Statsråd Marit Arnstad

Verneplan og Samlet Plan som styringsverktøy

SRNs vassdrags- og energiseminar
24.april 1998

Innledning

Takk for invitasjonen!

Jeg er glad for denne anledningen til å komme hit å snakke om grunnlaget for Norges energiforsyning - nemlig vannkraft. For tiden fokuseres det ofte på Norge som en olje- og gassnasjon. Vi må imidlertid ikke glemme at Norge også er en stor vannkraftnasjon. Vannkraft har hatt stor betydning for den økonomiske utviklingen av landet. Den naturressursen våre vassdrag utgjør har i stor grad har vært medvirkende til den samfunnsutviklingen som har funnet sted i Norge de siste hundre årene. Vannkraften spiller fortsatt en stor rolle i innenlands energiforbruk.

I de senere tiår er vi imidlertid blitt mer og mer oppmerksomme på at vassdragene ikke bare har en økonomisk verdi som energiforsyner og for bruk til andre formål som f.eks vannforsyning og jordvanning. I dag er det få eller ingen som er uenig i at vassdragene også har en egenverdi - en miljøverdi - som vanskelig kan måles i kroner og øre. Denne erkjennelsen har gjort det nødvendig å sørge for en balanse mellom bruk og vern av vassdrag. En slik balanse er nettopp det som er forsøkt ivaretatt gjennom verneplanene og Samlet Plan. Jeg er invitert hit i dag for å si noen ord om disse to styringsverktøyene og deres betydning for utnyttelse av vassdrag til kraftutbygging. Men aller først vil jeg si noen få ord om

Kraftsituasjonen og energialternativer

Vannkraft er og vil være Norges hovedforsyningskilde av elektrisk kraft. Vi må imidlertid innse at dersom vi skal ha en forsvarlig forvaltning av gjenværende vassdrag, så er ikke vannkraften alene tilstrekkelig til å møte fremtidens forbruk. Prognosene utarbeidet i forbindelse med langtidsprogrammet 1998-2001 viser at det samlede kraftforbruket vil øke med snaut 30 prosent hvis forbrukstrenden fra de siste årene forlenges til år 2020. Det betyr at det må satses langt mer enn tidligere på å begrense kraftforbruket. Selv om vi satser mye på å spare energi, må vi likevel ta høyde for øking i forbruket. Vannkraften må derfor suppleres med andre energikilder. Det er mange grunner til at vi ikke på varig basis kan importere kraften fra andre. Våre naboland skal jo overholde sine miljøforpliktelser. Det må få konsekvenser for kraftbalansen i Norden og Nord-Europa. Regjeringen ønsker heller ikke å ta i bruk gasskraft. Regjeringens målsetning er derfor at det i et normalår skal produseres tilstrekkelig elektrisk kraft fra fornybare energikilder til å dekke innenlands forbruk. Dette innebærer at det må satses på blant annet bioenergi til oppvarming for å frigjøre elektrisk kraft til andre formål. Videre må det satses på å utvikle andre typer fornybar energi f.eks. vindkraft og økt bruk av varmepumper.

Regjeringen har avslått søknaden om utbygging av Øvre Otta. Vår holdning er at selv om vi idag har en stram kraftbalanse så tilsier en samla vurdering at dette vassdraget ikke bør bygges ut. Miljø og naturverdiene må settes i første rekke.

Regjeringen stiller seg likevel ikke avvisende til all ny vannkraftutbygging selv om vi har avslått søknaden om utbygging av Øvre Otta. For å komme i mål i forhold til kraftbalansen må vi ha ny krafttilgang på ca 2 TWh per år i tiden framover. Alternative energikilder kan gi oss en god del, men ikke alt vi trenger. Vi er derfor avhengig av noe mer vannkraftutbygging. Selv om den store vannkraftepoken er forbi, er det fortsatt vassdrag som kan bygges ut i større eller mindre grad uten for store konflikter. Dersom utbyggingen kan forsvares i forhold til verne- og brukerinteresser i vassdraget er det etter min mening fornuftig å tillate utbygging.

Formålet med Samlet Plan og Verneplan

Om målet med Samlet Plan er det uttalt følgende i St.meld. nr. 60 for 1991-92:

"Målet med Samlet Plan er å ha en samlet, nasjonal forvaltning av vassdragene, og et tilfredsstillende grunnlag for sektorplanlegging. Samlet Plan skal indikere hvilke prosjekter som bør konsesjonsbehandles først og hvilke vassdrag/deler av vassdrag som primært bør planlegges til andre formål". Samlet Plan er altså et styringsverktøy.

Formålet med verneplanene har vært å verne en del av Norges vassdragsnatur blant annet på grunnlag av naturfaglige verdier, kulturminneverdier, landskapsverdier og verdien for friluftsliv. For de vassdragene som er vedtatt vernet ble disse verneverdiene regnet som større enn fordelen ved å utnytte vassdragene til kraftproduksjon.

Behovet for en omfattende samfunnsmessig totalvurdering av vassdragsressursene er bakgrunnen for utviklingen av plansystemer som Samlet Plan og Verneplanene. Kort sagt er målet med verneplanene og Samlet Plan å finne en rimelig balanse mellom bruk og vern av vassdragsressursene. Hva som er en rimelig balanse er i stor grad en subjektiv vurdering. Den enkeltes mening om hvor balansepunktet bør ligge, avhenger blant annet av hvilke verdier vedkommende legger mest vekt på, miljø eller verdiskaping. I forbindelse med behandlingen av Samlet Plan og Verneplan IV i 1993 foretok Stortinget en totalavveining av verneinteressene og utbyggingsinteressene. Det ble tatt stilling til hvor balansepunktet burde ligge ut i fra de fakta som forelå med hensyn til verneverdier, kraftbehov o.s.v. For sikre en totalvurdering, var det viktig at disse to planen ble behandlet samtidig og at de også ble sett i sammenheng med ny landsplan for nasjonalparker.

Verneplanene og Samlet Plan skal legges til grunn for forvaltningen av vassdragene når det gjelder til kraftutbygging. Dette gir i stor grad klare spilleregler. Verneplanene hindrer forvaltningen å gi konsesjon til kraftutbygginger i vernede vassdrag. Videre må alle vannkraftutbyggingsprosjekter, med noen få unntak, være klarert i forhold til Samlet Plan før konsesjon kan behandles og eventuelt gis. I visse tilfeller kan det oppstå uklarhet om hva som egentlig er bestemt i verneplanene og Samlet Plan. Det kan f.eks være uklart hvor store deler av et vassdrag som er vernet av Stortinget. Eller det kan være at Samlet Plan omtaler et prosjekt som ligger delvis innenfor et område som er vernet i verneplanene. I disse tilfellene må det foretas en konkret vurdering av hvilken status det aktuelle vassdragssområdet skal ha og hva som derfor skal legges til grunn for den videre forvaltningen av vassdraget. Vurderingen må baseres på de dokumenter som er lagt fram i forbindelse med verneplanene, Samlet Plan og eventuelt landsplanen for nasjonalparker. Det vil si stortingsproposisjoner, stortingsmeldinger og innstillinger fra komiteene i den forbindelse, samt eventuelle grunnlagsrapporter fra offentlige utvalg. Saker som i hovedsak dreier seg om fortolkning av verneplanene behandles av Olje- og energidepartementet. Når uklarheten i hovedsak knytter seg til Samlet Plan, er det Miljøverndepartementet som har ansvar for behandlingen. Uansett hvilket av departementene som har ansvar for saken, foregår det et tett samarbeid mellom Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartementet i denne typen saker.

Det er nyttig for både tiltakshavere, forvaltningen og andre offentlige og private instanser å vite hvilke rammer man har å forholde seg til når det gjelder kraftutbygging. De rammer verneplanene og Samlet Plan gir, medfører at utbyggerne kan konsentrere seg om prosjekter som kan konsesjonsbehandles. Men, det er selvfølgelig ingen automatikk i at konsesjon blir gitt selv om et prosjekt er klarert i forhold til Samlet Plan. Grunnen til et avslag kan f.eks. være at distriktet har skiftet mening om utbyggingen etter at de har uttalt seg i Samlet Plan-sammenheng. Et annet moment er at grundigere konsekvensutredninger som utføres under konsesjonsbehandlingen kan avdekke konflikter som ikke var kjent under Samlet Plan-behandlingen. Videre vil forvaltningen slippe å behandle en rekke konsesjonssøknader for prosjekter som antageligvis ville blitt avslått pga. stor konfliktgrad.

Både Samlet Plan og Verneplanene har imidlertid sine svakheter og fungerer ikke alltid helt optimalt i forhold til formålet. Verneplanene har f.eks. den svakhet at de ikke hindrer andre tiltak enn konsesjonspliktige kraftutbygginger. Dette kan medføre at verneverdiene i vernede vassdrag blir forringet pga. andre tiltak enn kraftutbygging. For å beskytte vernede vassdrag mot andre uheldige tiltak er det i medhold av Plan- og bygningsloven utarbeidet rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. Dvs. at kommuner, fylkeskommuner og statlige organer ved planbehandlingen etter plan- og bygningsloven skal legge disse retningslinjene til grunn. Retningslinjene er ikke bindende for private.

I tillegg har NVE har utarbeidet retningslinjer for differensiert forvaltning av vernede vassdrag. De vernede vassdragene deles opp i ulike klasser basert på registrerte verneverdier og inngrepsstatus/arealtilstand. Med utgangspunkt i disse klassene er det utarbeidet en oversikt over hvilke typer inngrep som normalt vil få tillatelse i de ulike klasseområdene. Retningslinjene for differensiert forvaltning er kun retningsgivende for hvordan forvaltningen bør vurdere ulike typer inngrep i de forskjellige klassene.

Det er lagt opp til en samordning mellom de rikspolitiske retningslinjene etter plan- og bygningsloven og retningslinjene for differensiert forvaltning av vernede vassdrag.

Det er svakheter knyttet til forvaltningen av verna vassdrag og vurderingen av ulike inngrep. Forslaget til ny vannressurslov tar sikte på å rette opp dette.

Ved å lovfeste vern av vassdrag også mot andre typer inngrep enn kraftutbygging, vil også private bli forpliktet til å ta hensyn til at vassdraget er vernet.

Når det gjelder Samlet Plan er det viktig at den ikke fungerer som en sperre for lite konfliktfylte utbygginger. Dette er jo heller ikke formålet med Samlet Plan. Utbygginger som kanskje ikke er helt identiske med Samlet Plan-prosjektet men i realiteten kanskje mindre konfliktfylt enn det klarerte prosjektet bør også kunne vurderes.

Jeg tror at uansett svakheter er det meget viktig at vi har disse overordnede planen som et grunnlag for forvaltningen av vassdragsressursene. Vi må imidlertid være åpne for å se på løsninger for å gjøre systemet mer smidig. Dette bringer meg over til planene om en rullering av Samlet Plan.

Videre arbeid med Samlet Plan

Stortinget har forutsatt at Samlet Plan skal rulleres med jevne mellomrom. Samlet Plan hører inn under Miljøverndepartementets ansvarsområde. Miljøvernministeren har nå foreslått at det i løpet av kort tid begynnes å arbeide med en ny gjennomgang av planen. Jeg er positiv til en ny gjenomgang av planen og OED vil selvsagt bidra til en slik prosess. Det er enda ikke tatt stilling til hvor stort omfang denne prosessen skal ha, men det er antageligvis nødvendig å både se på enkeltprosjekter og på selve strukturen i Samlet Plan. Uansett er det klart at det må stilles ressurser til rådighet både i NVE og DN for å få arbeidet i gang.

Det er viktig med en oppdatering av Samlet Plan med jevne mellomrom for at planen ikke skal bli i uttakt med de endringene som skjer på energi- og miljøsiden. På utbyggersiden kan teknologiske framskritt og eller endrede betingelser i kraftmarkedet ha ført til at utbygger ønsker en annen prosjektutforming enn den i som i sin tid ble behandlet i Samlet Plan. På miljøsiden har det også skjedd endringer. Norge har blant annet undertegnet konvensjonen om biologisk mangfold. En oppdatering av Samlet Plan basert på de nye forholdene er derfor viktig.

Av hensyn til kraftoppdekningen er det viktig at de prosjektene som står i kategori I i Samlet Plan kan gjennomføres innen rimelig tid dersom konsesjon blir gitt. Frister for oppstart og ferdigstillelse av prosjekter som har fått konsesjon er viktig i denne sammenheng.

Et forhold som det er grunn til å vurdere nærmere er kommunens planbehandling etter plan- og bygningslovsystemet. Denne kommer i tillegg til behandling av konsesjon for vassdragsutbygging. Dersom kommunen ikke omregulerer nødvendige arealer i tråd med et utbyggingsprosjekt, kan dette forhindre en utbygging som Regjering, eller Storting, har vedtatt.

Spørsmålet om hvorvidt konsesjon skal gis gjennomslagskraft overfor rettslig bindende planer er en aktuell problemstilling i forbindelse med arbeidet med ny vannressurslov. Jeg har ikke tatt stilling til dette spørsmålet og ser argumenter både for flertallets og mindretallets syn i vassdrags lovutvalget. Jeg vil se grundig på alle de anførte argumenter, og vurdere om det kan foretas noen endringer som sikrer en mindre omstendelig prosess. Jeg ser heller ikke bort fra at det kan ligge tilrette for ulike mellomløsninger når det gjelder dette spørsmålet.

For å styrke Samlet Plans stilling i denne sammenheng, er det en mulighet å gjøre Samlet Plan rettslig bindende for kommunene i deres planprosess. Vassdragslovutvalget har i sin innstilling blant annet uttalt følgende om dette spørsmålet:

"Særskilt med tanke på kraftutbygging vil flertallet fremheve at prioriteringene i Samlet plan for vassdrag må forventes inkorporert i kommuneplanens arealdel med

hjemmel i pbl. § 20-4 første ledd nr. 5. Områder for kraftutbygging bør i reguleringsplan legges ut til spesialområde uten andre reguleringsbestemmelser enn det konsesjonsvilkårene tilsier."

Endringer i Verneplanene

Jeg vet at det er flere i denne salen som ønsker en rekke vassdrag som i dag står utenfor Verneplanen vernet. Regjeringen har pr. dato ingen planer om å lage en femte verneplan. I den siste verneplanen, Verneplan IV, ble det gitt uttrykk for at dette skulle være den siste verneplanen. De vurderingene som ble gjort når Stortinget behandlet Samlet Plan og Verneplan IV baserte seg på et godt utredet faktisk grunnlag hvor det ble sett på både verne- og brukerinteresser. Jeg mener at de faktiske forholdene når det gjelder verneverdier, ikke har forandret seg så mye at det gir grunnlag for å sette i gang en helt ny verneplanprosess.

Dette er imidlertid ikke til hinder for at vassdrag som ikke er med i verneplanene kan bli vernet på annen måte enn gjennom en ny verneplan. Stortinget kan i enkeltsaker bestemme seg for vern av vassdrag. Vurderinger i forbindelse med konsesjonsbehandling kan f.eks føre til at det framstår som riktig å verne vassdraget. Vi bør være relativt forsiktig med å verne vassdrag som ikke ble vernet ved siste verneplan. Selv om et utbyggingsprosjekt i et vassdrag viser seg å være så konfliktfylt at det må avslås, betyr ikke dette nødvendigvis at det ikke er aktuelt å foreta mindre belastende utbygginger i samme vassdrag.

Regjeringen kan selvfølgelig også foreslå vern uten noen forutgående konsesjonsbehandling dersom det framstår som klart at vassdraget overhodet ikke bør benyttes til kraftutbygging. En slik situasjon kan oppstå, men ikke ofte. Det avgjørende faglige grunnlaget for beslutning om vern vil ofte først foreligge som en følge av konsekvensutredninger m.v. i forbindelse med konsesjonsprosessen.

I st.meld. nr. 60 for 1991-92 Om Samlet Plan for vassdrag, er det i tillegg nevnt at det kan vurderes om spesielt verdifulle vassdragsstrekninger som ikke er vernet gjennom Verneplan IV, kan sikre eventuelt ved bruk av plan- og bygningsloven eller naturvernloven. Dette dreier seg blant annet om mindre strekninger av vassdrag som fosser, stryk og mindre vann.

Dette er vurderinger som løpende bør bli gjort. På dette tidspunkt foreligger det ingen planer fra Regjeringens side om å foreslå vern av noe vassdrag.

Mini-/mikro-kraftverk

En ny problemstilling som har dukket opp i den senere tid er forholdet mellom Samlet Plan/Verneplan og mini-/mikrokraftverk. Regjeringen er i utgangspunktet positivt innstilt til mini-/mikrokraftverk. Det er imidlertid et problem at disse små kraftverkene i visse tilfeller kan uthule vernet av vassdrag og redusere kraftgrunnlaget for Samlet Plan-prosjekter.

Det er generelt et stort press på vernede vassdrag. Dette tilsier at man er relativt restriktive når det gjelder å tillate tiltak i disse vassdragene. I vernede vassdrag kan vassdragsmyndigheten ikke gi konsesjon til vannkraftutbygging. Dvs. at det bare er de utbyggingene av kraftverk som ikke er konsesjonspliktige som kan gjennomføres i vernede vassdrag. Nye kraftverk vurderes som konsesjonspliktige dersom inngrepene kan sies å berøre verneverdiene eller andre allmenne interesser av noen betydning. I vernede vassdrag skal det mindre til for å konstatere konsesjonsplikt enn i andre vassdrag. Flere kraftverk i et vernet vassdrag, som vurdert hver for seg ville være konsesjonsfrie, kan likevel til sammen medføre så store ulemper at konsesjonsplikt inntrer. Dersom konsesjonsplikt konstateres må prosjektet skrinlegges.

I noen tilfeller vil utbygging av mikro-/minikraftverk komme i konflikt med større kraftprosjekter som er plassert i Samlet Plan. Dersom det bygges et mikro-/minikraftverk som medfører at et større prosjekt ikke kan bygges, kan dette gi en lite hensiktsmessig utnytting av ressursene. Det er derfor viktig å være oppmerksom på dette problemet ved vurdering av mikro-/minikraftverk.

Avslutning

Vannkraft er og vil fortsatt være vår viktigste energikilde. Vannkraft har sin store fordel i at det er en fornybar og ren ressurs. Regjeringen erkjenner imidlertid at muligheten for å bygge ut mer uten å skade verdifull vassdragsnatur er begrenset. Det er derfor viktig at vi har styringsredskaper som Verneplan og Samlet Plan som kategoriserer vassdrag og prosjekter ut fra konfliktgrad mellom miljø og energi, og som kan gjenspeile en forsvarlig balanse mellom bruk og vern av vassdrag.

Dette systemet har gitt oss en mer ryddig forvaltning av vassdrag og vil være sentrale verktøy også for denne regjeringen framover.

Takk for oppmerksomheten.