Pressemelding

Dato: 18. juni 1999

Grenser mellom tele, kringkasting og IT ”viskes ut”:

Nødvendig med endringer i reguleringer og lover

Den teknologiske utviklingen fører til at grensene mellom tele-, IT-, kringkastings- og IT-sektorene endres og delvis forsvinner. Det er derfor behov for å endre dagens system for regulering av disse sektorene, fordi det er basert på klare og entydige grenser mellom de ulike sektorer. Endringene i reguleringene bør skje ved en gradvis overgang til en mer helhetlig og samlet regulering av tele-, kringkastings- og IT-sektorene. Slike endringer bør skje i følgende to trinn:

• På kort sikt bør det skje en justering av ansvarsdelingen mellom tele- og kringkastingslovene. Teleloven bør rendyrkes som en lov som regulerer distribusjon, mens kringkastingsloven på sin side i noen grad bør rendyrkes som en lov som regulerer innholdet av kringkastingstilbudet.
• På lengre sikt bør alt regelverk som gjelder IKT-sektorene (informasjonsteknologi, kringkasting og tele) samles i én lov. En slik ny lov vil være aktuell når innføringen av digitalteknikk er fullført innenfor kringkasting, det vil si når alle sektorene har en felles basis i digitalteknikken.

Dette er noen av hovedpunktene i en utredning fra et regjeringsoppnevnt utvalg som har kartlagt og analysert hvordan teletjenester, kringkasting og andre elektroniske informasjonstjenester utvikler seg. Utvalget har sett på hvordan gjeldende regulering på kringkasting- og teleområdet og annen relevant lovgivning er tilpasset denne utviklingen. Høyesterettsdommer Karin M. Bruzelius har ledet utvalget, som legger fram flere konkrete forslag til framtidige reguleringer.

Opprettingen av utvalget, som har fått betegnelsen Konvergensutvalget, har bakgrunn i en utvikling med stadig mer bruk av digitalteknikk innenfor kringkasting, telekommunikasjoner og informasjonsteknologi. En slik utvikling fører til nedbryting av grensene mellom disse sektorene, som ”integreres”, konvergerer, i retning av én felles sektor. Når disse grensene brytes ned, blir det så skapt grunnlag for samarbeid og tilbud av produkter og tjenester som kombinerer lyd, tekst, data og bilde på tvers av tidligere atskilte områder og bransjer.

Kontaktutvalg for IKT-sektorene

Utvalget anbefaler at Samferdselsdepartementet, Kulturdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet sammen oppretter et kontaktutvalg for IKT-sektorene. Et slikt kontaktutvalg skal særlig ta seg av de informasjons- og samordningsbehov som følger av at en på kort sikt viderefører dagens tele- og kringkastingslover. Kontaktutvalget bør ha en bred sammensetning, med representanter for myndigheter, IKT-næringene og viktige brukergrupper. De tre departementene bør i fellesskap ivareta sekretariatsoppgavene for kontaktutvalget.

Teleloven: Mindre sektorregulering og ny vurdering av virkemidler

Målet om at hele befolkningen skal ha tilgang til grunnleggende teletjenester bør stå fast. Dette målet bør imidlertid ikke knyttes til spesifikke infrastrukturer, men til totaliteten i tilbudet av infrastruktur. Utvalget ser dette som en naturlig tilpasning til tendensen til at ulike nettverk kan understøtte de samme tjenester.

Telesektorens komplekse karakter og innslagene av naturlige monopoler i distribusjonnettene gjør at det foreløpig er hensiktsmessig å videreføre et system med sektorspesifikk regulering. Utviklingen i retning av større konkurranse på distribusjonsleddet vil imidlertid over tid gjøre det naturlig å bygge ned omfanget av særlig regulering av telesektoren. Dette vil innebære en gradvis overgang til å regulere sektoren med utgangspunkt i generell konkurranserett. Utvalget anbefaler at telemyndighetene, i samarbeid med konkurransemyndighetene, setter i gang et arbeid med sikte på å klargjøre hvilke regulatoriske virkemidler som bør nyttes i framtidig regulering. Balansen mellom generell konkurranserett, sektorspesifikk regulering og selvregulering, vil være et sentralt element i en slik vurdering.

Nettverkskonvergensen innebærer at utviklingen går i retning av større konkurranse på distribusjonsleddet. Dette vil reduserer behovet for å stille spesifikke krav til netteiere med sterk markedsstilling om åpen tilgang til nettet: Men i overskuelig framtid vil det være nødvendig med bestemmelser som sikrer samtrafikk mellom tilbydere av telenett og –tjenester, slik at sluttbrukerne kan kommunisere med hverandre og ha tilgang til andre telenett og –tjenester.

Faste og mobile nettverk for telefoni er til en viss grad regulert ulikt. Utvalget ser det som ønskelig med en mer enhetlig tilnærming, og anbefaler at myndighetene legger opp til en mer lik regulering av faste og mobile tjenester.

Utvalget anbefaler også at norske myndigheter snarest setter i gang et arbeid med et innspill til EU-kommisjonen med synspunkter på de overordnede prinsipper som Kommisjonen har foreslått når det gjelder framtidig regulering av kommunikasjonsinfrastruktur og tilhørende tjenester.

Teletorgtjenester: Flertall foreslår oppheving av innholdsregulering

Utvalgets flertall foreslår å oppheve den særlige reguleringen av innholdet av teletorgtjenester, og at man i stedet baserer seg på straffelovens ordinære bestemmelser om ulovlige ytringer. Flertallet legger i sin begrunnelse vekt på at denne reguleringen er problematisk, sett i forhold til Grunnlovens paragraf 100 om ytringsfrihet. I tillegg viser flertallet til at det er etablert et bransjestyrt regelverk med bred deltakelse. Utvalgets mindretall anbefaler at bestemmelsene i teletorgforskriftene om innhold videreføres inntil videre, slik at det kan gjennomføres en evaluering av selvkontrollordningen før en tar endelig standpunkt.

Telenor – og eierinteresser i ”programselskaper”

Utvalget peker på at Telenor i dag er pålagt å ikke ha strategiske eierposisjoner i selskaper som driver med programvirksomhet. Bakgrunnen for dette er Telenors posisjon som eier av betydelige distribusjonsressurser. Utvalget foreslår at denne begrensningen nå opphører, slik at Telenor kan eie andeler i foretak som driver med programvirksomhet.

Kringkastingsloven: Skal ikke omfatte Internettbaserte tjenester

Utvalget viser til at det i dag er noe uklarhet om i hvilken utstrekning Internett-baserte tjenester er omfattet av gjeldende kringkastingslovs definisjon av begrepet kringkasting. Utvalget anbefaler at definisjonen presiseres, slik at det blir mer klart at begrepet ”kringkasting” i kringkastingsloven skal forutsette at en allmennhet samtidig kan motta sendingene. Dette vil gi begrepet en mer entydig betydning, samtidig som en sikrer at definisjonen blir mer treffsikker i forhold til hvilke tjenester det er grunnlag for å regulere.

Konsesjonsplikt for kringkasting bør bort – når digitalisering er gjennomført

Konsesjonsplikten for å drive med kringkasting bør på kort sikt opprettholdes. Dette vil gi myndighetene en mulighet til å pålegge private aktører positive programforpliktelser, som motytelse for at disse får tilgang til frekvensressurser. Digitaliseringen av kringkastings-sektoren vil føre til at man etter hvert får vesentlig større distribusjonskapasitet, noe som igjen betyr at det blir mindre aktuelt for myndighetene å pålegge enkeltaktører programforpliktelser, som motytelse for at disse får tilgang til frekvensressurser. Utvalget foreslår derfor at den særlige konsesjonsplikten for kringkasting bortfaller når man kan frigjøre de frekvenser som i overgangsfasen må forbeholdes analog distribusjon. Dette vil også bringe regulering av kringkasting mer på linje med regulering av andre medier.

Utvalget foreslår at alle bestemmelser i kringkastingsloven som gjelder distribusjon skal overflyttes til teleloven. Dette gjelder blant annet kringkastingslovens bestemmelser om anlegg for kringkasting og anlegg for videresending av kringkasting.

Særlov for NRK

Utvalget har funnet det uhensiktsmessig at kringkastingsloven dels er en lov som fastsetter de generelle rammer for kringkastingsvirksomhet i Norge, og dels en lov som regulerer NRK spesielt. Utvalget foreslår derfor at alle regler som gjelder NRK samles i en egen særlov. Ut fra likebehandlingshensyn bør det innføres konsesjonsplikt også for NRK i tiden fram til konsesjonsplikten for kringkasting bortfaller.

Kabelnett: Formidlingsplikt

Utvalget er delt i synet på at kabelnettene er pålagt plikt til å formidle allmennkringkasternes sendinger. En del av utvalget foreslår at de særlige regler om formidlingsplikt i kabelnett bør vurderes opphevet. Dette har sammenheng med at digitalisering av kabelnettene kan øke kapasiteten i så stor grad, at det ikke lenger er behov for å opprettholde en spesifikk regulering. Den andre delen av utvalget anbefaler at disse ordningene inntil videre opprettholdes, blant annet fordi det er betydelig usikkerhet knyttet til hvordan kapasiteten vil utvikle seg.

Videresending

Utvalgets flertall foreslår å oppheve myndighetenes adgang til å legge ned forbud mot videresending av visse programkategorier. Flertallet legger vekt på at den aktuelle bestemmelsen har en teknologispesifikk utforming, og at den neppe har annet enn en preventiv virkning. I tillegg oppfatter flertallet den som problematisk, fordi den kan innebære at kabelselskapene utøver en viss sensur. Et mindretall i utvalget ønsker å opprettholde bestemmelsene inntil videre, fordi den tross sin teknologispesifikke utforming likevel bidrar til å begrense spredningen av ulovlige eller skadelige programmer.

Endringer i andre lover

Utvalget foreslår også enkelte endringer i bestemmelser i andre lover som også til dels omfatter IKT-sektorene. Dette gjelder enkelte bestemmelser i straffeloven, prosesslovgivningen, film- og videogramloven og eierskapsloven.

Straffelovens bestemmelser om redaktøransvar bør gjelde for alle medier

Utvalget viser til at straffelovens bestemmelser om redaktøransvar har en utforming som innebærer at de etter sin ordlyd kun får anvendelse for ”blad og tidsskrift” og ”kringkasting”. Utformingen av bestemmelsene har skapt usikkerhet med hensyn til om for eksempel elektroniske medier skal omfattes. Utvalget kan ikke se sterke grunner som taler for at redaktøransvaret kun skal gjelde for et avgrenset spekter av medier. Utvalget foreslår derfor at straffelovens bestemmelser om redaktøransvaret bør revideres, slik at de gjelder for alle medier der det lar seg gjøre å utpeke en person som har et funksjonelt redaktøransvar.

Når det gjelder medvirkeransvar for mellommenn på Internett, er utvalget opptatt av at man ikke må etablere ordninger som fører til uønsket grad av privat sensur. Utvalget er på prinsipielt grunnlag skeptisk til ordninger som betyr at mellommenn (teleselskap, Internett-portaler) pålegges ansvar for selv å vurdere lovligheten av ytringer som gjøres tilgjengelig på Internett. I størst mulig grad bør ansvaret for slike vurderinger ligge hos domstolene.

Prosesslovgivningens bestemmelser om kildevern for redaktører er knyttet til begrepet trykt skrift. Utvalget kan ikke se noe saklig grunnlag for å opprettholde denne begrensingen, og anbefaler derfor at disse bestemmelsene gjøres medienøytrale.

Film- og videogramloven: Bør tilpasses elektronisk formidling av videogrammer

I utvalgets utredning blir det påvist at en rekke av film- og videogramlovens bestemmelser forutsetter at videogrammer omsettes og distribueres som fysiske produkter. Loven er derfor lite tilpasset elektronisk formidling av videogrammer. Utvalget anbefaler en fornyet gjennomgang av loven, med sikte på å utvikle et rammeverk som er tilpasset både fysisk og elektronisk distribusjon av videogrammer.

Eierskapsloven: Bør gjelde også for elektroniske medier

Utvalget viser til at eierskapsloven for mediesektoren er avgrenset til erverv av dagspresse og kringkastingsforetak. Siden loven ble vedtatt i l997 har publikums bruk av nyhetsmedier på Internett økt kraftig. Utvalget kan ikke se noen forhold som tilsier at slike medier ikke skal reguleres av eierskapsloven, og foreslår derfor at loven gjøres gjeldende også for elektroniske medier.

Allmennkringkasternes rolle

Utviklingen der IKT-sektorene nærmer seg hverandre, eller ”konvergerer”, fører til en sterk økning i omfanget av tjeneste- og programtilbud. En slik utvikling styrker begrunnelsen for å opprettholde et allmennkringkastertilbud. Konvergensutviklingen vil med nødvendighet innebære en globalisering og kommersialisering av tilbudet av radio- og fjernsynstjenester. I denne situasjonen vil allmennkringkasterne kunne fylle en rolle som viktig korrektiv til det markedet selv vil frambringe av tjenester. For at disse, og særlig NRK, skal kunne fylle denne rollen, må det gis fortsatt anledning til å kunne operere med tilstrekkelig bredde i programtilbudet, slik at de kan konkurrere effektivt om publikumsandelene.

Utviklingen i retning av økt distribusjonskapasitet vil føre til at det over tid blir mindre aktuelt å pålegge kommersielle aktører programforpliktelser, som en motytelse for at de gis tilgang til frekvensressurser. Dette vil føre til at myndighetens politikk for å fremme allmennkringkastermål må legges om. I stedet for å gi enkelte aktører pålegg om programforpliktelser, vil man måtte basere seg på aktive stimuleringstiltak. I dette bildet vil NRK ha en særlig viktig rolle. Utvalget legger derfor stor vekt på at NRK skal sikres en finansiell basis for sin videre drift. Dette vil i praksis forutsett at selskapet gis mulighet til å ta del i de økte inntektene som digitaliseringen av radio- og fjernsynssektoren ventes å skape. Samtidig representerer hensynet til å bevare NRK som en ikke-kommersiell aktør en krevende balansegang for myndighetene.

Kringkasting: Overgang fra analoge til digitale sendinger

Digital distribusjon av kringkasting vil påføre allmennkringkasterne betydelige ekstrakostnader i overgangsfasen, knyttet til kostnadene ved parallell distribusjon av analoge og digitale sendinger. Hensynet til disse kringkasternes finansieringsgrunnlag tilsier at overgangsfasen gjøres så kort som mulig og at myndighetene tidlig gir signaler om hvordan man ser for seg at overgangen skal skje. Utvalget peker på allmennkringkasterne for eksempel kan tillates å innstille sine analoge sendinger senest fire år etter at 50 prosent av husholdningene har anskaffet seg digitalt mottakerutstyr.

Digitale ”portvakter”

Utvalget peker på at EUs TV-standarddirektiv er utilstrekkelig når det gjelder digitale dekodere, blant annet fordi det ikke dekker interaktive tjenester eller alle potensielle ”portvaktfunksjoner” i dekoderne. Utvalget anbefaler derfor at norske myndigheter arbeider for en nødvendig revisjon av direktivet. Et revidert direktiv bør i minst mulig grad bygge på spesifikke teknologiske løsninger. Direktivet bør være rettet mot hvilke funksjoner dekoderne skal omfatte, og gjøre det praktisk mulig for andre tjenestetilbydere å tilpasse sine utsendinger til programvaren i dekoderne. Utvalget foreslår i tillegg at kringkastingsloven suppleres med en hjemmel for å regulere elektroniske programoversikter.

Forvaltningsmessige konsekvenser

På kort sikt ser utvalget ikke behov for å endre myndighetsstrukturen. På lengre sikt, når all regulering av IKT-sektorene er samlet innenfor rammene av ett lovverk, vil det imidlertid være naturlig at ett departement har totalansvaret for disse sektorene. Det vil gjøre det naturlig at også Statens medieforvaltning og Post- og teletilsynet etterhvert samles til én organisasjon.

Utvalgets medlemmer og sekretariat

Utvalget ble oppnevnt av regjeringen i statsråd 13. februar 1998 og har hatt følgende medlemmer:

Høyesterettsdommer Karin M. Bruzelius, leder Professor Jon Bing, Oslo, Spesialrådgiver Jens C. Koch, Arendal, Forskningssjef Hilde Lovett, Århus, Danmark Direktør Vigdis Moe Skarstein, Trondheim Ekspedisjonssjef Helge Sønneland, Oslo Rådgiver Alf-Petter Tenfjord, Samferdselsdepartementet og rådgiver Øivind Christensen, Kulturdepartementet har vært sekretærer for utvalget.

----

---

Til red.

Utredningen er tilgjengelig på ODIN, adresse: linkdoc028005-020001#dochttp://odin.dep.no/nou/1999-26/index.htm

Lagt inn 18. juni 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen