Pressemelding

1. september 1999

Evaluering av: Planlegging og utbygging av Gardermoprosjektet

Planlegging og gjennomføring av Gardermoprosjektet framstår i det store og hele som et vellykket offentlig prosjekt for utbygging av infrastruktur. Planarbeid og utbygging ble, med noen unntak, foretatt som forutsatt når det gjelder de fysiske anlegg, tidsfrister og kostnadsrammer.

Det har også vært svakheter ved prosjektet, først og fremst i forbindelse med Gardermobanen. Disse svakhetene er knyttet til de økonomiske forarbeidene og tunnelen i Romeriksporten.

Gardermobanen, med eller uten forlengelsen til Eidsvoll, kan ikke bli bedriftsøkonomisk lønnsom som lovet i regjeringens forslag fra mai 1992 om utbygging av Gardermoprosjektet. Myndighetene bør snarest ta stilling til hvor stor del av Gardermobanens investeringskostnader som skal dekkes av Flytogets billettinntekter og hvor stor del som skal dekkes av skattebetalerne. Hva en kommer fram til, vil få konsekvenser for hvordan Gardermobanen skal organiseres og drives, blant annet når det gjelder nivået for billettprisene.

Dette er noen av konklusjonene og anbefalingene fra en gruppe som i mai 1998 ble oppnevnt av regjeringen for å foreta en bred gjennomgang av utbyggingen av Gardermobanen og Oslo Lufthavn Gardermoen. Evalueringen, som ble lagt fram i dag, omfatter både planleggingsfasen og utbyggingsfasen, med vekt på beslutningsprosesser, ansvarsforhold, organisering av arbeidet, økonomiske anslag, kostnadsstyring, rutiner for kvalitetssikring og informasjonsflyt. Miljøaspektet er gitt særlig oppmerksomhet.

I mandatet er det presisert at evalueringen ikke skulle omfatte valget av geografisk lokalisering av hovedflyplass i Østlandsområdet og flyttingen av Forsvarets virksomhet.

Når det gjelder jernbanetunnelen Romeriksporten har gruppen spesielt gjennomgått og vurdert det forutgående reguleringsarbeidet, det tekniske prosjekteringsarbeidet, kontraktsopplegget mellom byggherre og entreprenører og gjennomføringen av arbeidet. Dette ble generelt håndtert gjennom en god organisering. Men systemet sviktet i den alvorlige krisen som oppstod i forbindelse med jernbanetunnelen Romeriksporten, mener evalueringsgruppen.

Gruppen kommer også med en rekke anbefalinger for planlegging og gjennomføring av framtidige større offentlige prosjekter. Den anbefaler blant annet at det bør foretas en grundig empirisk undersøkelse av usikkerhet i store offentlige prosjekter. På grunnlag av en slik undersøkelse bør det så lages en veileder, mener gruppen.

Professor Per Kristen Mydske, Universitetet i Oslo har ledet gruppen, som ellers har bestått av siv. ing. Svein L. Alfheim, professor Steinar Strøm og advokat Bjørg Ven. Sekretariatsleder for gruppen har vært cand. polit. Erik Whist.

Gardermoen som et samfunnsøkonomisk prosjekt

Gruppen viser til at i St. prp. nr. 90 (1990-92), som lå til grunn for utbyggingsvedtaket i 1992, ble Gardermoen sammenliknet med ”Delt løsning” (med all utenlandsk trafikk fra Fornebu og all innenlands trafikk samt chartertrafikk fra Gardermoen). Konklusjonen var at Gardermoen var et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt.

Det er imidlertid langt fra klart at Gardermoen var et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt sammenliknet med ”Delt løsning”. Årsakene er:

-Den anslåtte kostnadsfordelen i favør av Gardermoen var på 800 mill. 1992-kr. i nåverdi. Usikkerheten i anslagene, spesielt knyttet til anslagene på tidskostnadene i tilbringertjenesten og tidsbruken på flyplassene, var såpass stor at det er tvilsomt om nåverdien i favør av Gardermoen i det hele tatt skulle ha vært positiv.

-Delt løsning var ikke utredet til samme nivå som Gardermoen.

- Delingen av trafikken, med all utenlands trafikk på Fornebu og all innenlands- samt chartertrafikk på Gardermoen, var neppe optimal.

- En gradvis og trinnvis utbygging av Gardermoen, som en optimal vente-og-se respons på den usikkerheten som lå i prognosene for flytrafikken, ble ikke drøftet.

Oslo lufthavn, Gardermoen som et bedriftsøkonomisk prosjekt

Oslo lufthavn (OSL) kan oppnå en bedriftsøkonomisk avkastning på de foretatte investeringene på om lag 7%, slik som lovet i St. prp. nr.90 (1991-92). Gitt dagens luftfartsavgifter kan lønnsomheten bli lavere dersom flytrafikken blir vesentlig lavere enn dagens flytrafikk. En reduksjon i flytrafikken kan for eksempel komme i form av færre forretningsreisende som følge av en omstrukturering av olje- og gassnæringen og/eller en reduksjon i omfanget av denne næringen i Norge.

En kan spørre hvor interessant det er at investeringen i en hovedflyplass er bedriftsøkonomisk lønnsom. Inntektsiden til lufthavnen består dels av politisk bestemte avgifter og dels av en monopolprising på utleie av forretningsareal og på parkeringsplasser.

Til tross for at inntektene er bestemt som angitt ovenfor, er det viktig fra et samfunnsøkonomisk synspunkt at driften av flyplassen skjer på den mest kostnadseffektive måten. For å sørge for dette bør det tas i bruk en målestokk-konkurranse, overvåket av Konkurransetilsynet, hvor OSL sammenlikner sin drift og kostnader med flyplasser i andre land.

Gardermobanen som et bedriftsøkonomisk lønnsomt prosjekt

Den samlete investeringskostnaden relatert til 1998, inklusive forlengelsen til Eidsvoll og manglende kostnader påpekt av Riksrevisjonen, samt finanskostnader, er på 10 -11 mrd. 1998 - kr. Ser en utelukkende på investeringer i kjørevei, terminaler og flytog knyttet til strekningen mellom Oslo og Gardermoen, er gjelden som Gardermobanen AS eventuelt skal forrente på 8343 mill. 1998 - kr.

Etter Evalueringsgruppens syn kan en helt utelukke at Gardermobanen, med eller uten forlengelsen til Eidsvoll, kan bli et bedriftsøkonomisk lønnsomt prosjekt og med en avkastning på 8% som forutsatt.

I St. prp. nr. 90 (1991-92) ble det lovet at investeringene i Gardermobanen, inklusive forlengelsen til Eidsvoll og innkjøp av flytog, kunne bli finansiert av billettinntekter og i tillegg gi en realavkastning på 8%. I dokumentet ble det derfor uttalt at investeringene i Gardermoprosjektet ikke skulle belaste fremtidige statsbudsjett. De reisende skulle gjennom sine billettkjøp finansiere innkjøp av flytog og investeringer i infrastruktur fra Oslo til Eidsvoll. Dette løftet vil Gardermobanen ikke makte å innfri. Spørsmålet vil heller bli hvor stor del av de samlete investeringer som må dekkes over statsbudsjettet.

Årsakene til at den bedriftsøkonomiske lønnsomheten blir klart mye lavere enn forespeilet, er:

- høyere driftskostnader,

- lavere driftsinntekter grunnet en lavere markedsandel for flytoget, noe som dels skyldes konkurranse fra busser som går parallelt med flytoget og en svakere betalingsvilje for bruk av flytoget enn forutsatt i St. prp. nr. 90 (1991-92),

- overskridelser av investeringsbudsjettet på 1743 mill 1998-kr, som fordeler seg med 1300 mill kr grunnet ekstra tettingsarbeider i Romeriksporten og 443 mill kr til sammenknytningen av Hovedbane og Gardermobane,

-økt investeringsramme med rundt 1000 mill 1998-kr, bevilget med henvisning til usikkerheten i anslaget på investeringskostnadene.

Evalueringsgruppen mener at myndighetene snarest må ta stilling til hvor stor del av investeringskostnadene som skal dekkes av flytogets billettinntekter og hvor stor del som skal dekkes av skattebetalerne. Hva en kommer frem til, vil få konsekvenser for hvordan Gardermobanen skal organiseres og drives, blant annet når det gjelder nivå for billettpriser. Dersom de politiske myndigheter ønsker en billettpris som er lavere enn markedsprisen, må Gardermobanen AS instrueres om dette og prisovervåkes.

Gardermoprosjektet og miljøet

Gjennom hele Gardermoprosjektet har forholdet mellom prosjektet og miljøet vært et sentralt tema. Miljøproblemene ved Fornebu for en meget stor befolkningsgruppe var blant de viktigere argumenter da Stortinget i juni 1990 avviste Delt løsning.

I de Rikspolitiske retningslinjene ble det uttalt at et viktig miljømål var en kollektiv andel i tilbringertjenesten på 50%. I den transportanalysen som St. prp. nr. 90 (1991-92) bygget på, kom en fram til at flytoget kunne få en markedsandel på 60% i åpningsåret og 57% i 2010. I Stortingsproposisjonen ble andelen for 2010 justert ned til 53% med henvisning til usikkerheten i transportmodellen. Våren 1999, før Romeriksporten åpnet, hadde flytoget i gjennomsnitt en markedsandel på 36% og buss 21%, til sammen 57%. Legger en til andelen som tok andre tog til Gardermoen enn flytoget, kommer den samlete kollektivandelen våren 1999 opp i rundt 60%.

I transportanalysen så vel som i stortingsproposisjonen tok en ikke innover seg i særlig grad sammenhengen mellom markedsandel, billettpris og bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Evalueringsgruppen vil understreke at en maksimal miljømessig gevinst ved bruk av tog fremfor veitransport til og fra Gardermoen, kan oppnås ved å sette billettprisen så lav at kun de variable driftskostnadene dekkes, eventuelt noe høyere hvis en slik lav pris sprenger kapasiteten til banen. Flytogets markedsandel kan da bli svært høy, kanskje opp mot 65 - 70%. Dersom dette velges, må en imidlertid oppgi den kommersielle ideen med Gardermobanen. De reisende vil da ikke bidra med ett øre til dekning av investeringskostnadene knyttet til byggingen av banen. Samfunnet må betale hele investeringen på 10 -11 milliarder 1998-kr.

Luftfartsverket etablerte i februar 1999 en egen evalueringsgruppe som skulle se spesielt på avising og grunnvannssikring. Rapporten konkluderer bl.a. med at det er avdekket feil under prosjekteringen av jordrenseanleggene. Videre ble det avdekket feil i arbeidstegninger for korngradering på jordrenseanlegg på østre bane. Dette ble oppdaget under bygging og er rettet. Det ble også avdekket feil ved dimensjonering og styring i et 30 meters jordrenseanlegg. Dette førte til et ukontrollert utslipp av flyavisingsvæske. Forholdet er senere rettet opp.

Gardermoprosjektet: Struktur, organisering og beslutningsprosesser

Gardermoprosjektet er et av de største og mest sammensatte landbaserte prosjekter i landet, som involverer flyplass, tilbringertjeneste og Forsvarets anlegg. Dette innebar usedvanlig store utfordringer til hvordan prosjektet ble strukturert, organisert og beslutninger fattet.

Evalueringsgruppen mener at prosjektets inndeling i to hovedfaser - en hovedplanfase og en utbyggingsfase - var naturlig og riktig. Det ville imidlertid vært en fordel, i forhold til Stortinget, om utbyggingsfasen hadde vært delt i to etapper, hvor utbyggerne etter en viss tid – for eksempel 2 år – hadde avgitt en samlet fremstilling av resultatene fra reguleringsarbeid og teknisk prosjektering med korrigerte kostnadsanslag. I denne sammenheng ville det også vært naturlig å legge frem oppfølgende undersøkelser og avbøtende tiltak i lys av hovedplanfasens Konsekvensutredning. På denne måten ville man unngått at stortingsvedtaket ble så detaljert som det faktisk ble. Dette detaljeringsnivå var et problem i forhold til den forutgående konsekvensutredning og begrenset mulighetene for forbedrede løsninger i selve utbyggingen. Videre ville man på denne måten sikret at beslutningstakerne, først og fremst Stortinget, fikk ajourførte beregninger om prosjektets kostnader og ikke til stadighet måtte godta kostnadsutvidelser.

Evalueringsgruppen vil vise til Gardermoprosjektets meget stramme tidsrammer og at prosjektet (med unntak av Romeriksporten) ble gjennomført i samsvar med disse hva gjelder så vel hovedplanfasen som utbyggingsfasen. Evalueringsgruppen slutter seg til det syn at for denne type store, sammensatte og kompliserte prosjekter, er klare tidsfrister et av de viktigste styrings- og kontrollmidler. De fleste aktører i så vel hovedplanfasen som utbyggingsfasen slutter seg til dette og mener at tidsfristene var akseptable. Men stramme tidsfrister kan også ha sine negative konsekvenser, og fremdriftspress kan føre til suboptimalisering, det vil si at enkelte delmål blir tillagt for stor vekt. I hovedplanfasen ble den faktiske periode for kommunenes deltakelse for kort, hvilket bidro til senere forsinkende konflikter. I utbyggingsfasen ble fremdriftspresset en styrende faktor for drivingen av Romeriksporten, noe som bidro til at man ikke tidsnok greide å løse de meget komplekse problemer som oppstod i forbindelse med vannlekkasjene spesielt under Østmarka.

Evalueringsgruppen ønsker å fremheve hvordan ulike aktører har vektlagt kvalitetssikring gjennom hele prosjektet i både hovedplanfasen og i utbyggingsfasen. Selv om det har vært enkelte svakheter hos noen, har innføring av kvalitetssikringsrutiner og mekanismer i stor grad medvirket til Gardermoprosjektets gode resultater.

Det ble lagt betydelig vekt på å finne en velegnet form for å organisere Gardermoprosjektet ut i fra hele kjeden planlegging – utbygging – drift. Evalueringsgruppen mener at man i hovedsak hadde et godt grep på denne organiseringen gjennom hele prosjektet. I denne sammenheng var Samferdselsdepartementets faste grep om prosjektet i begge faser helt avgjørende og det var riktig at dette ble utøvet gjennom prosjektenheten GAROL / GARPRO. Dette bidro til å sikre prosjektets historie, kontinuitet, totale oversikt og samlete grep. Videre bidro dette til formidling av informasjon og premisser mellom aktører, hvori inngikk en betydelig grad av styring og kontroll.

I hovedplanfasen var organiseringen relativt uproblematisk med klare oppgaver og ansvarsforhold. I utbyggingsfasen, derimot, ble de organisatoriske forhold mer kompliserte. Samferdselsdepartementets prosjektenhet GARPRO fikk i utbyggingsfasen en litt uklar rolle gjennom å skulle være premissleverandør og koordinator, men ikke styrende i forhold til utbyggerne. Det kan ikke være særlig tvil om at GARPRO også var styrende, ikke formelt og skriftlig, men gjennom sitt koordineringssystem. Utenverdenen oppfattet GARPRO mer som utbyggernes forlengede arm, utbyggingsorientert og opptatt av fremdrift, enn som statlig myndighet. På tross av GARPROs noe uklare rolle, er det likevel Evalueringsgruppens syn at departementets prosjektstab utvilsomt var en viktig del av en vellykket struktur, og ble en positiv medspiller når det gjaldt å få gjennomført utbyggingen. Samtidig er det klart at denne type dobbel struktur krever en varsom balansegang mellom opptrukne myndighetsområder.

Det er Evalueringsgruppens syn at i utgangspunktet var organiseringen i utbyggingsfasen hensiktsmessig, også den interne organisering i OSL og NSB-GMB. Imidlertid ble det i forbindelse med Gardermoprosjektets største prøvelse – Romeriksporten – avslørt svakheter som først fremkom da det oppsto kriser.

Det er Evalueringsgruppens syn at den samlede organisering, som i utgangspunktet søkte å ivareta både statsrådens konstitusjonelle ansvar og kontrollbehov, på den ene side, og utbyggerens behov for uavhengighet for å gjennomføre prosjektet på den annen side, heller ikke var godt nok tilpasset til å kunne identifisere og håndtere kriser på en adekvat måte.

Anbefaling for planlegging og gjennomføring av større prosjekter

Gardermoprosjektet er enestående i kraft av størrelse og kompleksitet som et statlig landbasert prosjekt. Det er gjort svært mange viktige erfaringer gjennom dette prosjektet. Dette er erfaringer som Evalueringsgruppen anbefaler blir vurdert både når det gjelder revisjon av generelle retningslinjer og opplegg samt i forbindelse med planlegging og gjennomføring av særskilte større prosjekter.

Evalueringsgruppen anbefaler at man ved større infrastrukturprosjekter søker å etablere prosjektformen for planlegging og gjennomføring som innebærer klare mål, spesifisert kostnadsramme, tidsrammer og ansvarsforhold. Der hvor det er hensiktsmessig vil det være en fordel å benytte AS-formen. Dersom størrelse og kompleksitet tilsier det, anbefaler Evalueringsgruppen at man etablerer en sentral koordineringsenhet av samme type som GARPRO, som skal ivareta koordineringsoppgaver, men som ikke skal overlappe i bemanning og oppgaver med tiltakshaverne, som har ansvaret for prosjektet. Ved slike opplegg blir klare oppgaver og ansvarslinjer uhyre viktig.

For større prosjekter, hvor det er tunge beslutningsprosesser med mange aktører på flere forvaltningsnivåer, er det viktig med en veldefinert prosjektsyklus med hensyn på fremdrift, planlegging, utbygging og drift. Evalueringsgruppen anbefaler at man for denne type prosjekter opererer med et detaljeringsnivå tilpasset de beslutninger som skal fattes og de derpå følgende prosesser. For større investeringsprosjekter, hvor man vil få mer informasjon underveis, vil det være riktig å foreta trinnvise beslutninger, som sikrer at man har det beste beslutningsgrunnlag i forhold til den beslutning som til en hver tid skal fattes. Ved en slik prosedyre vil man kunne tilpasse planleggings- og beslutningsprosesser til økende behov for detaljkunnskap og for avklaring av usikkerhet gjennom prosjektsyklusen.

Kommunenes betydning som øverste myndighet for arealplanlegging etter Plan- og bygningsloven er grunnleggende for alle infrastrukturprosjekter. Evalueringsgruppen anbefaler at man følger Plan- og bygningslovens plansystem og at man ved kommunedelplan søker å få avklart grunnleggende premisser før man går til detaljert reguleringsplanlegging. For denne type større infrastrukturprosjekter vil det være vanlig at kravet til konsekvensutredning etter Plan- og bygningsloven vil tre i kraft.

Gardermoprosjektets utvikling og bruk av transportanalyse har vist betydningen av transportøkonomisk forskning og utredning. Det er Evalueringsgruppens syn at kvaliteten på denne type forskning bør heves og i større grad legges til grunn for denne type prosjekter.

Håndtering av usikkerhet er helt sentralt ved planlegging av større infrastrukturprosjekter. Det er derfor ytterst uheldig når usikkerhet behandles på forskjellig måte i ulike prosjekter eller enda verre hvis det gjelder deler av samme prosjekt. Evalueringsgruppen vil derfor anbefale at det foretas en grundig empirisk undersøkelse av håndteringen av usikkerhet i store offentlige prosjekter, og at det på dette grunnlag lages en veileder.

Kvalitetssikring har vært en langt viktigere del av Gardermoprosjektet enn ved tidligere offentlige prosjekter. Evalueringsgruppen vil anbefale at man generelt ved alle typer prosjekter søker å styrke kvalitetssikringen.

Gardermoprosjektet har også vist betydningen av ekstern kvalitetssikring. Evalueringsgruppen anbefaler at man vurderer hvordan man kan styrke og eventuelt formalisere slik uavhengig kvalitetssikring.

I Gardermoprosjektet fremstår rapportering gjennom hele rapporteringskjeden som å ha vært meget viktig. Evalueringsgruppen anbefaler at man for andre prosjekter søker å utvikle denne type krav til rapportering med denne type prosedyrer.

Til tross for en god organisering og gode rapporteringsrutiner, var det en viss svikt i systemet i den krise som oppsto i forbindelse med lekkasjene i Romeriksporten. Evalueringsgruppen anbefaler at for større prosjekter, etableres det på utsiden av utbyggingsorganisasjonen, en uavhengig ”controller”-funksjon. Denne enheten skal følge prosjektet for tidlig å kunne varsle om mulige kriser og foreslå måter å takle dette på.

Evalueringsgruppen vil vise til det betydelige arbeid som ble nedlagt i å bygge opp den rette kontraktstrategi for Gardermoprosjektet og at denne gjennomgående var meget vellykket. Evalueringsgruppen vil anbefale at det legges særlig vekt på å la dette system og erfaringene med dette tilflyte andre utbyggere i større offentlige prosjekter.

I Gardermoprosjektet var det svakheter ved prosjekteringsarbeidet på flere måter. Evalueringsgruppen vil anbefale at det legges større vekt på å programmere prosjekteringen på en riktig måte i forhold til andre oppgaver i prosjektsyklusen og at man ikke lar fremdriftskrav forstyrre dette. Videre er det viktig at utbyggeren ikke undervurderer behovet for egen kompetanse og riktig plassering av prosjekteringsarbeidet i prosjektorganisasjonen.

Gjennom Gardermoprosjektet er avdekket visse svakheter ved enkelte lover eller anvendelsen av disse. Som allerede nevnt, er det viktig at man følger Plan- og bygningsloven nøye hva gjelder plansystem og måten konsekvensutredninger gjennomføres på. Det er dessuten viktig at forholdet avklares mellom Kommunehelsetjenesteloven og Plan- og bygningsloven hva gjelder disse to lovenes ulike krav og systemer for konsekvensutredninger. Videre anbefales at det for Forurensningsloven blir gjort klarere hvordan ulike myndigheter skal koordinere sitt forhold til ulike søknadsbehandlinger.

I Gardermoprosjektet er problemkomplekset knyttet til flere støykilder – sumstøy – kommet tydelig frem. Evalueringsgruppen konstaterer at det her mangler et regelverk tilpasset denne problemstilling og anbefaler at dette blir utviklet snarest mulig.

Gjennom planlegging og utbygging av Gardermobanen er fremkommet en rekke problemstillinger knyttet til hvordan en bør organisere produksjon og prising av tjenester som utnytter faste anlegg, som kjøreveg / togdrift, telenett / telefonering osv. Evalueringsgruppen vil anbefale at dette utredes.