5 Ressurskontroll, effektivitet...

5 Ressurskontroll, effektivitet og fordeling

Fritt fiske er ikke forenlig med maksimal verdiskapning i fiskeriene. I valget mellom å fiske eller å spare bestanden avveier fiskeren egen gevinst mot verdien av å beskytte ressursene til fellesskapet beste. Hvis deltagelsen er fri, blir resultatet overbeskatning.

Erfaringene fra 50- og 60-tallet viser de katastrofale følger av et uregulert fiske. Nye redskaper og fangstmetoder medførte en tilnærmet utradering av sildebestanden. Dagens regulering bygger på at en bærekraftig ressursforvaltning krever kontroll med de totale fangstmengder.(9)

Hensynet til en bærekraftig ressursforvaltning nødvendiggjør kontroll med de totale fangster. Utover dette legger imidlertid ressurshensynet i liten grad føringer på hvordan fangstreguleringen bør utformes. Utformningen har først og fremst betydning for

• fordelingen av inntektene fra fisket og
• lønnsomheten i fiskeriene.

En tildelt kvote eller fangstrettighet har en økonomisk verdi. Verdien er lik differansen mellom inntektene fra salget av fangsten og fangstkostnadene. Dersom myndighetene selger kvotene til høystbydende - for eksempel ved auksjoner - sikrer konkurranse mellom fiskerne at verdien av kvoterettighetene tilfaller det offentlige. Dersom kvotene istedenfor deles ut gratis, tilfaller verdien mottageren av kvoten. Det gjelder enten kvoteeieren benytter kvoten selv eller leier den ut eller selger den videre til andre. Gjennom tildelingskriterier kan myndighetene styre fordelingen av verdiene.

Kriteriene for kvotetildeling kan også ha innflytelse på fiskeflåten størrelse og sammensetning. Dersom kvotetildelingen direkte eller indirekte er basert på fartøyets geografiske tilhørighet, fartøytype, fartøykapasitet eller fangstmetoder, gir tildelingskriteriene incitamenter til å tilpasse fartøyer og utstyr for å komme i best mulig posisjon for tildeling av kvoter. For eksempel undergraves incitamentene til å sanere overkapasitet i flåten dersom rederne vet - eller tror - at redusert kapasitet på sikt kan medføre mindre kvote.

Kostnadseffektiviteten i fiskeriene avhenger også av kvotenes omsettelighet. Hvis kvoteieren er tvunget til selv å benytte kvoten, blir det økonomiske resultat avhengig av vedkommendes fartøy, redskap og mannskap. Dersom kvoteeieren istedenfor står fritt til å overdra kvoten til andre, kan han velge hvorvidt det er mest lønnsomt å benytte kvoten selv eller å selge den. Med fri omsettelighet vil det være en systematisk tendens til at kvotene benyttes av dem som driver mest effektivt, fordi dette gir størst økonomisk utbytte.

Målsetninger om fordeling av inntektene fra fisket kan i prinsippet sees uavhengig av spørsmålet om kostnadseffektiviteten i fiskeriene. Dersom en ønsker en bestemt distriktsmessig, selskapsmessig eller personlig fordeling av inntektene, kan det ivaretas gjennom kriteriene for tildeling av kvoter. Sålenge tildelingskriteriene ikke baseres på karakteristika ved fartøyer og redskaper, slik at aktørene får incitamenter til å tilpasse seg tildelingskriteriene og drive på måter som ikke er kostnadseffektive, blir hensynet til effektiviteten ivaretatt gjennom at kvotene tillates omsatt.

Fri omsettelighet av kvoter er imidlertid ikke forenlig med målsetninger om geografisk lokalisering av fiskeflåten eller fordeling av fangstene på fartøyklasser og redskaper. For å ta hensyn til slike målsetninger, må omsetteligheten begrenses. En målsetning om geografisk lokalisering kan for eksempel ivaretas ved at kvoter tildelt til et bestemt distrikt, kun tillates omsatt innenfor distriktet.

Tildelingskriterier basert på karakteristika ved fartøyer og redskaper og begrensninger i omsetteligheten medfører samfunnsøkonomiske kostnader ved at muligheter for økt kostnadseffektivitet ikke alltid kan utnyttes. Jo mer restriktiv reguleringen er, jo større er effektivitetstapet.

5.1 Fangstreguleringene

Den norske fangstregulering er hjemlet i deltagerloven, saltvannsfiskeloven og trålloven, med tilhørende forskrifter.

De totale, norske fangstkvoter (TAC), som fastlegges gjennom årlige, internasjonale forhandlinger for de respektive fiskerier, fordeles mellom (de ulike grupper av) den konsesjonsbelagte flåte og den øvrige flåte, som fisker med såkalte “konvesjonelle” redskaper. For kvotefordelingen innenfor hver av de to fartøygrupper anvendes forskjellige systemer. For den konsesjonsbelagte flåte praktiseres et system med fartøykvoter, mens den konvensjonelle flåte har et blandet system, dels basert på fartøykvoter og dels på maksimalkvoter for grupper av fartøyer. Nedenfor beskrives hovedtrekkene ved kvotesystemene, med utgangspunkt i de systemer som gjelder for torskefiskeriene. For de andre fiskerier er hovedprinsippene de samme, selv om det kan det være avvik med hensyn til detaljer i systemene.

En konsesjon er en særskilt tillatelse til å delta i et bestemt fiskeri, og er spesifikk med hensyn til fartøyets størrelse, redskap, fiskeslag og fangstområde. Det vanligste er at et fartøy bare tildeles én konsesjon, og det kan dermed kun delta i ett fiske. Noen fartøyer har flere konsesjoner, og disse har dermed i noen grad fleksibilitet til å drive der fangstmulighetene er størst. Tabell 11 gir en oversikt over fordeling av konsesjonene.

Den del av totalkvoten for et bestemt fiskeri som tildeles den konsesjonsbelagte flåte, fordeles forholdsmessig mellom fartøyene etter størrelsen på deres kvote. Som hovedregel kan ikke en kvote overdras til andre. Forskrift om enhetskvoter for torsketrålerflåten og ringnotflåten gir imidlertid en begrenset overføringsrett (tilsvarende regler gjelder for grønnlandsrekeflåten). Dersom et rederi utmelder et kvotetildelt fartøy fra merkeregisteret, oppgir alle konsesjoner på fartøyet og tinglyser i skipsregisteret at fartøyet ikke kan benyttes i fiske, kan rederiet overføre kvoten til dets øvrige, kvotetildelte fartøyer. Kvoten beholdes imidlertid kun i maksimalt 13 år (Fiskeridepartmentet understreker at det ikke er mulig å gi garanti for at en kjøper kan beholde kvoten for hele den fastsatte periode). Tilsvarende regler gjelder for godkjente sammenslutninger av rederier når disse opererer innenfor samme distrikt. I spesielle tilfeller kan hele Nord-Norge ansees som et slikt distrikt, men kvoter kan ikke overføres fra Nord-Norge til Syd-Norge. Det er også satt tak for antallet kvoter for det enkelte fartøy og rederi. Stortrålere kan ha inntil 2 enhetskvoter og småtrålere inntil 1,1. Et rederi, eller en sammenslutning eller samarbeidende gruppe av rederier, kan maksimalt eie 9 enhetskvoter. Det er som hovedregel ikke mulig å overføre kvoter mellom henholdsvis fartøy med ombordproduksjon, småtrålere og ferskfisk- og rundfrysetrålere.

Den konvensjonelle flåte inndeles i to grupper. For den ene gruppen (Gruppe II) praktiseres et system med maksimalkvoter. Et deltagende fartøy kan fiske innenfor en maksimalkvote som avhenger av fartøyets størrelse. De samlede maksimalkvoter summerer seg til mer enn den totalkvote som er tiltenkt hele gruppen (såkalt “overregulering”). Erfaringsmessig vil ikke alle fartøyer fiske hele sin kvote, slik at samlet fangst allikevel havner innenfor gruppekvoten. Maksimalkvotene er såpass store at de fleste fartøyer i realiteten har et fritt fiske. Innenfor denne gruppe finner en det store antall av fiskere med fiske som biyrke, samt nye deltagere i næringen.

Fiskere som har dokumentert deltagelse i fisket av et visst omfang og en viss varighet, kan kvalifisere seg til den andre gruppen av konvensjonelle fartøyer (Gruppe I). For de større fartøyer i denne gruppe praktiseres et system med garanterte fartøykvoter, slik at hvert fartøy tildeles en bestemt kvote. For de mindre fartøyer er det et blandet system med maksimalkvoter og gruppekvoter. På samme måte som for Gruppe II, er maksimalkvotene satt slik at de innebærer en viss overregulering (maksimalkvotene er også større enn for fartøyer av tilsvarende størrelse i Gruppe II). Skulle imidlertid gruppekvoten nås, stoppes fisket. Det enkelte fartøy er med andre ord ikke garantert å få fiske hele sin tildelte kvote.

Et slikt kvotesystem som praktiseres i Norge, gir opphav til en flåtestruktur som medfører en vesentlig lavere lønnsomhet i fiskeriene enn det som er mulig innenfor de grenser som en forsvarlig ressursforvaltning setter. Med utgangspunkt i den prinsipielle diskusjon ovenfor, skulle en forvente:

• Overetablering og lav kapasitetsutnyttelse i det kystnære fiske med små fartøyer, hvor det langt på vei er fritt frem for alle som finner det verdt å delta. Som vist i kapittel 3, består da også kystflåten av et stort antall fartøyer hvorav mange bare tar svært beskjedne fangster.
• Overkapasitet, lav kostnadseffektivitet og dårlig lønnsomhet i den konsesjonsbelagte del av flåten, fordi tildelingskriterier og begrenset omsettelighet forhindrer omstilling og effektivisering. Kapasitetsutnyttelsen er da lav også for de større fartøyer, investeringene er beskjedne, gjennomsnittsalderen på fartøyene stigende, samtidig som lønnsomheten gjennomgående har vært lav.

Arbeids- og administrasjonsdepartement fikk i 1990 utarbeidet en studie av effektiviseringsmulighetene i fiskerinæringen (Hannesson, 1991). Selv om beregningene avhenger av de forutsetninger de bygger på, og derfor er beheftet med en viss usikkerhet, antyder de at effektiviseringspotensialet er betydelig. Arbeidskraftsbehovet i en fullt effektiv flåte er anslått til omtrent 7000 årsverk. Til sammenligning var det på den tid over 20.000 personer som hadde fiske som hovedyrke (i tillegg var det 7.000 som hadde fiske som biyrke). Arbeidskraftsbruken kan altså reduseres med 65%. En slik strukturrasjonalisering ville gi en økning i den nasjonale verdiskapning på 4 milliarder 1990-kroner (til sammenligning var førstehåndsverdien av fangstene 4,6 mrd. kroner i 1990). Det understrekes i rapporten at realisering av dette effektiviseringspotensiale forutsetter at ressursforvaltningen innrettes for å maksimalisere avkastningen i fiskeriene. Samtidig påpekes det at gevinsten ikke kan realiseres umiddelbart. Det vil ta tid å omstille arbeidskraft til andre næringer og å bygge opp en ny og mer effektiv flåtestruktur.

En indikasjon på potensialet for effektivitetsforbedringer kan en få fra de priser som brukte fiskefartøyer er blitt omsatt for i de senere år. Prisene på fiskefartøyer har fått et voldsomt oppsving i det siste. Det finnes eksempler på at fartøyer har mer en tredoblet sin verdi i løpet av få år. Dette har delvis sammenheng med lavere renter, bedre fiskepriser og større fangster. Den viktigste forklaring er allikevel innføringen av enhetskvoteordningen. Ved å kjøpe et fartøy, slå fiskekvoten som hører til, sammen med kvoten på fartøyet en har fra før, og ta det overflødige fartøyet ut av norsk fiske, oppnår en stordriftsfordeler. De høye priser på brukte fartøyer reflekterer således ikke verdien på fartøyet som sådan, men snarere verdien av den tilhørende kvote.

I en sammenligning med flåten til andre Nord-Atlantiske fiskerinasjoner fremstår ikke den norske som spesielt effektiv (Arnason, 1996a). Arbeidskrafts- og kapitalproduktiviteten er på nivå med det en finner i Storbritannia og på Færøyene, men er mye lavere enn på Island, Grønland og i Nederland. Produktiviteten i de islandske fiskerier er 2-3 ganger så høy som i de norske, og den er enda høyere i de grønlandske og nederlandske fiskerier. Deler av disse forskjeller kan muligens forklares med ulikheter i de naturgitte forutsetninger og andre spesielle, nasjonale forhold. Det synes allikevel klart at også forvaltningssystemet er av vesentlig betydning. Mens Storbritannia og Færøyene har forvaltningssystemer som ligner på det norske, har både Island, Grønland og Nederland i stor grad gått over til systemer basert på omsettelige kvoter.

5.2 Internasjonale erfaringer med omsettelige kvoter

I løpet av de siste 10-20 år har flere land innført kvotesystemer med større eller mindre innslag av omsettelighet. Systemene på henholdsvis Island og New Zealand er av spesiell interesse, dels fordi de er blant de fiskerinasjoner som har gått lengst i å tillate omsettelighet, og dels fordi systemene har vært i virksomhet lenge nok til at det er mulig - i allfall til en viss grad - å evaluere virkningene av å innføre omsettelige kvoter.

Island

Det islandske kvotesystem er gradvis utviklet i løpet av de siste 20 år.(10) I 1975 ble først sildefiskeriene underlagt en ordning med fartøyspesifikke kvoter, som ble gjort omsettelige i 1979. Etterhvert er kvotesystemer blitt benyttet også for de øvrige arter, og fra 1990 er alle fiskerier innenfor islandsk økonomiske sone regulert etter et enhetlig system med omsettelige kvoter.

Fiskeriene er helt avgjørende for den islandske økonomi. Fiskeindustrien bidrar med 15% av bruttonasjonalproduktet og omtrent halvparten av de samlede eksportinntekter. Næringen er dessuten livsgrunnlaget for en rekke småsamfunn langs den islandske kyst. Den typiske fiskeribedrift er personlig eiet, relativt liten og basert i et mindre lokalsamfunn. Bedriftene er som regel vertikalt integrerte, og driver både med fangst og videreforedling. Behov for ekstra råstoff dekkes av uavhengige fartøyer, enten på langsiktige kontrakter eller gjennom de mange, lokale “fiskebørser”. De ferdige produkter markedsføres av den salgsorganisasjon bedriften er medlem av. Mange av bedriftene ble dannet i første halvdel av dette århundre av fiskere som investerte inntekter fra fiske i videreforedling og handelsvirksomhet. Det er nå en tendens til at driften profesjonaliseres, ved at eierne trekker seg tilbake og overlater den daglige styring til ansatte ledere. I noen tilfeller har de opprinnelige eiere solgt seg ut.

Den islandske fiskeflåte domineres av trålerflåten, som i 1992 besto av 107 tråler. Trålerflåten representerte da omtrent halvparten av den totale tonnasje. I tillegg var det 44 ringnotfartøyer (17% av tonnasjen), over 300 mellomstore fartøyer som kan delta i mange forskjellige typer fiske (ca. 30% av tonnasjen) samt 500 mindre fartøyer som benyttes til deltidsfiske (4% av tonnasjen).

Den islandske kvoteordning har fire hovedelementer:

• Alle fiskerier er regulert ved fartøykvoter.(11)
• En kvote gir rett til en andel av total tillatt fangst (TAC) av et bestemt fiskeslag.
• Kvotene er evigvarende, delelige og (tilnærmet) fritt omsettelige.
• Kvotene er belagt med en (liten) årlig kontroll- og tilsynsavgift.

Ved siden av kvotereguleringen er det restriksjoner på fangstredskaper, fiskeområder og minste fiskestørrelse som er tillatt fanget. Den initiale kvotetildeling var i de fleste tilfeller basert på fartøyenes tidligere deltagelse i fisket. I torskefiskeriene ble størrelsen på kvotene bestemt med utgangspunkt i tidligere fangstmengder, mens i silde- og rekefiskeriene fikk alle fartøyer like stor kvote.

En må skille mellom et fartøys permanente kvoteandel og den fangst fartøyet kan ta i et gitt år, “årskvoten”. Den permanente kvoteandel kan overføres helt eller delvis til andre fartøyer uten restriksjoner av noe slag. Årskvoten kan også overføres til andre (dette omtales ofte som “kvoteleie”), men her gjelder det visse restriksjoner.(12) Overføring mellom fartøyer innen samme selskap er uregulert, og det samme gjelder rene bytter av kvoter. Dersom hele eller deler av årskvoten selges til et fartøy med tilhørighet i en annen region, kan imidlertid Fiskeridepartmentet nekte salg dersom de lokale myndigheter eller fiskerforeninger har innvendinger. I praksis har det vært få slike nektelser. Et fartøy kan heller ikke mer enn doble sin fangst i forhold til sin permanente kvoteandel ved kjøp av årskvoter. Det kan heller ikke kjøpe årskvoter dersom det i samme år har solgt minst 15% av sin egen årskvote, og vice versa. Et fartøy som ikke selv benytter minst 50% av årskvoten i de to siste år, kan miste sin permanente kvoteandel. Disse restriksjoner har dels til hensikt å redusere spekulativt kvoteeie og dels å stabilisere regional aktivitet og enkeltfiskeres beskjeftigelse på kort sikt. I praksis er betydningen av restriksjonene liten.

I tillegg til å ha en fangstkvote, må fartøyet også ha konsesjon for fiske. Slike konsesjoner blir kun utstedt til båter som allerede var aktive før 1990, eller til utskiftninger hvor et nytt, tilsvarende fartøy erstatter et eldre fartøy med konsesjon. Konsesjonsreglene virker dels begrensende på muligheten til å fornye flåten og dels etableringshindrende ved at nye aktører forhindres fra å investere i næringen (de er henvist til å kjøpe seg inn i eksisterende fiskebedrifter eller fartøyer). Fordi kvotene er knyttet til fartøyer, er det bare eiere av fartøyer med konsesjon som kan eie kvoter.

Det later til å være alminnelig enighet om at ordningen med omsettelige kvoter har vært vellykket når det gjelder å øke verdiskapningen i fiskeriene. Overkapasiteten er redusert, kostnadseffektiviteten er økt, og lønnsomheten er blitt bedre. Når det gjelder de fordelingsmessige konsekvenser av ordningen er imidlertid oppfatningene delte.

Árnason (1996b) oppsummerer effektivitetsvirkningene slik: “The introduction of the ITQ system in the herring fishery appears to have produced a dramatic increase in efficiency. In the capelin fishery, the ITQ system also appears to have produced substantial economic benefits, although less dramatic than in the herring fishery. In the demersal fisheries, the evidence is more mixed. On the one hand, the fishing fleet has increased and aggregate fishing effort has contracted only slightly. On the other hand, various indicators including quota values in the demersal fisheries suggest that significant rents are being generated by the system.” Årsaken til at virkningene har vært mindre i torskefiskeriene (demersal fisheries) enn ellers, kan skyldes at ordningen først fikk full effekt fra 1990. Dessuten er det vanskelig å skille virkninger av kvotesystemet fra andre faktorer som har påvirket utviklingen av torskeflåten. Det har således foregått en vesentlig nyinvestering, blant annet som følge av behov for utskiftning av gamle fartøyer og overgang til ombordproduksjon, som har motvirket den tendens til nedbygging av kapasiteten som kvotesystemet isolert sett gir opphav til.

Det foregår år om annet en meget stor handel i kvoter (Runolfsson og Árnason, 1996). Den store omsetning av årskvoter (kvoteleie) har blant annet sammenheng med at de fleste fartøyer driver fiske på mange arter og derfor har behov for å skaffe seg kvotedekning for den fangst de til enhver tid måtte få.

Så langt har det allikevel vært relativt små endringer i den regionale fordeling av kvoter (Runolfsson, 1996). Det viktigste forskyvning er fra den sentrale, sydvestlige region rundt Reykjavik til distriktene, først og fremst i den nordøstlige del av landet. Sydvestregionen har imidlertid fått en større andel av landingene (særlig på bekostning av sydregionen). Dette synes ikke å ha sammenheng med kvotesystemet som sådann, men skyldes blant annet at en stadig større del av fisken eksportes fersk eller frossen, og at en stor del av denne eksport tradisjonelt har foregått fra sydvestregionen, hvor de viktigste havnene, samt den internasjonale flyplass er lokalisert.

Det har imidlertid skjedd en konsentrasjon av kvoterettigheter. Det største rederi eide i 1996 6,1% av de samlede kvoter for torskefisket, mot 4,3% i 1991. I 1996 eide de 10 største rederier 30,8% av de samlede kvoter, mens det tilsvarende tall var 24,6% i 1991. Det har også vært en nedgang i det totale antall kvoteeiere.(13) Den islandske fiskeriminister har nylig gitt uttrykk for at det kan være hensiktsmessig å innføre maksimalgrenser for hvor stor del av totalkvoten et enkelt selskap kan kontrollere (Iceland News Briefs, 6. oktober 1997).

Større lønnsomhet har gitt seg utslag i høyere verdier på kvoterettighetene. Mannskapene har i begrenset grad fått del i verdiøkningen, avhengig av deres forhandlingsstyrke. I de tilfeller hvor en kvoteeier selger eller leier ut kvoten, mister hans mannskap arbeid og inntekt (på den annen side får mannskapet hos den overtagende reder mer arbeid). For den som overtar en kvote mot betaling, blir overskuddet fra fisket - og dermed lønnsevnen - tilsvarende mindre. Mannskaper har ved flere anledninger protestert mot kvotesystemet (Eyth\rsson, 1996a).

Ettersom verdien av eiendomsrett til fiskeressursene er blitt større og mer synlige, er det også kommet stadig sterkere krav om at en del av verdiene tilbakeføres til det offentlige, for eksempel ved innføring av en ressurskatt (Danielsson, 1996).(14)

New Zealand

New Zealand gikk i 1986 over til et nytt system for regulering av fisket, det såkalte Quota Managment System (Boyle, 1993). Tidligere hadde New Zealand et system som lignet på det nåværende norske, med kontroll av fiskemetoder og redskaper, områderestriksjoner og begrensning av antallet deltagende fartøyer. Dette var imidlertid ikke tilstrekkelig til å sikre en forsvarlig ressursforvaltning. På begynnelsen av 1980-tallet var mange av de viktigste bestander sterkt reduserte, særlig i de kystnære områder.

Som en følge av krisen i fiskeriene ble ressursforvaltningen lagt fullstendig om. Istedenfor å kontrollere fangstkapasiteten, gikk en over til å regulere fangstene direkte. New Zealands 200 mils økonomiske sone ble inndelt i 10 områder. For de viktigste fiskeslag ble det innført omsettelige kvoter. En kvote gir rett til en andel av den årlige, tillatte totalfangst innenfor et av de angitte områder. Kvoten er evigvarende, og gir derfor maksimal sikkerhet for eieren med hensyn til hvilke fangster han kan forvente. Dette gjør det lettere å planlegge og tilpasse fangstkapasiteten. Fiskeren kan velge om han ønsker å benytte kvoten selv, leie den ut eller selge den. Bare personer som er bosatt på New Zealand, eller selskaper med mindre enn 25% utenlandsk eierandel, kan eie kvoter. Ingen enkeltperson eller selskap kan eie mer enn 35% av de totale kvoter for dypvannsfisket eller 25% av kvotene for kystfisket. Alle som ønsker å drive fiske og eier de nødvendige kvoter, må ha konsesjon. Konsesjonen forplikter utøverne til å drive i henhold til de fastlagte reguleringer og til å innrapportere fangster.

Myndighetene fastsetter hvert år totale, tillatte fangster for de regulerte fiskeslag. Kvoteeieren er ansvarlig for å avgi månedlige fangstrapporter. Fangster kan bare selges til kjøpere med godkjent lisens. Kjøperne har tilsvarende plikt til å gi månedlige rapporter om kjøp av fangster. Disse rapporter sammenlignes med fiskernes fangstrapporter for å avdekke eventuelle brudd på kvotebestemmelsene. Dersom det er mistanke om slikt brudd, blir saken behandlet i det ordinære rettssystem og fellende dommer gir grunnlag for svært høye bøter samt inndragning av kvoter.

Systemet med omsettelige kvoter har ført til større effektivitet i de new zealandske fiskerier (Arnason, 1996a). Etter en svak økning på slutten av 1980-tallet er flåtekapasiteten igjen blitt noe redusert, og fordi fangstene har gått opp, er kostnadseffektiviteten stabil eller økende. Lønnsomheten er god og er stadig blitt bedre, og dette avspeiler seg i sterkt økende kvoteverdier. Kvoteeie er nå mer konsentrert enn da systemet ble innført.

5.3 Regulering av deltagelsen i fisket

I prinsippet kan en skjelne mellom regulering av

• fangster,
• flåte og fangstmetoder, og
• inntekter fra fiske.

Fangstene er kvoteregulert med hjemmel i saltvannsfiskeloven. Dersom målsetningen utelukkende hadde vært å sikre en mest mulig lønnsom fangst innenfor kvotereguleringen, kunne dette oppnås ved å tillate fri omsetning av kvoter og en fri tilpasning for fiskeflåten, som overlot til næringen selv å regulere flåtens størrelse og sammensetning. Direkte regulering av deltagelsen og av flåten ville være overflødig.

En friere tilpasning for fiskeflåten er prinsipielt sett ikke i strid med særlige målsetninger om fordeling av inntektene fra fiske. Det er kvotetildelingen som bestemmer hvem det er som skal motta overskuddet fra virksomheten. Dette gjelder også i det tilfelle at kvotene er omsettelige, fordi kvoteeierne da kan overdra kvotene til priser som reflekterer verdien av fangstene. For å sikre en bestemt distriktsmessig eller personlig inntektsfordeling er det således tilstrekkelig med en passende fordeling av kvoterettigheter.

Deltagerloven kobler imidlertid retten til å motta inntekter fra fisket med en forpliktelse til å utøve fiskeryrket. I dagens fiskerilovgivning er således hovedregelen at bare aktive fiskere kan eie fiskefartøy (få ervervstillatelse), og i selskap som eier fiskefartøy, må aksje- eller partsmajoriteten være hos personer som oppfyller kravet til fiskeraktivitet.

Deltagerlovgivningen gir etablerte fiskere yrkesvern gjennom beskyttelse mot konkurranse fra nyetableringer i yrket. En kan imidlertid reise spørsmål ved om en slik begrensning av retten til å etablere seg og investere i næringen også kan innebære samfunnsøkononomisk kostnader, først og fremst ved en svekkelse av

• rekruttering og
• kapitaltilgang.

En streng definisjon av begrepet “aktiv fisker” ville medføre at det ble vanskelig å etablere seg i yrket og at det ikke ble mulig å drive fiske som biyrke. I enkelte distrikter, der fiskeflåten hovedsakelig består av mindre fartøyer som drives av eieren alene, er det vanskelig å skaffe seg tilstrekkelig bakgrunn fra fiskerivirksomhet uten å starte med eget fartøy. Enkelte steder er det også vanlig å drive fiske i kombinasjon med annen næringsvirksomhet, for eksempel blant samene i de nordligste fjordstrøk. Hensynet til rekruttering og muligheten for å drive fiske som biyrke er først og fremst ivaretatt ved at deltagerlovgivningen ikke begrenser deltagelsen for de minste fartøyer. Det er således fri adgang til å delta i kystfiske med fartøyer under 13 m.l.l.

Kravet om at fartøyseiere også skal være aktive fiskere, begrenser muligheten for andre til å investere i næringen. Dersom fiskerne selv har tilstrekkelig evne og vilje til å investere, er ikke dette nødvendigvis noe problem. Ved å gå sammen i partsredererier eller aksjeselskap kan fiskerne samle sine ressurser for å investere i fartøyer. Det er også adgang til å trekke inn eksterne investorer så lenge disse ikke kommer i majoritetsposisjon. I de tilfeller hvor det ikke er tilstrekkelig investeringslyst eller -evne blant fiskerne selv, åpner lovgivningen for andre investorer ved at det kan dispenseres for aktivitetskravet. Som diskutert nedenfor, har dette blant annet vært aktuelt i forbindelse med at fastlandsbasert videreforedlingsindustri har ønsket å sikre stabile råstoffleveranser gjennom å investere i egne fartøyer.

Kravet om at bare fiskere skal eie fiskefartøyer, har ikke nødvendigvis avgjørende innvirkning på

• den geografiske lokalisering av flåten, eller
• flåtens størrelse og sammensetning.

Begrensningen av deltagelsen til etablerte fiskere er ikke tilstrekkelig til å sikre målsetninger om distriktsmessig forankring av fiskeriene. På den ene side virker kravet om aktivitet i yrket begrensende på eiermessige forandringer og dermed på den geografiske forflytning av flåten. Dersom imidlertid kvotene hadde vært fritt omsettelige - og selv om omsetteligheten var begrenset til fartøyer eiet av fiskere - kunne en relativt raskt fått en distriktsmessig forskyvning i den aktive del av flåten, særlig tatt i betraktning den store overkapasitet. Som distriktspolitisk virkemiddel har derfor deltagerlovgivningen begrenset betydning. Det er først og fremst begrenset omsettlighet for kvotene som stabiliserer den geografiske lokalisering av flåten.

De begrensninger i kapitaltilgang som følger av aktivitetskravet, kan forhindre en nødvendig fornyelse av fartøykapasiteten, men kan ikke forklare problemene med overkapasitet. Dersom fiskerne fritt hadde kunnet selge sine fangstrettigheter, ville de hatt et økonomisk incitament til å overføre rettigheter til den mest lønnsomme del av flåten og en ville fått en sanering av den ulønnsomme overkapasitet. Det er omsetningsbegrensningene for kvoterettighetene, og ikke deltagerbegrensningene, som forhindrer en slik strukturendring. Bestemmelsene i deltagerloven som hjemler myndighetenes adgang til å regulere flåtens størrelse og sammensetning, må derfor sees på bakgrunn av at fangstkvotene har begrenset omsettelighet.

Til tross for deltagerlovens åpenbare intensjon om å sikre en fiskereiet flåte, er blant annet nesten hele den nord-norske ferskfisk-/frystetrålerflåte eiet av industrien etter dispensasjon fra loven. Videreforedlingsindustrien har ment at det har vært nødvendig å eie egne fartøyer for å sikre stabile leveranser av tilstrekkelig kvalitet. Samtidig har industriens eie av egne fartøyer gjort det mulig å begrense virkningen av den manglende adgang til å inngå langsiktige avtaler med uavhengige fiskere.

Utviklingen mot en industrieiet flåte er blitt gjort mulig av Fiskeridepartementets meget liberale praktisering av lovens dispensasjonsbestemmelse. Fiskeridepartmentet opplyser at det ikke føres statistikk over antall dispensasjonssøknader og hvor mange av disse som blir innvilget. Det er heller ikke utarbeidet retningslinjer for hvilke forhold som tilsier at dispensasjon kan gis. Søknader forelegges et konsesjonsutvalg for uttalelse. Medlemmene møtes ikke som utvalg for å behandle sakene i fellesskap, men avgir sine uttalelser hver for seg direkte til departementet. Som regel blir ikke medlemmene informert om hvilken beslutning departementet fatter. Det har ikke vært mulig å bringe i erfaring hvor stor del av flåten eller av den totale fangst innen de enkelte fiskerier som tas av fartøyer med dispensasjon fra deltagerloven.

Også de fleste, større fiskebåtrederier drives i dag av personer som ikke selv er aktive fiskere. En del av disse har i sin tid drevet fiske før de “gikk på land”. De er imidlertid mange som aldri har drevet fiske av noe vesentlig omfang, men som for eksempel har arvet et familierederi. I den grad slik personer har fått eksplisitt godkjennelse, har det vært lagt til grunn at det er tilstrekkelig for å oppfylle tilknytningsvilkåret, at rederivirksomheten er viktigste inntektskilde. Det er derfor langt på vei etablert en praksis hvor det ikke er nødvendig å være fisker for å kunne eie et fiskefartøy, men hvor det er tilstrekkelig å være fartøyeier for å bli regnet som “fisker”.

Utviklingen vil etter all sannsynlighet gå videre i retning av at rederivirksomheten ikke drives av personer som selv er aktive fiskere. Driften av et rederi er såpass krevende at den er vanskelig å kombinere med aktivt fiske. Moderne fiskefartøyer innebærer dessuten så store investeringer at rederiene er avhengig av en solid kapitalbase og mulighet til å begrense risikoen for eierne. Mer eller mindre uavhengig av den fiskeripolitikk som måtte bli ført, må en derfor også forvente en ytterligere overgang til aksjeselskapsformen.

En slik utvikling - som skjer på tross av deltagerlovens intensjon, men tilsynelatende med fiskerimyndighetenes velsignelse - er gunstig fra et rent effektivitetssynspunkt. Den motvirker den svekkelse av rekruttering og kapitaltilgang som deltagerlovens bestemmelser i utgangspunktet innebærer. Manglende overenstemmelse mellom lovtekst og praktisering, og mangelen på klare retningslinjer, kan imidlertid medføre en vilkårlighet som vil virke avskrekkende på mindre og svake aktører. For ressurssterke aktører kan et slikt system derimot invitere til å investere tid og krefter for å vinne frem overfor myndighetene og påvirke beslutningene til egen fordel. Slik virksomhet er ressursødende og bidrar i liten grad til større verdiskapning i fiskerinæringen.

Den åpne adgang til å søke ervervstillatelse, kan også virke på denne måte. I dag kan hvem som helst søke om ervervstillatelse for et konsesjonsbelagt fartøy og forvente å få sin søknad behandlet uten at det foreligger en kjøpsavtale. En slik ordning er ikke vanlig for andre typer konsesjoner. Ordningen medfører unødvendig belastning på utredningskapasiteten i direktorat og department og er trolig en medvirkende årsak til at saksbehandlingstiden til tider kan bli meget lang. Ordningen skaper dessuten politiske spenninger i næringen og inviterer aktører til å bruke myndighetene til å utmanøvrere konkurrenter, ikke bare for å vinne egen fordel, men også for å legge vanskeligheter i veien for andre. Det har hendt at utenforstående, som er blitt kjent med at det er inngått salgsavtale for et fartøy, har lagt inn egen søknad om ervervstillatelse. I enkelte tilfeller har de klart å forpurre salgsavtalen. I andre tilfeller har de påvirket konsesjonsvilkårene til kjøperen av fartøyet.

5.4 Regulering av fartøyer

Etter den store kapasitetsoppbygging som førte frem til krisen i fiskerinæringen i 1970-årene, og de store overføringer til næringene i den påfølgende periode, har myndighetene ført en meget aktiv politikk med hensyn til å begrense kapasiteten i flåten. Man har fryktet at oppbygging av ny overkapasitet kan resultere i press for større kvoter eller økte støtterammer til næringen.

Det er laget et regelverk som søker å begrense kapasiteten gjennom bestemmelser som blant annet setter grenser for motorstørrelse, fartøystørrelse og volum på lasterom. Det også utarbeidet retningslinjer for utskiftningstakten i flåten. Fiskeridepartementet har satt en øvre grense for investeringsvolumet innenfor torsketrål, nordsjøtrål, reketrål og ringnot. Både utskiftning og ombygging av fartøyer krever tillatelse fra Fiskeridirektoratet. Fiskeridirektoratet kan i 1997 gi utskiftningstillatelser innenfor en kostnadsramme på 1 milliard kroner. Av retningslinjene fremgår det blant annet at det skal føres en svært restriktiv praksis når det gjelder fartøyer som planlegger å basere driften på ombordproduksjon. Det skal ikke gis tillatelse til å skifte fra fartøy som ikke driver ombordproduksjon til fartøy som gjør det. Forøvrig skal fornyelsen av flåten skje jevnt og uten at det fører til noen økning av den samlede kapasitet.

Reglene medfører generelt sett en meget lav fornyelse av fartøyer og dermed en stadig eldre og lite effektiv flåte. I den grad en får tillatelse til ombygging eller nybygging er en i mange tilfeller nødt til å velge ineffektive løsninger for å tilfredsstille reglene. Reglene forhindrer således investeringer som forsåvidt ikke er kapasitetsutvidende, men som kunne forbedre effektivitet, arbeidsmiljø og sikkerhet. Resultatet blir i mange tilfeller fartøyer som fra et rent sjømessig og fiskerifaglig synspunkt er lite egnede. I enkelte tilfeller har havarier kunnet tilbakeføres til de manglende sjøegenskaper til slike “paragrafbåter”.

Mens en på den ene side strengt regulerer investeringene i flåten, gis det på den annen side støtte til finansiering av nybygg og ombygging av fiskefartøyer. Statens bidrar både med lån og tilskudd gjennom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), hvori er opptatt tidligere Fiskeribanken. Frem til 1. juli 1997 var kontraheringstilskudd det viktigste virkemiddel for nybygging og vesentlige ombygginger. Etter denne dato kan det også gis distriktsrettede investeringstilskudd etter SND-ordningen, under forutsetning av at det først innvilges kontraheringstilskudd. De som får støtte, kan dermed få mer støtte enn før. I og med at de totale rammer for SND ikke samtidig ble utvidet, innebærer endringen at den økte satsing på fiskerisektoren kommer til fortrengsel for støtte til andre, distriktsbaserte virksomheter.

Det er utarbeidet overordnede fiskeripolitiske retningslinjer for støtte til fiskerinæringen. For kontraheringstilskuddene er det fastsatt egne retningslinjer. For nybygg kan det gis tilskudd for inntil 9% av netto byggesum. For vesentlige ombygginger er tilskuddet begrenset til 4,5% av omkostningene. Ombygginger til en verdi av mindre enn 2 millioner kroner vil normalt ikke være berettiget til kontraheringstilskudd. Det er fastsatt en egen forskrift for tildeling av tilskudd til bygging eller kjøp av brukte fiskefartøyer til Finnmark. Gjennom denne ordning disponeres det 10 millioner kroner til kjøp av brukte fartøyer fra andre deler av landet.

5.5 Regelbrudd, kontroll og sanksjoner

Fordi det er så mange ulike hensyn som søkes ivaretatt, styres fiskerinæringen av et uvanlig omfattende og detaljert regelverk. Det er vanskelig å få oversikt over regelverket, og det kan synes som om enkelte deler er så komplisert at næringsutøverne vanskelig kan å unngå å bryte enkelte bestemmelser, selv om bruddene verken er gjort for å øke fortjenesten eller å for oppnå andre fordeler.

Reglene for føring av fangstdagbøker er ett slikt eksempel. Statistikk fra Kontrollverket viser at brudd på fiskerireglene særlig er knyttet til føring av fangstdagbøker. I 1996 foretok Kontrollverket i alt 10.486 kontroller. Av disse var det 69 tilfeller som resulterte i anmeldelse, mens det ble gitt 325 advarsler. 236 av regelbruddene var knyttet til føring av fangstdagbøker, hvorav 35 ble anmeldt. Antallet grove overtredelser synes altså å ha et forholdsvis begrenset omfang.

Representanter for næringen har fremholdt at det dessuten finnes mange eksempler på dårlig harmoni i regelverket. Et eksempel er regelverket knyttet til overfangst og bifangst. Det er et grunnleggende prinsipp at fiskerne skal ta vare på all fisk som tas opp av havet, og det er således forbud mot utkast. På den annen side gjelder inndragningsbestemmelser som innebærer at overfangst inndras i sin helhet. Dette gjelder også utilsiktet bifangst, som for eksempel at man får et annet fiskeslag i trålen, eller at man får mer fisk, enn det man har kvote for. Det er imidlertid ikke innført noen bestemmelse som gir fiskerne kompensasjon for det ekstra arbeid og de kostnader som følger av å ta vare på fisken før landing. Det blir den enkelte fisker som må bære disse ekstrakostnader. Inndragningsregelverket for bifangst virker således slik at det kan påløpe vesentlige kostnader med å følge det. Saltvannsfiskeloven gir departementet hjemmel for å gi forskrifter om at salgslagene kan betale vederlag for omkostningene når det er åpenbart at bifangsten var utilsiktet. Såvidt utvalget kjenner til, er hjemmelen ikke tatt i bruk.

Hva gjelder bifangstreguleringene, har utvalget brakt i erfaring at myndighetene har skjerpet praksis. Det er i forskrifter gitt bestemmelser om tillatt mengde bifangst av blåkveite, sei og uer. Etter saltvannsfiskelovens §11 kan ulovlig fangst inndras uavhengig av om det er utvist noen form for uaktsomhet. Tidligere ble bifangstforskriftene håndhevet slik at andelen bifangst ble sett i forhold til landet fangst når det fremgikk at skipperen hadde utvist aktsomhet. I motsatt fall ble bifangsten beregnet i forhold til hvert enkelte hal. Denne praksis innebar at det ble sett bort fra ulovlig bifangst i første hal fordi det ble betraktet som et prøvehal. Kontrollmyndighetene reagerte først når bifangsten oversteg tillatt mengde også ved andre og senere hal. Slik forskriften praktiseres fra og med 1997, beregnes andelen bifangst i alle tilfeller i forhold til hvert hal, ikke i forhold til den totale fangst som føres til kai (landes). Når man således allerede ved første hal kan risikere å få inndratt fangstverdien - til tross for at overfangstens andel av totalt landet fangst ligger innenfor tillatt mengde - oppleves dette av utøverne sterkt urimelig. Dette fordi fiskerne ofte ikke kjenner forholdene i farvannet første gang trålen settes i sjøen; de har således ikke herredømme over overtredelsen og har følgelig ikke utvist uaktsomhet. Det fremholdes at det ikke er mulig å utøve fiske uten å risikere å bryte reglene.

En slik rigid praktisering av regelverket er uheldig på mange måter. Lojaliteten til regelverket svekkes, og den enkelte skipper kan lett føle seg stimulert til å fuske med fangstdagbøkene for å unngå en inndragningssak. Reglene innbyr også til at man kaster ut bifangsten i stedet for å bringe den på land. Det hører med i bildet at inndragningsvedtaket ofte treffes så lenge som et halvt år etter at fisket er avsluttet, og fordelingen av inntekten mellom reder og mannskap har funnet sted.

De omfattende og detaljerte reguleringer nødvendiggjør et stort kontrollapparat. Håndhevningsbestemmelsene tillegger Fiskeridirektoratets kontrollverk en sentral rolle, sammen med Kystvakten og fiskesalgslagene. At salgslagenes ansatte utøver offentlig myndighet over lagenes egne medlemmer, er en særegen konstruksjon i norsk forvaltning, med de muligheter for dobbeltroller og habilitetsproblemer som et slikt system innebærer.

Det hevdes at det er en tendens til at kontrollen i mange tilfeller utøves på en firkantet og konfliktskapende måte. Dette fører ikke sjelden til et anstrengt forhold mellom kontrollør og næringsutøver.

Representanter for næringen er spesielt opptatt av dobbeltsystemet for kontroll av fangstdagbøker. Fiskerne er pålagt å føre fangstdagbøker på feltet, hvor skipper må anslå fangstmengde. Når båten kommer til kai, tar Kontrollverket stikkprøvekontroller av fangstene. Dersom det er stort avvik mellom anslaget i fangstdagboken og det fartøyet har ombord, blir det reagert, i graverende tilfeller med anmeldelse. Uavhengig av dette kontrollsystem, foretar Kystvakten kontroll ute på feltet. Kystvaktens båter kan ligge ved siden av et fiskefartøy i opptil et døgn for å gå igjennom lasten. Denne kontrollen er svært kostnadskrevende og oppleves av fiskerne som en utidig inngripen i deres næringsutøvelse. Etter det utvalget kjenner til, er det få av Kystvaktens kontroller som avdekker misligheter - disse avdekkes snarere på land. En bedre kontroll på land ville derfor med fordel kunne erstatte mye av Kystvaktens kontroll.

Også systemet for håndhevelse av kvalitetskontrolloven oppleves til tider som urimelig. Inspektørene i Kontrollverket har relativt vide fullmakter. De kan pålegge store ombygginger av anlegg, som medfører vesentlige kostnader, eller som gjør at anlegget må stoppe virksomheten i en lengre periode. Ofte kan det synes som om de pålegg som gis, ikke vurderes mot det de koster næringen. Fra fiskeindustriens side oppleves inspektørenes myndighetsutøvelse som tilfeldig, og i enkelte tilfeller som det rene myndighetsmisbruk.

Et annet aspekt ved myndighetsutøvelsen er den geografiske variasjon i hvordan reglene håndheves. Fiskeridirektoratets Kontrollverk er inndelt i distrikter. Distriktssjefenes håndhevelse er imidlertid ikke alltid godt nok samkjørt. Det kan således være forskjeller med hensyn til hva som blir kontrollert, og hvor mye som skal til før det reageres. På den ene side blir et slikt system lett uforutsigbart for den enkelte næringsutøver. På den annen side åpner det for tilpasninger: I stedet for å lande fisken i det nærmeste distrikt, reiser man lengre vekk for å levere i et annet. Den erfarne fisker som kjenner til hvordan regelverket praktiseres i de forskjellige distrikter, kan forsøke å tilpasse seg i den grad det er kostnadsmessig forsvarlig.

Det kan synes som et generelt trekk ved lov- og forskriftsverket for fiskerisektoren at det i stor utstrekning benyttes sanksjoner, mens det i liten grad inneholder virkemidler som kan oppmuntre til etterlevelse av påbud og forbud. Det kan dessuten virke som om regelverkets håndhevere til tider mangler tilstrekkelig forståelse for den næring de skal kontrollere. Dette resulterer i konfrontasjoner og hindrer samarbeid og smidighet i forvaltningen av de mange, og tildels komplekse regler fiskerinæringen omgis av - såvel på sjøsiden som på landsiden.