Statssekretær Håkon Giil

Offentlig styring og kontroll av kraftproduksjon og distribusjon

Foredrag i Ålesund 28. april 1998 (må kontrollerast mot framføring)

Innleiing

Takk for invitasjonen eg fekk til denne konferansen. Det er eit høgaktuelt tema de har sett på dagsordenen i dag. Offentleg styring og kontroll av vasskraftressursane og nettet er eit særs viktig emne. Eg vil i dette føredraget fokusere spesielt på eigarskapet og organiseringa av selskapa.

Aller først nokre ord om energilova. Organiseringa av selskapa og eigarskapet må sjåast i lys av innføringa av energilova i 1991. Eit ønskje om ei betre utnytting av våre vassdragsressursar og den investerte kapitalen i kraftforsyninga var viktig. Likeins skulle ein sikre den offentlege kontrollen i kraftforsyninga. I Voksenåsen-erklæringa vart det sagt at energilova skal gjennomgåast med sikte på ein betre samfunnsmessig kontroll med og forvaltning av vasskraftressursane. Dette er eit arbeide eg ikkje vil kome inn på her i dag, men kome tilbake til sidan. Men eigarskap, organisering og dei styringsreiskapane vi har i dag, vil alle vere tema i ein slik gjennomgang.

Deretter vil eg understreke at ein marknad for omsetning av kraft ikkje kan fungere utan strenge reguleringar. Det kjem mange utlendingar til Noreg for å studere organiseringa av marknaden. Vi opnar gjerne med å informere om alle reguleringane vi har i kraftsektoren. Vi ser på marknaden som ein av fleire reiskapar som sikrar ei god forvalting av ressursane. Sjølv om marknaden har fått ei meir sentral rolle i kraftomsetninga i Noreg, så veit vi at han ikkje kan fungere utan sentral styring.

Staten, kommunane og fylka eig 85 prosent av kraftressursane i Noreg. Dei eig og det meste av overførings- og fordelingslinene. Vi manglar heller ikkje kapital. Det er difor ikkje naudsynt å privatisere kraftselskapa av den grunn. Vi meiner at dei offentleg eigde selskapa i hovudsak driv godt. Leveringstryggleiken og den tekniske standarden er særs god. Prisane er låge. Det har vore ei viktig oppgåve for det offentlege å skaffe innbyggjarane straum til ein rimeleg pris. Kanskje er nettopp den offentleg eigarskapen ei viktig årsak til god standard og låge prisar.

Utgangspunktet for innføringa av energilova og omreguleringa av marknaden var at ein ville gjere tinga endå betre. Privatisering var ikkje noko mål. Vi var og er nøgde med dei eigarane vi har. Men dei nye rammene har stilt nye krav til eigarane. Samstundes er det klart at det ikkje er aktuelt å tvinge fram endringar i organiseringa. Eg meiner at strukturendringar ikkje er eit mål i seg sjølv. Det er opp til dei lokale eigarane å ta stilling til dette. Det er umogleg for dei sentrale styresmaktene å vite kvar skoen trykker i dei einskilde selskapa. Rammene for kraftsektoren er endra mykje sidan 80-talet. Det er klokt å sjå på styringa og organiseringa av e-verk med nye auge. Men bransjen og eigarane må erkjenne dette sjølve om dei skal verte i stand til å organisere på ein måte som passar godt til dei lokale tilhøva rundt om. Difor må dei også sjølve ta stilling til om det er naudsynt å endre strukturen, til dømes ved å omdanna til aksjeselskap, skilje selskapet i ein konkurranseutsett del og ein monopoldel, eller å slutte seg saman med andre.

Kva har så skjedd i seinare tid?

Lysark 1

Eg vil seie at bilete av at strukturen i bransjen er i ferd med å endrast raskare og raskare er ganske overdrive. Det har vore ein rekkje utspel om dette i media i den seinare tid. Faktisk så har me cirka det same talet selskap som før energiloven, og innslaget av offentlege eigarar er omlag uendra. Men me ser tendensar til:

• Konserndanning
• Overgang til aksjeselskap (frå 18 pst i 1990 til 53 pst i 1998, gjeld EnFO sine medlemmar)
• Utskiljing av distribusjonsselskap
• Enkelte kjøp (feks Oslo Energi, BKK, Akershus)

Kva er det så som er "motoren" for dei endringane som skjer?

Nye rammer

Lysark 2

Det har vore viktig for dei offentlege eigarane av e-verk å skaffe straum til innbyggjarane, og det har vore viktig med rimelege prisar. Men etter energilova står kundane i ein posisjon der dei kan stille fleire krav. Om det er nokon som har lågare prisar enn det lokale e-verket, ja så er dei i sin fulle rett til å skifte kraftleverandør. Dei har tilgjenge til marknaden. Og e-verk, dei må arbeide hardare for å behalde kundane. Dei må vere orienterte mot kundane, og dei må tilby like gode vilkår som konkurrentane. Det tyder at e-verk vert meir utsett for risiko. Det er fare for å tape pengar. Slik er det i andre konkurranseutsette bransjar og, men få har så store svingingar i prisane som i kraftmarknaden.

NVE regulerer nettverksemda, som er eit såkalla naturleg monopol, blant anna ved å setje tak på inntekta. Det vert no stilt visse krav til effektivitet i selskapa. Dersom e-verket ønskjer ei høg avkastning, må dei effektivisere. NVE har og utarbeidd retningsliner for fastsetjing av netttariffane. Energilova regulerer dermed prisen på krafta ved å nytte marknadsmekanismen, og overføringstariffane gjennom monopolkontrollen.

Kommunelova er ikkje lenger restriktiv når det gjeld utbytte frå e-verk. Mange eigarar tar utbytte no, og dei stiller krav til avkastning på den kapitalen som er investert. Dei treng pengar til å finansiere andre kommunale føremål. Dei ser samla på heile verksemda i kommunen. Verksemda i e-verk blir stilt opp mot til dømes trongen til sjukeheimsplassar og skule. Det er ikkje noko gale i det. Vi har sett eksempel på at eigarane har selt e-verket for å få inn pengane. Men om eigarane organiserer og driv e-verk på ein effektiv måte, vil dei hauste utbytte som kan finansiere kommunale tenester over tid. Og dei kan sikre seg at innbyggjarane får rimelege overføringstariffar og tilgang til den rimelegaste straumen i marknaden.

I denne situasjonen undrar det meg ikkje at både eigarane av e-verk og bransjefolka er opptekne av korleis dei skal organisere seg. Og det er på sin plass å spørje korleis strukturen vil bli. Og ikkje minst, kven skal eige selskapa?

AS

Aksjeselskap kan vere ein måte å organisere e-verket på. Mange e-verk organiserte seg som aksjeselskap allereie før energilova. Bladet til Energiforsyningens fellesorganisasjon "Forum" opplyser at 49 e-verk var aksjeselskap i 1988. I dag er omlag 120 e-verk aksjeselskap, eller omlag halvparten av medlemmene til EnFO. Berre sia 1995 har omlag 30 e-verk organisert seg om til aksjeselskap. Kvifor skjer dette? Eg trur at det er fordi eigarane sjølve ser stor skilnad på drifta av eit e-verk og til dømes sjukeheimen.

E-verket treng større fridom i drifta. Mellom anna skal dei kjøpe og selje kraft, og dei må kunne underteikne kontraktane sjølve. Med svingande prisar trengst det og større fridom i finansieringa. Kommunelova set nokså strenge grenser for korleis kommunale bedrifter kan opptre. Vi må hugse at kommunen har det fulle økonomiske ansvaret for verksemda i kommunale bedrifter. Derfor har dei og ei tett styring. Men i e-verk kan dei ikkje ha den fulle kontrollen med dei økonomiske transaksjonane som går føre seg til dagleg. Samstundes er det risiko for at ein kan tape pengar i denne marknaden. Derfor er det naturleg å sette grenser for ansvaret. Eit aksjeselskap har grenser for ansvaret til den kapitalen som er skoten inn, noko som gjer det til ein selskapsform som mange eigarar ønskjer. Aksjelova legg og opp til ei forretningsmessig styring av selskapa.

Ei rekke andre former for organisering av e-verk er mogeleg, og vert nytta. Når det kjem til stykket er det eigarane som må gjere ei vurdering av fordelane og ulempene ved dei ulike måtane å organisere selskapet på. Eg tykkjer at aksjeselskap kan vere føremålstenlege i mange tilfelle, til dømes når det gjeld dei interkommunale selskapa. Når det gjeld foretak eigd av ein einskild kommune, kan det stille seg annleis. Dette gjeld spesielt nettforetaka.

Samanslutningar og samarbeid

Det er visstnok ikkje mange e-verk som har slutta seg saman etter energilova. Eg skal ikkje nytte ord og uttrykk som "burde ha, og må" i samband med denne observasjonen. Det er vel heller ikkje gjeve at overføringstariffane til kundane automatisk går ned fordi om e-verk slår seg saman. Det kan vere vel så viktig å sjå på om det er mogleg å effektivisere drifta i dei eksisterande e-verk. Kanskje det er mogleg å samarbeide meir på enkelte område, til dømes ved felles lagerhald eller innkjøp ? Det er og ulike føresetnader for verksemd innan produksjon, kjøp og sal, samt nettdrifta.

Dei nye inntektstaka vil inspirere til, og presse fram nytenking rundt om. Vi hadde ikkje sterke insentiv til å effektivisere før NVE sette desse inntektstaka frå januar 1997. Denne reguleringsmodellen verkar nok til å få fram det potensialet som er for å effektivisere - utan at vi seier korleis dei einskilde skal gå fram for å få det til. Og så lyt NVE finne ut kvar grensene for effektiviseringskravet bør gå.

Nokre stader har det danna seg omsetningsselskap som handlar på vegne av fleire distribusjonsverk. Det kjem av større krav til å handle forretningsmessig, og til ha ei tyngde i marknaden. Dette er og ei form for horisontal samanslutning. Utviklinga er ikkje uventa. Vi kan ikkje vente at alle dei små e-verk rundt om i landet skal sitte med folk som er ekspertar på ei såpass komplisert marknad. Eg trur vi får sjå meir av denne sorten samspel.

Vi har sett nokre døme på at kraftprodusentane har kjøpt opp distribusjonsverk i det siste. Vi har litt blanda kjensler i samband med dette. Oppkjøpa gjer større einingar, og det er mogleg at dette og gjer ei meir rasjonell energiforsyning. Men samstundes blir det auka vertikal integrering. Og eg trur at det fort kan bli ei målkonflikt mellom nettverksemda sitt mål om å gje kundane god tilgang til marknaden, og den konkurranseutsette verksemda sitt mål om å behalde kundane. Det gjer det vanskelegare for NVE å drive monopolkontroll.

I samband med desse oppkjøpa stilte derfor NVE særskilde krav om at dei skulle organisere nettverksemda i eit eige selskap. Det skal vere eit morselskap som organiserer den konkurranseutsette verksemda og nettverksemda i separate dotterselskap. Verksemd, verdiar og konsesjonar skal vere i dotterselskapa. Dotterselskapa skal vere aksjeselskap med eigne styrer, eigne tilsette og eiga leiing. Nettselskapet skal berre ha oppgåver som er regulerte av monopolkontrollen. Eit fleirtal for styret i nettselskapet, og styreleiaren, skal ikkje vere tilsett eller ha styreverv i andre selskap innan konsernet.

Eg har registrert at bransjen har godteke kravet om selskapsmessig skilje i samband med slike oppkjøp. Men kravet om at nettselskapet skal ha et relativt uavhengig styre er ikkje like populært. Kravet må sjåast i lys av at energilova la opp til å skilje sterkare mellom monopolverksemda og den konkurranseutsette verksemda. Årsaka var at det var naudsynt å kontrollere nettfunksjonen som er eit naturleg monopol. Noregs vassdrags- og energiverk kontrollerer at kundane får god marknadstilgang, og dei kontrollerer nivået på tariffane. Då ligg det til rette for konkurranse innan produksjon og omsetning av kraft. Sjølv om dette skiljet mellom monopolverksemda og den konkurranseutsette verksemda står særs sentralt i energilova, vart det ikkje stilt krav om å skilje verksemdene selskapsmessig. Det vart stilt eit mykje meir forsiktig krav om å skilje rekneskapa i verksemdene.

Når det no skjer oppkjøp som gjev auka vertikal integrering, utviklar marknaden seg i strid med nokre viktige intensjonar i energilova. Auka integrering gjer det vanskelegare for NVE å drive monopolkontroll. Eg ber dykk leggje merke til at vi ikkje har forbode slike oppkjøp. Dei krava som blir stilte må sjåast på som varsame. Det skulle berre mangle om dei sentrale styresmaktene, med ansvar for å syte for at marknaden utviklar seg på ei god måte, ikkje stiller krav når utviklinga til dels går i ei anna retning enn det som vert sett på som ideelt.

Eit meir nøytralt nettselskap med eit eige styre vil ikkje vere vesentleg oppteke av kvar kundane kjøper krafta. Eg vonar at dei vil vere opptekne av å gje kundane god tilgang til marknaden på ei praktisk og grei måte. Dette vil gje kundane høve til å kjøpe kraft hjå konkurransedyktige leverandørar. Eg vonar og at dei vil vere opptekne av å yte nettenester med god kvalitet til låge prisar til kundane. Og eg vonar at dei vil vere opptekne av å vise gode resultat for nettverksemda for å gje eigarane ein rimeleg avkastning på bunden kapital. Ei god monopolkontroll er grunnlaget for heile organiseringa av marknaden. Derfor har vi tillate oss å stille dei krava som vi meiner er naudsynte i tilfelle der det skjer strukturendring som gjer monopolkontrollen vanskelegare.

Vi har og døme på e-verk som er organisert som konsern utan at dei er pålagt det. I Kristiansand, til dømes, har eigarane nytta den modellen som NVE har kome fram til. Andre har frivillig splitta verksemda etter andre modellar. Og eg trur at vi får sjå fleire døme på at eigarane splitter verksemda. Er det fordi dei sentrale styresmaktene er skeptiske til vertikal integrering? Eg trur ikkje det.

Eg trur at eigarane er opptekne av å ha god kontroll og styring med verksemda under dei nye rammene. Med målkonfliktar i verksemda blir det vanskeleg. Berre om ein gjer dei einskilde selskapa klare mål for verksemda, kan dei arbeide effektivt.

Med reine nettselskap blir produksjons- og omsetning utsett for meir konkurranse. Det verker skjerpande på produktiviteten. Det er ikkje mogleg å tilsløre eit dårleg resultat ved å subsidiere den konkurranseutsette verksemda med inntekter frå nettet. Ei eventuell subsidiering må kome etter konkrete vedtak frå eigarane. Det vert heller ikkje så lett å mistenkje produksjons- og omsetningsverksemda for å ville hindre kundane i å gå ut i marknaden ved å utnytta posisjonen som netteigar.

Staten som eigar

Lysark 3

Ved innføringa av energilova valde Staten å splitte e-verket sitt i to selskap; Statnett SF som driv sentralnettet, og Statkraft SF som driv kraftproduksjon. Det var fleire årsakar til at staten valde denne løysinga. Mellom anna er det er lettare for Statnett SF, som eit reint nettselskap, å få tillit blant dei som nyttar tenestene deira. Statnett SF er likegyldig til kven som handlar med kven i marknaden. Det er reint løye å sjå kor raskt kulturen i dei to selskapa utvikla seg ulikt. Og eg trur at eit reint nettselskap i sentralnettet har vore ei viktig årsak til at marknaden har utvikla seg så raskt og godt.

Begge selskapa er organiserte som statsforetak. Det medfører at staten er eineeigar og garanterer for selskapet sine skyldnader. Eigarstyringa må gjerast gjennom føretaksmøtet. Både Statkraft og Statnett skal drive foretningsmessig innafor retningsliner og vedtekter.

Eigarstrukturen

No har Sverige og regulert om kraftmarknaden. I kjølvatnet av dette har det vore handel med aksjar der både franske, tyske, finske og norske kraftselskap har blanda seg inn. Frå norsk side har både Oslo Energi og Statkraft kjøpt delar i svenske selskap.

Med meir omfattande handel med kraft er det vel naturleg at og eigarstrukturen vert endra. Vi har gjeve Statkraft forretningsmessig fridom til å opptre i denne marknaden. Det er eit mål at Statkraft skal vere eit sterkt selskap med ei sentral rolle i energisektoren i framtida og. Det er viktig å vere klar i dei politiske vedtaka når det gjeld styringa av Statkraft. Innanfor dei rammene som er gitt for Statkraft, er dei frie til å agere i marknaden. Staten har gode erfaringar med denne modellen for å styre Statkraft. Det treng ikkje å vere motstrid mellom forretningsmessig drift og politiske pålegg. Men det er viktig at dei politiske pålegga er klare.

Eg slo fast i starten av dette foredraget at det ikkje er noko mål å privatisere kraftsektoren. Tvert om. Staten er oppteken av styring og kontroll med vasskrafta. 30 prosent av kraftproduksjonen er eigd av staten. Etter som Statkraft er organisert som statsforetak, er det ikkje mogleg å selje delar utan å endre selskapsform. Det er ikkje aktuelt. 55 prosent av kraftproduksjonen er eigd av kommunar og fylkeskommunar. 15 prosent er eigd av private. To tredeler av dei privat eide har klausul om heimfall til staten.

Eg har notert meg at Vattenfall har vore interessert i norske selskap, men dei offentlege norske eigarane har valt å selje til norske offentleg eigde e-verk. Regjeringa kan ikkje gardere seg mot at eigarane ønskjer å omsetje aksjar eller delar til private eller til utlendingar. Men eg meiner at vi har gode reiskapar for å hindre at ei slik utvikling går for langt. Vi har heller ikkje hittil fått nokon bølgje av oppkjøp av norske kraftressursar frå selskap som ikkje er i norsk offentleg eige .

Lysark 4

Den nasjonale styringa og kontrollen med vasskraftressursane vart styrkt i samband med vurderinga av EØS-avtalen i 1994. Da vart forkjøpsretten til staten utvida. Før kunne ein berre nytte forkjøpsretten i samband med at vassfallet vart konsesjonsbehandla første gongen. No kan den nyttast ved vidaresal og.

Når kommunane eller fylka sel meir enn 1/3 av eit kraftverk til private, har staten forkjøpsrett. Det er ikkje alltid sikkert at staten kjøper kraftverket. Men då gjer vi om konsesjonen slik at den vert tidsavgrensa. Heimfall finn stad 60 år etter at den opphavlege konsesjonen vart gitt.

I tillegg må ein som kjøper meir enn 20 prosent av aksjane eller partane i eit selskap ha aksjeervervskonsesjon. Her kan det setjast ei rekke vilkår av allmenne omsyn; også vilkår om heimfall av aksjane eller delane. Om ein kjøpar meir enn 90 prosent av aksjane eller partane, vert det utløyst full konsesjonsplikt etter industrikonsesjonslova.

Elles veit vi at kommunar og fylkeskommunar får tidsubegrensa konsesjonar. Det er fyrst ved sal at det blir forkjøpsrett og konsesjonsplikt.

Det er altså grenser for kor stor del av kraftselskapa som kan omsetjast i marknaden utan konsesjon. Det gjeld inntil 20 prosent av industriselskap, og nokre få offentleg eigde aksjeselskap og andelslag med rett til vannfall som fekk konsesjon før 1990. I 1990 kom det ei lovendring som ga unntak for konsesjonsplikt ved omdanning til aksjeselskap. I samband med at det vert gitt unntak for konsesjonsplikt, vert det sett vilkår som gjer rett til forkjøpsrett ved alle sal av aksjar.

Avslutning

Regjeringa ønskjer at kraftselskapa i Noreg skal vere i hovudsak offentleg eigd. Lovane, og det offentlege eige, gjev oss den styringa og kontrollen som vi vil ha. Offentleg eige er godt for utviklinga i marknaden. Det sikrar at eigarane ikkje utnyttar kundane urimeleg om det skulle vere tilhøve i marknaden som opnar for det i periodar. Vi har sett det under arbeidet med å byggje opp marknaden. Vi veit at monopolkontrollen har vorte bygd opp, og vorte meir effektiv etter kvart. Kundane har brukt tid på å forstå dei endringane som er komen, og nytte ut den nye posisjonen sin i marknaden. Men e-verk har vore rimelege mot kundane i denne tida. Samstundes kan vi ikkje sjå anna enn at dei offentleg eigde e-verk har makta å tilpasse seg endringane. Dei byrjar å verte gode på mellom anna porteføljeforvaltning, forhandlingar om kontraktar og handsaminga av kundane. Dei fleste har vorten riktig forretningsmessige, noko som er viktig om marknaden skal fungere. I tillegg kjem at vi ikkje treng å selje.

Eg vil og nemne at e-verk er ei god pengeplassering, og at det verkar disiplinerande på forvaltninga av formuen å ha pengane i e-verk. Dei kan få ei rimeleg avkastning med jamne mellomrom. Den avkastninga kan dei få i heile vår tid, og seinare kan neste generasjon få eit ekstra tilskot i kommunekassa. Eigarane kan naturleg nok og plassere pengane i andre aksjar. Men kvifor skal dei det, når dei har ei så god pengeplassering i heimbygda?

Vi må og vere så realistiske at om vi ønskjer at "Landet og dets befolkning skal nyte godt av fruktene av vannkraftens verdiøkning" som Gunnar Knudsen har sagt det; ja da let vi det offentlege eige. Eg vil ikkje like meg om naturressursane vart eigd av nokre

få forsikringsselskap og ein og annan personleg kapitalist. Dette fordi grunnrenta i kraftsektoren i stor grad må kome heile samfunnet til gode. Og det klarer vi ikkje å oppnå berre med kraftskatten, konsesjons- og heimfallsreglane. Eg ottast da også for ei større ulikskap i framtida. Nett difor legg vi vekt på ei god organisering og vaksne offentlege eigarar.

Lat oss likevel ikkje sjå med alt for ublide augo på om det vert omsett nokre aksjar i kraftselskap i Noreg. Nokre nye gener inn i styrerommet kan og verte forfriskande på organisasjonen. Den omregulerte kraftsektoren kan gjerne ha noko å lære av personar som er vande med å tilpasse seg ein marknad. Så får vi kanskje tilbake litt innsikt i tenkinga hjå dei selskapa vi handlar kraft med.

Den største utfordringa til eigarane no, er å finne fram til ei organisering som gjev styring og kontroll. Det må vere i spanande oppgåve å ta tak i for dei som er sett til å forvalte verdiane i kommunane.

Dette var nokre tankar omkring eigarskapet og organiseringa bransjen. Eg meiner at vi har bra kontroll med utviklinga. Vi har lagt rammer som legg til rette for ei heldig utvikling i organiseringa både for monopoldelen og for den konkurranseutsette delen i næringa. I tillegg har vi god kontroll med eigartilhøve. Men å spå nøyaktig om framtida, det er det ingen gitt. Vi vil følgje nøye med utviklinga.