensasjoner.

Uavhengig av hvilket system som velges for reguleringen av deltagelsen i fisket, mener utvalget at det må etableres en ordning der det kun er dem som har inngått kjøpskontrakt, som kan søke om ervervstillatelse. Etter dagens ordning kan hvem som helst søke om ervervstillatelse til et konsesjonsbelagt fartøy og forvente å få sin søknad behandlet. Ordningen medfører en unødvendig belastning på myndighetenes utredningskapasitet. Den gir dessuten aktørene en mulighet til å bruke myndighetene for å utmanøvrere konkurrenter og skaper således politiske spenninger i næringen.

2.2 Fangst- og fartøyregulering

Hensynet til en effektiv ressursforvaltning krever fangstregulering. Med fritt fiske tar det kortsiktige hensynet til privat gevinst overhånd. Det blir kappløp mellom fiskerne for å ta fangsten først, og når alle øker sin kapasitet for å få størst mulig fangst, blir resultatet overkapasitet. Konkurransen medfører dessuten at hensynet til den langsiktige utvikling av fellesressursen fortrenges. Utviklingene i blant annet sildefiskeriene på 1960-tallet viser hvordan uregulert fiske med moderne fangstmetoder medfører både overbeskatning og overkapasitet.

Dersom hensikten er å oppnå en mest mulig kostnadseffektiv, bærekraftig ressursforvaltning, bør man innføre et system med kvoter som kan overføres fiskerne imellom. Hver enkelt fisker tildeles en andel av kvoten for vedkommende fiskeslag. Dermed vil den enkelte fiskers kvote svinge i takt med utviklingen i totalkvoten. Muligheten for å overføre kvoter legger tilrette for at kvotene overtas av dem som driver mest effektivt, fordi dette gir størst lønnsomhet.

Norsk fiskeriforvaltning er todelt, men ingen av delene er i overensstemmelse med hensynet til en kostnadseffektiv og bærekraft ressursforvaltning. I det kystnære fiske er det i prinsippet fri deltagelse. Kystflåten får tildelt en totalkvote, og innenfor denne kan alle registrerte fartøyer delta. Dersom totalkvoten nås før sesongen er omme, stoppes fisket. Som en ville forvente, har dette systemet ført til overkapasitet i kystflåten og tendenser til “kappfisking” i første del av sesongen.

For det øvrige fiske er fangstene regulert gjennom konsesjonsordninger. De årlige totalkvoter fordeles på de ulike fartøyer i den konsesjonsbelagte flåte. Inntil for nylig var det i praksis umulig å overdra kvoter. I 1996 ble det innført et system med “enhetskvoter” for blant annet torskefiskeriene, som innebærer større omsettelighet. Omsetteligheten er imidlertid begrenset dels ved geografiske kriterier og dels ved at ervervede kvoter bare kan beholdes i inntil 13 år. Den manglende omsettelighet har medført overkapasitet, lav kostnadseffektivitet og dårlig lønnsomhet også i den konsesjonsbelagte del av flåten.

Kapasiteten og investeringene i fiskeflåten er også direkte regulerte. Hvert år fastsettes det et totalbeløp for investeringer i flåten, og rederne må søke om tillatelse til å foreta utskiftninger eller ombygginger av sine fartøyer. Som hovedregel prioriteres søknadene i den rekkefølge de kommer inn. Tillatelse til utskiftning eller ombygging gis normalt kun dersom ikke fangstkapasiteten øker.

Fra et ressursmessig synspunkt er det unødvendig å regulere både fangster og fangstkapasitet. Årsaken til at fangstkapasiteten reguleres direkte, synes da også være en helt annen. Myndighetene er bekymret for at fiskerinæringen skal bygge opp en stor overkapasitet - med tilhørende finansielle forpliktelser - som senere kan bli benyttet som argument for å kreve offentlige tilskudd. Fiskeridepartementet regulerer derfor investeringene i næringen strengt.

Resultatet av disse reguleringene er en stadig foreldelse av fiskeflåten. I de fleste tilfeller er det ikke hensiktsmessig å skifte ut eller bygge om et fartøy uten samtidig å endre fangstkapasiteten. Reguleringene påtvinger derfor rederne ineffektive løsninger, som i mange tilfeller gjør det ulønnsomt å foreta nyinvesteringer. Reguleringene av flåtekapasiteten forsterker dermed kostnadsvirkningene av manglende kvoteomsettelighet. Firkantede og lite gjennomtenkte reguleringer kan også medføre at fartøyene blir lite egnet fra et sjømessig og fiskerifaglig synspunkt. I enkelte tilfeller har havarier kunnet tilbakeføres til de manglende sjøegenskaper til slike “paragrafbåter”.

Det er ikke uten videre enkelt å anslå hvor store kostnader de ulike reguleringene har påført fiskeflåten. I en studie fra 1990 utarbeidet på oppdrag fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, ble det beregnet at arbeidskraftsbehovet i en helt effektiv flåte var omtrent en tredjedel av den daværende sysselsetting. En fullstendig strukturrasjonalisering av flåten ville øke verdiskapningen i fiskeriene med 4 milliarder 1990-kroner, eller omlag to tredjedeler av samlet fangstverdi.

Sammenlignet med fiskeflåten til andre fiskerinasjoner, som for eksempel Island og Grønland, synes også den norske flåten relativt ineffektiv. Det har utvilsomt sammenheng med at forvaltningssystemet i disse land er forskjellig fra det norske, først og fremst ved at det gir relativt fri adgang til overdragelse av kvoter.

Selv om en på bakgrunn av de historiske erfaringer kan forstå at myndighetene er engstelige for at det bygges opp en større kapasitet enn det er kvotegrunnlag for, må det være galt å regulere både på fartøysiden og fangstsiden. Det burde være tilstrekkelig å regulere fangstene gjennom kvoter. Det er grunn til å påpeke at ressursforvaltningen nå er langt mer effektiv enn tidligere, og at sannsynligheten for ressurskriser derfor er vesentlig mindre. De bindinger som følger av EØS-avtalen legger også begrensninger på mulighetene for å gi statlig støtte. Fartøyreguleringene har utvilsomt ytt et betydelig bidrag til utviklingen av en stadig eldre og lite rasjonell flåte. I den grad fortsatt skal ha slike reguleringer, er det derfor avgjørende at de rettes mer direkte mot fangstkapasiteten, for eksempel størrelsen på lasterommet.

Det er behov for en fortsatt streng fangstregulering for å sikre ressursgrunnlaget. For den konsesjonsbelagte flåte synes det nødvendig med en videre utbygging av enhetskvoteordningen dersom fiskerinæringen skal utvikle seg til å bli effektiv og konkurransedyktig. Ordningen med enhetskvoter bør for det første gjøres permanent. Ordningen bør dessuten praktiseres ensartet for de ulike typer fiskerier. Varigheten av kvotene bør forlenges - eventuelt vurderes gjort permanent - for å øke forutberegnligheten og gi den nødvendige sikkerhet for fartøyinvesteringer. Et rederi med flere enhetskvoter (trålere) eller samarbeidende rederier bør selv få bestemme hvor mange fartøyer som ønskes benyttet ved oppfisking av de enhetskvoter som rederiet eller rederiene disponerer. Dette gir anledning til å drive fisket med den mest kostnadseffektive del av flåten.

Selv om en utbygging av enhetskvoteordningen må gjøre det lettere å overføre kvoter mellom fartøyer og rederier, kan systemet kombineres med at overdragelser undergis geografiske begrensninger for å beskytte regioner som står svakt. Et kvotesystem som i større grad ivaretar hensynene til effektivitet og konkurranseevne, kan øke verdien av kvotene betydelig. Det er i såfall grunn til å vurdere om det bør innføres en form for ressursbeskatning.

Det bør også vurderes om et system med fartøykvoter bør innføres for kystfiskeflåten, eventuelt i form av en enhetskvoteordning. Dette kan bidra til å begrense overkapasiteten og styrke lønnsomheten i denne del av flåten. Dersom en fortsatt ønsker å opprettholde et stort antall små båter i kystfiskeflåten, selv om de står for en relativt liten del av den totale fangst, er det neppe mulig å opprettholde en forsvarlig lønnsomhet i denne del av flåten uten direkte støtte.

2.3 Omsetningsmonopol

Med hjemmel i råfiskloven kan fiskernes danne salgsorganisasjoner med enerett til all førstehåndsomsetning av fisk. Råfiskloven var et resultat av fiskernes dårlige kår i mellomkrigsårene, med betydelig avsetningsvanskeligheter, sterkt svingende priser og bare en liten del av inntektene opptjent på fiskernes hånd. Fiskesalgslagene kan fastsette priser, regulere fisket gjennom midlertidige forbud eller innskrenkninger og dirigere fangstene til bestemte kjøpere og anvendelser når dette anses nødvendig for å få fangstene omsatt på den mest fordelaktige måte for fiskerne.

I dagens marked har salgslagenes monopolstilling begrenset betydning for det alminnelige prisnivå. Fordi fangstene er bestemt av kvotereguleringene, vil gjennomsnittsprisen under alle omstendigheter ligge nær den markedsklarerende pris - dersom salgslagene krevde en høyere pris, ville de ikke få omsatt fangstene. Selv om salgslagenes minsteprisfastsettelse i noen grad påvirker fordelingen mellom fisker og fiskekjøper, vil de norske priser i meget stor utstrekning være direkte relatert til de utenlandske. Slik sett er det i realiteten utviklingen i de internasjonale markeder som bestemmer prisnivået.

I det kystbaserte fiske kan det være store sesongmessige variasjoner i fangstene i et gitt område, avhengig av fiskens vandringer. De mindre fartøyer med begrenset aksjonsradius kan i liten grad velge hvor de vil levere fangsten, men er henvist til å gå til nærmeste mottak. For en flåte bestående hovedsakelig av små båter, kan det i høysesongen oppstå stor pågang på enkelte mottak og dermed press mot prisene. Felles opptreden fra fiskerne gjennom minstepriser fastsatt av salgslaget, kan da forhindre lokale og sesongbetingede prisvariasjoner. For de større fartøyer, som har lastekapasitet og aksjonsradius som gjør at de i stor grad kan velge hvilket mottak de vil gå til, er en slik prisbeskyttelse av liten eller ingen betydning.

En skulle forvente at salgslagenes inngrep i prisdannelsen er størst der hvor det er stort innslag av småbåter og lang avstand mellom fiskemottakene. Slik er det da også. Norges Råfisklag, som organiserer førstehåndsomsetning fra Nordmøre og nordover, fastsetter tre ganger i året minstepriser som gjelder all omsetning i lagets distrikt. Regulering av fisket brukes i perioder hvor det ikke er mulig å finne avsetning for fangstene til de gitte minstepriser, mens dirigering av fangstene brukes for å fordele pågangen ved de ulike mottak. Hensikten med disse inngrepene er å få til en “rettferdig” fordeling av fangster og landinger mellom de deltagende fartøyer. Selv om Råfisklaget er det mest aktive av salgslagene når det gjelder å regulere fisket og dirigere fangster, er omfanget av slike markedsinngrep allikevel relativt beskjedent.

For de øvrige regioner er prisdannelsen i realiteten fullstendig markedsbasert, uten særlige inngrep fra salgslagenes side. For eksempel fastsettes prisene i Sunnmøre og Romsdals Fiskesalgslags distrikt gjennom et auksjonssystem. Formelt sett fastsettes det også her minstepriser, men i realiteten svinger prisene i takt med utviklingen i markedet. Norges Sildesalgslag, som har enerett til førstehåndsomsetning av sild, makrell og annen pelagisk fisk i hele landet, omsetter også store deler av fangstene gjennom auksjoner.

Medlemmene Olsen og Vartdal er enige i at råfiskloven og salgslagene har størst betydning for de minste fartøyer som har begrenset mobilitet. Disse fartøyer er ofte henvist til å levere i én havn, der det er et fåtall kjøpere - kanskje bare én. I slike tilfeller vil fiskernes forhandlingsstyrke være svært begrenset, og berettigelsen av salgslagene er like sterk i dag som da det første salgslag ble etablert i slutten av 20-årene. Disse medlemmer erkjenner samtidig at de fullmakter som salgslagene er tildelt med hjemmel i råfiskloven, pålegger salgslagene et spesielt ansvar når det gjelder benyttelse av lovhjemmelen. Stort sett har salgslagene utvist det nødvendige ansvar. En svekkelse av salgslagenes fullmakt til prisfastsettelse vil føre til en omfordeling av inntektene i fiskernes disfavør. Fiskeindustriens lønnsomhetsproblem kan ikke løses ved å redusere fiskernes inntekter. Det må skje ved en fortsatt rasjonalisering i produksjon og effektivisering av markedsføringen. Disse medlemmer mener imidlertid at det bør kunne inngås langsiktige avtaler mellom fisker og kjøper - forutsatt at avtalene til enhver tid bygger på salgslagenes minstepriser.

Medlemmene Andresen, Dahl og Krüger er enige i at det bør være adgang til å inngå bindende, langsiktige avtaler. Dersom salgslagene skal godkjenne slike avtaler, bør det etableres en ankeadgang til et offentlig organ. Disse medlemmer mener imidlertid at en slik reform ikke er tilstrekkelig til å motvirke de uheldige, næringsmessige konsekvenser av dagens system for omsetning av råfisk. Drøftelsene om minstepriser er ofte vanskelige, og det er derfor behov for å innføre prosedyrer for forhandlingene som kan forbedre samarbeidet mellom kjøper og selger. Én mulighet er en meglingsordning med en offentlig oppnevnt meglingsmann som trer i funksjon dersom partene ikke klarer å komme til enighet. En slik ordning endrer imidlertid ikke på det mer grunnleggende problem som består i at dagens system ensidig tilgodeser den ene parts interesser. For å sikre at også hensynet til industriens lønnsomhet og konkurranseevne får gjennomslag i forhandlingene, bør det innføres et system med tvungen voldgift. Eksistensen av en voldgiftsnevnd vil gi en større grad av realisme i forhandlingene og sikrer dessuten at eventuelle konflikter kan løses på en rask og effektiv måte.

Medlemmene Andresen, Dahl og Krüger mener forøvrig at det kan være grunn til å reise spørsmålet om ikke utviklingen etterhvert er kommet så langt at de samfunnsøkonomiske kostnader ved råfiskloven er blitt så store at de overstiger nyttevirkningene. Loven har stort sett bare betydning for de minste fartøyer. Betydningen er dessuten avgrenset til enkelte områder og til enkelte, kortere perioder. I realiteten er det derfor bare en beskjeden del av fangstene som berøres. På den annen side innebærer systemet vesentlige kostnader i form av et stort byråkrati, inngrep i utøvernes måte å drive sin virksomhet på, manglende fleksibilitet og tilpasning til internasjonale konkurransevilkår og - ikke minst - stadige konflikter mellom fiskere og industri som ingen, og aller minst næringen selv, kan være tjent med. Det kan derfor synes som om hele fiskerinæringen hadde stått seg på at det ble lagt tilrette for en gradvis overgang til omsetningssystemer slik de praktiseres i samfunnet forøvrig.

Utvalgets medlemmer er enige om at lov om forkjøpsrett av fisk, som regulerer forholdet mellom leier og utleier av eiendom til fiskeriformål, ikke lenger synes å ha betydning, og at det derfor bør overveies om loven kan oppheves.

2.4 Næringsstruktur og omstillingsevne

Mens fiskerinæringens historiske struktur var bestemmende for råfisklovens utformning, har loven på sin side hatt betydning for den videre utvikling av næringen. Råfiskloven inneholder ikke i seg selv bestemmelser som regulerer næringstrukturen. Gjennom praktiseringen av den legale monopolrett loven gir dem, har salgslagene imidlertid bidratt til en forskyvning av lønnsomheten mellom fartøytyper og fangstanvendelser som har påvirket strukturutviklingen.

Historisk sett var fiskerne med sine små, åpne og ikke-motoriserte båter avhengig av kunne levere til nærmeste fiskemottak, og de var henvist til å akseptere den pris den lokale kjøper var villig til å gi. Dersom en fullt ut hadde dratt nytte av den teknologiske utvikling, med større fartøytyper, flytende mottak som kan bevege seg etter flåten, og nye fileterings- og frysemetoder som gjør det mulig å videreforedle ombord, ville fiskernes tradisjonelle konkurranseulempe etterhvert falt bort. Gjennom prisreguleringer har en imidlertid et stykke på vei kunnet opprettholde lønnsomheten også for småbåtflåten, og dermed motvirket utviklingen mot større båter og ombordproduksjon.

Selv om det er grunner til å tro at råfiskloven har redusert omstillingsevnen i fiskerinæringen, er det vanskelig å anslå hvilken betydning reguleringen av førstehåndsomsetningen har hatt. Det er et faktum at lønnsomheten i store deler av fiskeindustrien er svært dårlig og har vært det i lang tid. Det synes imidlertid ikke som industriens økonomiske vanskeligheter først og fremst skyldes organiseringen av førstehåndsomsetningen spesielt, eller norsk fiskeripolitikk mer generelt.

Den økende globalisering og intensiverte konkurranse i markedene for fisk og fiskeprodukter stiller større krav til lønnsomhet. Lønnsomheten er igjen avhengig av kostnadsnivå, stabilitet i leveransene for å sikre høy kapasitetsutnyttelse gjennom hele året, utnyttelse av stordriftsfordeler og stadig omstilling til de markedssegmenter som til enhver tid har størst betalingsvilje. Slik sett har norsk viderforedlingsindustri et fundamentalt strukturproblem:

• Kystflåten er i stor grad innrettet mot sesongbasert fiske og kan dermed ikke opprettholde kontinuerlige leveranser til industrien.
• De norske videreforedlingsanleggene er gjennomgående svært små sammenlignet med konkurrerende anlegg i andre land.
• I tillegg til størrelsesulempen har norske bedrifter en lokaliseringsulempe, som gjør det vanskelig å oppnå den markedskontakt som er en forutsetning for omstillingsevne og konkurransedyktighet.

Grovt sett er strukturproblemet større jo lengre nord en kommer i landet. I Nord-Norge er innslaget av kystfiske med små båter dominerende, samtidig som avstanden til markedene er større og bedriftene jevnt over mindre. Situasjonen er derfor en helt annen og mye mer alvorlig i Finnmark enn for eksempel på Vestlandet. Slik sett står en ikke først og fremst overfor et næringspolitisk, men et regionalpolitisk problem.

Flere elementer i fiskeripolitikken bidrar til vanskelige arbeidsbetingelser for videreforedling. For å sikre stabile leveranser ønsker industrien i mange tilfeller enten å inngå langsiktige leveringsavtaler med fiskefartøyer eller selv å eie fartøyene. Muligheten for å inngå avtaler er begrenset ved at salgslagene overstyrer dem gjennom regulering av fiske og dirigering av fangster.

Muligheten for vertikal integrasjon mellom fiske og landbasert industri er begrenset gjennom deltagerloven. Det er ingen begrensninger på fiskeres muligheter til å drive industrivirksomhet, men industrien har ikke uten videre adgang til å eie fiskefartøyer. Fiskeridepartmentet har vært relativt liberal med å innvilge dispensasjoner, men loven virker allikevel i noen grad begrensende på industriens anledning til å eie og drive egne fartøyer. Statens nærings- og distriktsfond (SND) har i en utredning for Fiskeridepartementet og Nærings- og energidepartementet gått inn for en større grad av vertikal integrasjon i fiskerinæringen (SND, 1994), og har engasjert seg økonomisk i selskaper som er vertikalt integrerte. Også på dette felt synes det å være en viss avstand mellom offisiell politikk og praktiske tiltak.

Det er sterke begrensninger på muligheten til å drive produksjon om bord på norske fiskefartøyer. Myndighetene har ønsket at denne produksjon foregår på land og bidrar til sysselsetting langs kysten. I den grad landbasert industri har et fundamentalt lønnsomhetsproblem, virker imidlertid ikke politikken etter hensikten. De dramatiske strukturendringer i fiskeindustrien tyder på at store deler av den landbaserte industri ikke er levedyktig. Når man presser produksjonen på land, sender man den derfor i mange tilfeller utenlands. Det bør derfor overveies hvorvidt den strenge regulering av ombordproduksjon er hensiktsmessig ut fra et ønske om at videreforedling av fiskeressursene skal foregå i Norge.

Medlemmet Dahl mener at de strenge reguleringer av ombordproduksjon fortsatt må være retningsgivende i norsk fiskeripolitikk. En slik holdning vil være avgjørende både for å trygge bosettingen og for å bidra til at videreforedling av fiskeressursene skal foregå i Norge og dermed sikre økt verdiskapning.

Når det gjelder lov om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer, fremgår det klart av lovteksten at formålet er å sørge for at produktene har god kvalitet, ikke bare i et helseperspektiv, men også i et konkurranseperspektiv. Det siste element kommer vesentlig svakere til uttrykk i forskriften etter forskriftsrevisjonen i 1997, selv om konkurranshensynet fortsatt i noen grad gjør seg gjeldende. Loven har imidlertid ikke gjennomgått samme moderniseringsprosess som forskriften, og et uttrykk som "tevlefør" står fortsatt å lese i lovteksten. Utvalget kan ikke se at det er en offentlig oppgave å påse at produkter som frembys for salg, enten hjemme eller på eksportmarkedet, holder en kvalitet som gjør dem konkurransedyktige. Dette hensynet bør derfor tas helt ut både av lov- og forskriftsverket.

2.5 Kontroll og håndhevelse

Regelverket bør gjennomgås med henblikk på å lempe på reguleringer som svekker fiskerinæringens konkurranseevne. Samtidig tilsier hensyn til forutberegnelighet og rettssikkerhet at den offentlige forvaltning så langt mulig forankres i et åpent og tilgjengelig regelverk. Kontrollen og håndhevelsen bør foregå på en måte som ikke påfører næringen større kostnader enn det som strengt tatt er nødvendig for å oppnå målsetningene med regelverket.

Utvalget har erfart at det mange ganger har vært konflikter mellom kontrollører og representanter for fiskerinæringen. Det foreslås derfor at det utarbeides et program for å få til en dialog mellom kontrollmyndigheter og næringsutøvere slik at det kan oppnås bedre gjensidig forståelse for hverandres funksjoner.

Som en del av dette programmet foreslås det at det nedsettes en arbeidsgruppe i regi av Fiskeridepartementet som skal gjennomgå regelverket - spesielt den delen som hjemler kontrollvirksomhet - for å få mer praktikable og brukerorienterte regler. For eksempel ville det være ønskelig om lovverket satte opp en standard for myndighetsutøvelsen slik at det ikke gis pålegg som er uforholdsmessig tyngende i forhold til hva som søkes oppnådd. Med en slik standard vil loven pålegge en inspektør å vurdere alternative tiltak som kan gi det ønskede resultat på billigere og mindre inngripende vis, der dette lar seg gjøre.

Utvalget er likeledes opptatt av at de kriterier og hensyn som skal legges til grunn for en skjønnsmessig avgjørelse, bør fremgå av lov og forskrift, som er de regelpublikasjoner som er best tilgjengelig for brukerne. Også fra et rettssikkerhetssynspunkt er det vesentlig at rammen for skjønnsutøvelse er bestemt av lovgiver og således fremgår av lovteksten, mens de nærmere kriterier kan nedfelles i forskriftsverket.

Den foreslåtte arbeidsgruppe bør også ha som oppgave å sikre en lik praktisering av regelverket over hele landet, blant annet for å unngå at næringsutøverne bruker ressurser på å tilpasse seg den ulike håndhevelsen.

Utvalget vil også peke på den blanding av roller som finner sted ved at fiskere kontrollerer seg selv i egenskap av å være representanter for fiskesalgslagene, og at kontrollen langt på vei finansieres ved hjelp av inndratte midler, som så å si utgjør fruktene av kontrollutøvelsen. Alle data som salgslagene har, og som har betydning for kontroll og derfor for kontrollverket, må selvsagt være tilgjengelige. På den annen side er det prinsipielt betenkelig at salgslagene samtidig i en viss utstrekning utfører kontrollfunksjoner overfor sine egne medlemmer. Det er også betenkelig at verdien av ulovlige fangster tilfaller salgslagene og ikke det offentlige. Den foreslåtte arbeidsgruppe bør utrede muligheten for at fiskesalgslagenes myndighetsutøvelse reduseres, slik at rolledelingen mellom næring og myndigheter blir klarere.

Utvalget foreslår videre at det vurderes om ikke Kystvaktens mengdekontroll av norske fartøy som lander sine fangster i Norge, kan reduseres til fordel for økt stikkprøvekontroll fra Kontrollverkets side. Mye taler for at den ressurskrevende kystvaktkontrollen - særlig i lys av bedre tekniske løsninger for å effektivisere kontrollen på land - langt på vei er overflødig og burde kunne erstattes med økt kaikontroll. Dobbeltkontrollsystemet, som består i at Kystvakten kontrollerer ute på feltet, mens Kontrollverket foretar stikkprøvekontrollerer av samme fartøy og last på land, bør underkastes en kritisk gjennomgang.