Statssekretær Håkon Giil

Olje og gass under nye betingelser

Foredrag ved Bergenskonferansen 12. mars 1998

Kjære forsamling

Jeg er glad for å kunne delta på Bergenskonferansen som er et viktig samlingssted for det norske petroleumsmiljøet.

Jeg vil bruke anledningen til å belyse noen viktige endringer i vilkårene for petroleumsvirksomhet og de tiltak som regjeringen har iverksatt for å redusere investeringsnivået.

Aktivitetsnivå og forskyvning av investeringer

Norge er et lite land, men samtidig en av verdens største oljeprodusenter. Vi kan dermed lett komme i en situasjon der olje- og gassvirksomheten får en for fremtredende rolle i økonomien. En slik utvikling kan skape store tilpasningsproblemer den dagen olje- og gassvirksomheten går mot slutten. Avhengighetsforholdet vil først og fremst være bestemt av investeringsnivået og av bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. På kort sikt vil utfordringen være knyttet til hvordan vi kan unngå at petroleumsaktiviteten skaper unødige svingninger i økonomien.

Den sentrale målsetningen for petroleumsvirksomheten er å sikre en høy verdiskaping som kommer hele samfunnet til gode. Samtidig må vi legge grunnlaget for et stabilt tempo i petroleumsnæringen. Myndighetenes muligheter til å styre aktiviteten er avhengig av hvilken fase de ulike prosjektene er i. På lang sikt vil konsesjonspolitikken være det viktigste virkemiddelet for å påvirke aktivitetsnivået. Myndighetene må derfor legge stor vekt på å utforme en langsiktig konsesjonspolitikk som er tilpasset både samfunnets behov og næringens interesser.

Betydelig vekst i verdensøkonomien og særlig etterspørslen etter energi sammen med åpning av mange nye områder internasjonalt, har bidratt til et uvanlig høyt aktivitetsnivå både i lete- og utbyggingsvirksomheten over hele verden. Vi har også et svært høyt aktivitetsnivå i Norge. Aktiviteten er nå så høy at ulempene kan bli betydelige både for nasjonaløkonomien generelt - og for næringen spesielt.

Olje- og energidepartementets gjennomgang av selskapenes investeringsplaner viser en betydelig investeringsøkning i forhold til tidligere anslag. Investeringsanslaget for inneværende år viser en økning på over 13 milliarder kr til om lag 67 milliarder 1997-kroner dersom alle besluttede og forventede prosjekt legges til grunn uten tiltak.

Forklaringen på investeringsøkningen er bl.a. lønnsomme tilleggsinvesteringer i enkelte utbyggingsprosjekter, tidsforskyvning ved at investeringer kommer tidligere enn antatt og ikke minst kostnadsoverskridelser.

Dagens nivå på petroleumsinvesteringene er i stor grad et resultat av beslutninger truffet over et langt tidsrom. Om lag 90 % av økningen i investeringene er knyttet til prosjekter som er vedtatt under tidligere regjeringer. For de feltene som dannet basis for sentrumsregjeringens endring av investeringsanslaget i tilleggsproposisjonen, er investeringsanslaget i stor grad bekreftet også i de nye anslagene.

Det er i dag sterke presstendenser i norsk økonomi etter en periode med meget kraftig og langvarig oppgang. Veksten i BNP er høy, det er knapphet på arbeidskraft innenfor flere yrkeskategorier, økningen i privat forbruk er sterk, og utlånsveksten er også høy. Faren for overoppheting av norsk økonomi er stor. Det er derfor nødvendig å vurdere tiltak som kan bidra til å kjøle ned økonomien.

På den bakgrunn ser sentrumsregjeringen alvorlig på den økningen i petroleumsinvesteringene som det nå kan ligge an til.

I en situasjon der økonomien kunne ha trengt avkjøling, vil økningen i petroleumsinvesteringene representere en kraftig vekstimpuls for fastlandsøkonomien.

Presstendensene er også tydelig internt i næringen, bl.a. med mangel på arbeidskraft innen visse yrkeskategorier, rekordhøye riggrater, full kapasitetsutnytting i deler av leverandørindustrien og kostnadsøkninger i prosjektene.

I denne situasjonen kan det være i alle parters interesse med en viss utjevning av investeringsnivået.

For det første vil leverandørbedrifter med høy kapasitetsutnyttelse ikke ha mulighet til å delta i nye utbyggingsprosjekter, og en forskyvning av investeringsaktivitet kan gi dem mulighet til å delta i leveransene til disse prosjektene på et senere tidspunkt når aktiviteten i næringen er lavere.

Videre vil en forskyvning av aktivitet redusere risikoen for kostnadsøkninger som følge av prispress og prosjektforsinkelser. Skattesystemet vil bidra til at en stor del av kostnadsøkningene vil falle på statens hånd.

Vi har derfor vurdert aktive tiltak for å utjevne investeringsaktiviteten i petroleumsvirksomheten, slik at ulempene blir begrenset. På denne måten blir det også lagt et grunnlag for en mer langsiktig aktivitet.

Investeringene i petroleumsvirksomheten er knyttet til prosjekter i ulike faser. For prosjekter i produksjon eller under utbygging er kontrakter inngått, bygging har startet, og forskyvning av investeringsaktivitet vil normalt kunne gi store tap for staten og selskapene. I tillegg er stabile rammevilkår spesielt viktig for disse prosjektene, som etter godkjennelse har tatt på seg risikoen ved langsiktige investeringer.

Investeringer i nye rørledninger er nødvendig for å sikre avsetning av petroleum fra felt i drift eller under utbygging og er også nødvendig for å oppfylle gassalgsforpliktelser. Regjeringens holdning er derfor at investeringer i disse prosjektene ikke bør forskyves. Landinvesteringer vil være nødvendig for utbygging av mottaksanlegg for ulike prosjekter i drift eller under utbygging, og i tillegg er prosjektene integrerte deler av andre prosjekter. Investeringer i disse prosjektene bør derfor heller ikke forskyves.

En forskyvning av investeringene i felt under vurdering, det vil si felt hvor myndighetene ikke har gitt tillatelse til utbygging, vil ha ulike konsekvenser for de enkelte felt. For flere av feltene er avveiingen av å forskyve investeringene sammensatt og på ingen måte enkel.

Myndighetenes dialog med industrien har i denne situasjonen vist at det er en klar forståelse for at aktivitetsnivået er høyt, og at tiltak bør iverksettes for å redusere ulempene.

Ut fra en samlet vurdering der hensynet til presset i økonomien er veid opp mot hensynet til enkeltprosjekter, er Regjeringen derfor kommet til at en vil forskyve investeringene for alle felt som er under vurdering, med ett år fra 1998 til 1999. Presstendensene internt i næringen understreker også behovet for denne type tiltak.

I analysegrunnlaget er det tolv felt under vurdering, som vil komme med investeringer i 1998. Fire av prosjektene, Huldra, Gullfaks Satellitter fase 2, Snorre B og Valhall vanninjeksjon, utgjør en betydelig del av investeringene i denne kategorien.

Virkningene av en forskyvning vil samlet være en reduksjon av oljeinvesteringene på om lag 5 milliarder kr for inneværende år, og om lag 12 milliarder kr for neste år. Årsaken til at investeringsreduksjonen er større i 1999, er at første års investeringer i prosjektene er mindre enn andre års investeringer. De påfølgende årene vil forskyvningen føre til at fallet i investeringene dempes, og forskyvningen vil derfor totalt sett kunne bidra til en utjevning av investeringsaktiviteten de nærmeste årene.

I denne situasjonen ønsker vi å unngå en køordning for utbyggingsprosjekter. Myndighetene vil derfor behandle alle prosjekter på normal måte, men med en gjennomføringsplan som er tilpasset på en slik måte at investeringsoppstart for alle felt skyves med ett år fra 1998 til 1999. Forskyvningen på ett år vil beregnes ut fra den innfasing av investeringene som er forutsatt i departementets analysegrunnlag. En slik ordning vil sikre stabilitet og forutsigbarhet både for oljeselskap og for leverandørindustri ved at utbyggingsplanene blir behandlet og godkjent på normal måte.

I ventetiden etter godkjenning vil selskapene kunne inngå kontrakter og de vil også kunne videreføre prosjektplanlegging med sikte på optimalisering av prosjektene, men de kan ikke starte betydelig investeringsaktivitet. På denne måten kan ventetiden også benyttes konstruktivt, og selskapene har en mulighet til å styrke lønnsomheten i prosjektene. Forskyvningen av investeringene vil bli fulgt opp med kontrolltiltak der bl.a. Oljedirektoratet vil få en viktig rolle.

Departementet er nå i ferd med å utarbeide en stortingsproposisjon om Snorre B og en bredere orientering om forskyvningen av prosjekter. Proposisjonen vil bli framlagt før påske, og behandles av Stortinget i vårsesjonen. Selskapene og leverandørindustrien vil dermed i løpet av kort tid få en avklaring av de konkrete virkningene for det enkelte prosjekt.

I de vurderingene som myndighetene har gått igjennom de seneste ukene, har en hatt et godt samarbeid med selskapene innenfor næringen, med fagmiljø og interesseorganisasjoner. Vi har lagt vekt på å utforme ordningen på en slik måte at den gir minst mulig ulempe for oljeselskap og leverandørindustri. Myndighetene tar sikte på å videreføre dialogen, også ved gjennomføringen av ordningen. En god dialog er også viktig når en samtidig står overfor en situasjon med lavere oljepriser enn det som ble anslått i nasjonalbudsjettet.

Prisutvikling

Dette bringer meg over den utviklingen vi har sett i oljeprisen den siste tiden.

Dagens kortsiktige oljepris ligger i området 12 til 13 dollar eller under 100 kroner pr fat. Dette er om lag 30 kroner lavere enn det som ble forutsatt i nasjonalbudsjettet.

Dette er en alvorlig utvikling for næringen fordi det påvirker lønnsomheten både i eksisterende og nye utbyggingsprosjekter. Likevel er det grunn til å minne om at mange av feltutbyggingene vi har sett de seneste årene har vært forholdsvis robuste mot lave oljepriser. Industriens evne til å tilpasse seg nye vilkår bør heller ikke undervurderes.

I Norge har vi lagt vekt på at verdiskapingen fra petroleumsvirksomheten skal komme hele samfunnet til gode. Staten realiserer en høy andel av verdiskapningen på sokkelen. Som følge av den høye andelen av inntektene, må staten samtidig ta en stor grad av belastningen ved lave oljepriser. Ved at en stor del av inntektene går til å bygge opp petroleumsfondet, får staten også større evne til å ta på seg risikoen ved svingninger i oljeprisen. Slik det fremgår av Nasjonalbudsjettet for 1998 vil 10 kr lavere oljepriser i gjennomsnitt for hele inneværende år, redusere statens inntekter med over 12 milliarder kr. Dette viser den store betydningen som petroleumsvirksomheten og derved oljeprisen har for nasjonens og statens inntekter. Vi må derfor føre en ansvarlig og langsiktig finanspolitikk der en stor del av inntektene fra petroleumsvirksomheten settes av til petroleumsfondet.

Selv om de kortsiktige virkningene av endret oljepris kan være store, er det den langsiktige utviklingen i oljeprisen som vil være avgjørende både for næringens lønnsomhet og statens inntekter.

Utviklingen i petroleumsfondet er imidlertid ikke bare avhengig av oljeprisen. For det første vil den langsiktige utviklingen i fondet være svært avhengig av hvilken avkastning vi oppnår på pengene. Selv mindre endringer i den årlige avkastningen vil gi store utslag i et 50-års perspektiv. Det er derfor også viktig at vi forvalter pengene i fondet på en god og trygg måte. Minst like viktig er den faktoren vi kan påvirke mer direkte, nemlig størrelsen på de årlige overskuddene på statsbudsjettet som skytes inn i fondet. Dersom statens utgifter vokser for raskt vil vi ikke ha et fond til å møte utfordringen med økende pensjonsforpliktelser samtidig som inntektene fra petroleumsvirksomheten reduseres. Oljeformuen - i bakken og på bok - må forvaltes slik at de også kommer fremtidige generasjoner til gode, og slik at det ikke skapes for sterkt press i norsk økonomi.

Endringer for gassvirksomheten

Et annet området der det er skjedd betydelige endringer det siste året er behovet for gassinjeksjon og dermed også hvor mye gass som er tilgjengelig for eksport.

Gassinjeksjon for økt oljeutvinning blir stadig mer aktuelt. Oljedirektoratet utga i oktober i fjor rapporten "Økt oljeutvinning. Muligheter og utfordringer på norsk sokkel". Her påpeker OD at erfaringene med gassinjeksjon så langt har vært gode, og at det ansees som en effektiv metode for å oppnå høyere utvinningsgrad for en rekke oljefelt på norsk sokkel.

Gassproduksjonen vil øke de nærmeste årene, gassinjeksjon i flere av de store feltene vil fortsette og flere felt under utbygging har gassinjeksjon som en del av sin utvinningsstrategi. Ved utgangen av 1996 var det totalt injisert nærmere 150 milliarder kubikkmeter på kontinentalsokkelen.

OD forventer en økning i anvendelse av gass til injeksjon fra 27% av gassproduksjonen i 1996 til 35% i 2005. Dette innebærer et årlig injeksjonsvolum på om lag 40 milliarder kubikkmeter. Nivået både på gassproduksjon og injeksjon forventes deretter å flate ut. Den videre utvikling vil være avhengig av erfaringene med eksisterende prosjekter. Det blir en stor utfordring å finne gode organisatoriske og kommersielle løsninger som kan fremskaffe den gassen som bør injiseres ved prosjekter for økt oljeutvinning.

Det er i dag sluttført gassalgsforhandlinger tilsvarende fremtidige leveranseforpliktelser fra norsk sokkel på 76 milliarder kubikkmeter pr år. Det er fortsatt muligheter for å selge mer gass fra norsk sokkel. Dersom vi tar med de gassvolum som er under forhandling, begynner vi likevel å nærme oss en balanse mellom tilgjengelige ressurser og de salgsforliktelser vi har og er i ferd med å påta oss. Uten nye gassfunn vil det økte behovet for gass til injeksjon på kort og mellomlang sikt også kunne gi føringer for nivået på eksportsalget.

Markedsetterspørselen etter norsk gass og gassetterspørselen på norsk sokkel som følge av ønsket om å øke oljeutvinningen, kan vise seg å overstige tilgjengelige modne reserver per i dag. Ved nye mulige salg fra norsk sokkel vil det være ønskelig å prioritere markeder som er lett tilgjengelige fra norsk sokkel, og hvor utbygging av kostbar ny infrastruktur ikke er påkrevet.

Miljø

Norsk petroleumspolitikk har over lang tid vært bygget på optimal ressursforvaltning, utnyttelse av stordriftsfordeler og optimalisering av alle anlegg sett under ett. Denne politikken har bidratt til at aktiviteten er effektiv og har langt lavere utslipp enn tilsvarende aktivitet i andre land.

Vi er svært opptatt av å videreføre en helhetlig petroleumspolitikk der ivaretagelse av miljøhensyn inngår som en naturlig del. Dette er den eneste måten vi også i fremtiden kan oppnå en hensiktsmessig avveining mellom ulike samfunnshensyn.

Myndighetene vil i nær fremtid tilpasse virkemiddelbruken overfor utslipp fra olje- og gassaktiviteten på tre områder.

For det første er vi i startgropen når det gjelder forhandlinger om en tidsbegrenset avtale, mellom oljeindustrien og myndighetene, om gjenvinning av flyktige organiske forbindelser (VOC) fra bøyelasting av råolje på sokkelen. Slik gjenvinning er nødvendig for at Norge innen rimelig tid skal kunne nå ned til det utslippsnivå vi har forpliktet oss til internasjonalt.

For det andre ligger det en orientering i Stortinget om en ny politikk når det gjelder utslipp av miljøskadelige kjemikalier på sokkelen. Blant annet skal det generelt sett ikke forekomme slike utslipp fra nye, selvstendige utbygginger.

For det tredje har vi oppfølgingen av Kyotoprotokollen - altså utslipp av klimagasser. Regjeringen vil i løpet av kort tid legge frem for Stortinget en stortingsmelding om den norske oppfølgingen av protokollen og en proposisjon om oppfølgingen av Grønn Skattekommisjon. Disse dokumentene hører naturlig sammen da CO2-avgiften er den klart viktigste "grønne skatten".

Det er særlig klimaproblematikken som vil være en betydelig utfordring for olje- og gassvirksomheten på lengre sikt. Effektene for virksomheten kommer hovedsakelig fra de negative effektene klimakravene kan gi for produsentprisene på råolje og naturgass, men også via nye virkemidler myndighetene vil iverksette for å begrense utslippene fra nasjonale utslippskilder som i dag ikke er regulert.

CO2-avgiften vil også fremover være det sentrale virkemidlet i den nasjonale klimapolitikken. Optimalt utformet vil avgiften utløse de billigste utslippsreduksjonene på tvers av ulike sektorer. Dagens avgiftsregime er ikke optimalt utformet.

For å øke kostnadseffektiviteten ved dagens virkemiddelbruk overfor klimagasser, vil Regjeringen nå foreslå innføring av virkemidler overfor utslipp som til nå ikke har vært regulert. For petroleumssektoren betyr det i all hovedsak CO2-utslipp fra landanlegg og støttefartøy. Det er i denne omgang ikke aktuelt å øke CO2-avgiften overfor aktiviteten på sokkelen.

Kyotoprotokollen har mekanismer som gjør at landene delvis kan innfri sin forpliktelse ved å redusere utslippene i andre land. Selv om det er usikkerhet knyttet til kostnaden ved å gjennomføre reduksjoner i andre land, vil bruk at disse mekanismene ventelig kunne gi reduksjoner av kostnaden for å innfri vår nasjonale forpliktelse.

Min utfordring til olje- og gassnæringen på klimaområdet er således å finne løsninger som reduserer CO2-utslippene fra aktiviteten til en samfunnsøkonomisk fornuftig kostnad. Utvikling og implementering av ny teknologi vil være svært viktig i så måte. Når det gjelder om og eventuelt hvordan norske bedrifter kan gjøre bruk av kvotehandel og felles gjennomføring, vil jeg tro MILJØSOK kan være en sentral arena for dialog mellom myndigheter og industri.

Takk for oppmerksomheten.