Statssekretær Torild Skogsholm

Bakgrunnen for og politiske utfordringer etter liberaliseringen av telemarkedet

Foredrag ved Samferdselsdepartementets presseseminar Stavanger, 16.-17.3.1998

1. Innledning

Mange telepolitiske saker står på dagsorden i disse dager - telelov, melding om Telenors virksomhet, spørsmålet om utvidelse av Telenors egenkapital osv. Fokus på telepolitikken synes å være forskjellig i ulike miljøer, varierer etter geografisk interesse, mellom faggrupper og politiske partier. Det er ikke alltid diskusjonen bygger på de faktiske forhold, så dette gir meg en god anledning til å trekke en del (i mine øyne) viktige linjer i politikken og i utfordringene vi står overfor.

Innledningsvis vil jeg vise til hovedmålene innen telepolitikken:

Sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris, samt å sikre best mulig verdiskaping og effektiv utnyttelse av de ressursene som settes inn på telesektoren.

I stikkords form kan målene uttrykkes slik:

• tilgjengelighet
• kvalitet
• effektivitet
• verdiskaping
• fordeling

1.Bakgrunnen for liberaliseringen av telemarkedet

Telemarkedet har endret seg fra å være en avgrenset virksomhet til å bli blant de mest dynamiske og raskest voksende bransjene i økonomien.

De store teknologiske sprang vi er vitne til innebærer bl a at ulike typer tjenester kan overføres på alle typer nett og med større kapasitet enn tidligere, trådløst eller i kabelnett. F. eks. kan kabel-TV-nettene brukes til telefoni og dataoverføring og telenettet til data og videooverføring. Dette legger til rette for at den totale nettkapasitet, i tele-, data- og kringkastingsnett kan utnyttes bedre, nye tjenester kan tilbys og kvaliteten på tjenester og service kan lettere tilpasses økende krav i markedet.

Den teknologiske og markedsmessige utviklingen gjør at enerett ikke lenger er et egnet virkemiddel for å nå telepolitiske mål. Ved behandlingen av St.prp.nr.70 (1995-96) jf Innst.S.nr. 284 (1995-96) vedtok Stortinget å avvikle de resterende eneretter i telesektoren fra 1. januar 1998. Gjennom denne regulatoriske endringen er det lagt til rette for å videreføre en utvikling med reduksjoner i teleprisene, bedring av eksisterende tjenester, samt tilbud av nye tjenester.

Samferdselsdepartementet ser det som viktig å legge til rette for best mulig utnyttelse av landets samlede nettressurser, lavere priser og utvikling av nye tjenester fra tilbydere fra forskjellige bransjer for å oppnå økt verdiskapning, sysselsetting og velferd. Enerett vil ikke lenger være det mest egnede virkemiddel for å nå opptrukne mål og vil i økende grad bli umulig å håndheve selv om en skulle ønske det. Våre forpliktelser etter EØS- og WTO-avtalene setter for øvrig rammer på dette området som vi må forholde oss til.

Det er utarbeidet et regelverk som skal legge til rette for en effektiv konkurranse på likeverdige vilkår, jf Ot.prp.nr. 31 (1997-98) og forskrift av 5. desember 1997 Om offentlig telenett og offentlig teletjeneste, og som vil være et effektivt og fleksibelt styringsmiddel til å oppnå de fastlagte telepolitiske målsetningene.

2. Skille mellom de politiske utfordringene for eierrollen og regulatørrollen

Staten i kraft av Samferdselsdepartementet har to viktige oppgaver/roller å ivareta i telemarkedet. Den ene er rollen som eier av Telenor AS og den andre er rollen som regulatør av telemarkedet.

Samferdselsdepartementets oppgave som eier av Telenor AS er å sikre lønnsom virksomhet. Telenor spiller en viktig rolle i arbeidet med å oppfylle hovedmålene i telepolitikken, og et lønnsomt og konkurransedyktig Telenor AS vil være best egnet til å ivareta sluttbrukernes interesser.

Samferdselsdepartementets oppgave som regulatør av telemarkedet innebærer i grove trekk utarbeiding og håndheving av forskrifter, lover og annet regelverk med hensyn til konkurranse- og samfunnsmessige forhold, hvor departementets viktigste oppgave er å ivareta forbrukernes interesser.

1. januar 1998 ble de resterende enerettene i telesektoren avviklet blant annet fordi en mener at virksom konkurranse er et egnet virkemiddel til å nå de overordnede politiske målene om bedre, flere og billigere teletjenester til hele landet og optimal utnyttelse av samfunnets ressurser.

3. Politiske utfordringer for eieren

Regjeringen la rett før jul frem St.meld.nr.17 (1997-98) Om Telenor AS si verksemd. Det fremgår av denne at Regjeringen ser Telenor som viktig for å kunne oppfylle hovedmålene i telepolitikken.

Regjeringen ønsker at Telenor skal være en ledende aktør på det norske tele-/IT-markedet, og mener at et sterkt og konkurransedyktig Telenor fremdeles vil være den beste garantien for at moderne tele- og IT-tjenester kommer alle kunder over hele landet til gode. Det må imidlertid være slik at Telenors ledende stilling baseres på konkurransekraft. Gjennom lave priser og effektive teletjenester kan Telenor også være med på å sikre målsetningen om en desentralisert befolknings- og næringsstruktur.

Telenors evne til å utvikle og levere produkt og tjenester som tilfredsstiller kundens krav og forventninger til kvalitet og service, vil være en avgjørende faktor for konkurranseevnen til konsernet i tiden framover. Regjeringen varsler i St.meld.nr.17 at det skal gjennomføres en egen utredning om mål og resultat for kvalitet og service. Videre effektivisering av virksomheten skal ikke gå utover nivået på service og kvalitet på tjenestene i noen region av landet.

Samtidig som Telenor har konkurranse på hjemmemarkedet, vil en åpnere markedstilgang internasjonalt også gi Telenor mulighet til å satse i utlandet. Dette vil være nødvendig for å bidra til å realisere de strategiske hovedmålene for selskapet. Samtidig vil det bidra til å sikre de telepolitiske målsetningene om effektive og landsdekkende teletjenester til rimelige priser og god kvalitet. Den internasjonale satsingen vil i første rekke være konsentrert om mobiltelefoni og satellittkommunikasjon, der Telenor har særlige kompetansemessige fordeler.

4. Politiske utfordringer for regulatøren

Innføringen av generell konkurranse på telemarkedet betyr ikke at den samfunnsmessige styringen av sektoren nå er mindre viktig. Liberaliseringen medfører imidlertid at en må ta i bruk andre virkemidler for å oppnå de telepolitiske hovedmålsettingene. Hovedmålene for telepolitikken er fremdeles å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende tjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris, samt å sikre best mulig verdiskapning og effektiv utnyttelse av de ressursene som settes inn på telesektoren.

Det er utarbeidet et regelverk som skal legge til rette for en effektiv konkurranse på likeverdige vilkår, og som vil være et effektivt og fleksibelt styringsmiddel for å oppnå de samfunnsmessige mål og oppgaver i telesektoren. Regelverket skal sikre en virksom konkurranse gjennom å sikre tilgang til det offentlige telenettet, legge til rette for en effektiv bruk av offentlige teletjenester og samtrafikk mellom ulike nett og tjenester.

Både konsesjoner, forskrifter og registreringsordninger benyttes aktivt som styringsredskap for å oppnå de telepolitiske mål. Forskrifter gjelder for alle aktører, men i en del tilfeller vil ikke generelle reguleringsordninger være tilstrekkelig. For tilbydere med stor innflytelse på markedsstrukturen vil det være nødvendig å fastsette individualiserte rettigheter og plikter. Tilbydere med sterk markedsstilling er derfor konsesjonspliktig. Konsesjonsplikten medfører ikke restriksjoner på antall deltakere på telemarkedet, med unntak av der frekvenser er en knapphet.

Tilbydere uten sterk markedsstilling er pålagt registreringsplikt. Ordningen med registreringsplikt i stedet for konsesjonsplikt vil gjøre det lettere for nye aktører å komme inn på markedet. I et telemarked som går fra en enerettssituasjon til en konkurransesituasjon er det ønskelig at nye aktører får lettest mulig adgang til å etablere seg.

Målet om landsdekning av de grunnleggende tjenestene er sikret ved at Telenor AS er pålagt leveringsplikt. Pålagte landsdekkende tjenester omfattet frem til årsskiftet offentlig taletelefoni, leide samband og enkelte datatjenester. Taletelefoni skal være tilgjengelig for alle husstander, bedrifter og virksomheter, mens leide samband og datatjenester i tillegg skal være tilgjengelig for alle bedrifter og virksomheter. Ved avviklingen av de resterende enerettene fra 1. januar 1998 ble leveringsplikten utvidet til også å omfatte tilknytning til digitalt nett for alle abonnenter i det faste jordbundne nettet. Digital tilknytning gir tilgang til et større utvalg av nettjenester og bedre kvalitet av avanserte tjenester og mulitimediatjenester.

Telenor AS er også, som en del av leveringsplikten for taletelefoni, pålagt å opprettholde spesielle ytelser til funksjonshemmede i form av teksttelefon for tale- og hørselshemmede og refusjonsordning for blinde og svaksynte i forbindelse med bruk av opplysningstjenesten. I tillegg inngår tilgang til telefonautomater på offentlig grunn med ordinær taksering i Telenors pålegg.

Omfanget av pålagte landsdekkende tjenester skal avspeile utviklingen og hvilke tjenester som må sies å være allmenne utfra om størstedelen av kundene bruker tjenesten og om tjenesten er vesentlig for deltagelse i samfunnet. Nytten av å inkludere nye tjenester må vurderes mot økningen i kostnader som pålegges aktørene og således kundene samlet. Omfanget vil bli vurdert med jevne mellomrom.

Norge er et av de land i verden som har lavest priser på telekommunikasjonstjenester. I forhold til prisnivået i 1989 får husholdningene og bedriftene en årlig innsparing på over 8 milliarder. kroner. I 1990 - årene har det vært en prisnedgang på ca. 50 prosent for vanlig telefontrafikk, og prisene på fjernsamtaler spesielt er redusert med over 70 prosent. Tidligere var forholdet mellom fjern- og lokaltakst ni til en, mens forholdet ved årsskiftet var under 2,4 til en. Trenden i retning av lavere og mer avstandsuavhengige priser vil trolig fortsette framover, noe som sannsynligvis vil bidra til ytterligere reduksjoner i fjerntaksten.

Tilrettelegging av gode og rimelige telekommunikasjoner er viktig som grunnlag for næringsutvikling i alle deler av landet. Konkurransen i telemarkedet vil etter all sannsynlighet føre til et press nedover i prisene, og prisene vil utvikle seg mot en større grad av kostnadsorientering. Men det er rimelig å tro at det vil ta noe tid før en har en stor grad av konkurranse over hele landet. I startfasen vil trolig konkurransen være størst i de mest lønnsomme områdene, dvs i pressområder og blant kunder som er storforbrukere av teletjenester som f.eks. bedriftskunder. For å hindre urimelige regionale prisforskjeller er det innført en maksimalprisordning for taletelefoni og leide samband. Maksimalprisordningen vil sikre at hele landet fortsatt får en realprisreduksjon på taletelefoni, selv om graden av konkurranse kan være forskjellig i ulike deler av landet og mellom ulike kundegrupper. For leide samband vil maksimalprisordningen sikre alle mot prisøkning.

Maksimalprisordningen for taletelefoni og leide samband er i første omgang pålagt Telenor AS fordi selskapet innehar leveringsforpliktelsen, men kan også pålegges andre aktører med leveringsforpliktelser på et senere tidspunkt. Andre tilbydere vil imidlertid indirekte være berørt av maksimalpriser ettersom brukerne normalt ikke vil kjøpe tjenester til høyere pris. Maksimalprisordningen for taletelefoni omfatter abonnementspris og trafikkpriser for lokal, fjern- og utenlandstrafikk samt trafikk fra fastnett til mobil.

For å oppnå likest mulige konkurransevilkår mellom aktørene er det lagt opp til at kostnadene forbundet med de pålagte landsdekkende taletelefonitjenestene kan fordeles mellom aktørene i et marked. To mekanismer vil her være aktuelle, nemlig en fondsordning (avregningsadministrasjon) eller et særskilt tillegg til samtrafikkprisen (prisen en aktør må betale for bruk av nettet til en annen aktør). På nåværende tidspunkt har de nye aktørene imidlertid ikke opparbeidet seg et grunnlag i form av omsetning, trafikkmengde eller antall abonnenter i Norge til å kunne bidra til finansiering av kostnadene. Det er derfor lagt til grunn at Samferdselsdepartementet skal vurdere ordningen i løpet av 1998 med tanke på å eventuelt innføre en kostnadsfordelingsordning fra 1999.

For å sikre tilbud av tjenester i hele landet, vil praktiseringen av maksimalprisordningen og fordeling av kostnadene forbundet med leveringsplikt bli vurdert utfra den faktiske prisutviklingen i de ulike delene av telemarkedet.

Behovet for å etablere mest mulig like konkurransevilkår er også bakgrunnen for at kostnadene forbundet med Telenors utførelse av spesielle samfunnpålagte oppgaver, som ytelser til Totalforsvaret, Nød- og sikkerhetstjenesten (kystradioen) og ytelser på Svalbard, fra og med 1998 dekkes som offentlige kjøp av tjenester over statsbudsjettet. Tidligere ble disse tjenestene utført av Telenor uten særskilt betaling som en motpost mot eneretten.

Norge har en moderne og godt utbygd teleinfrastruktur. Som et av de første land har alle abonnenter i det faste jordbundne nettet fått tilknytning til digitalt nett. Digital nettilknytning åpner for et bredere spekter av avanserte tjenester og mulighet for innføring av såkalte tjenesteintegrerte nett (ISDN), som gjør at tale, tekst og bilder kan overføres i det samme nettet. ISDN grunntilknytning kan pr i dag leveres til over 90 prosent. av alle husstander og bedrifter. For de resterende 10 prosent vil ISDN tilbud medføre en ressurskrevende utbygging av aksessnettet (telefonnettet fra sentralen og ut til kundene). Telenor tar likevel sikte på å bygge ut aksessnettet de neste 5-6 årene slik at om lag 97 prosent av abonnentene vil kunne få tilbud om ISDN tilknytning i denne perioden.

Et annet sentralt forhold som må være regulert når en har flere tilbydere på telemarkedet er vilkår for samtrafikk mellom ulike nett og tjenester. Formålet med samtrafikk er at enhver bruker av teletjenester skal kunne kommunisere men enhver annen bruker og kunne benytte seg av det totale tilbudet av teletjenester. For nye aktører i markedet er det en forutsetning for å kunne etablere seg at det inngås avtaler om samtrafikk med eksisterende aktører i markedet. Det legges til grunn at aktørene selv har de beste forutsetningene for å forhandle seg frem til avtaler om samtrafikk. Telemyndighetene har imidlertid behov for å kontrollere avtalene for å ivareta brukernes interesser og for å fremme konkurransen i markedet. Dette blir gjennomført ved at det i forskrifts form trekkes opp retningslinjer for inngåelse av samtrafikkavtaler, og som gir myndighetene mulighet til å gripe inn i urimelige avtaler. Det vil bli gjort gjeldende en generell plikt for alle som tilbyr offentlig telenett og offentlig teletjenester til å ha samtrafikk med hverandre. For øvrig vil det bli etablert en klageordning som gir aktørene anledning til å klage saken inn for telemyndighetene om det kan oppnås enighet om samtrafikkavtale.

5. Forskjellige måter å sikre forbruker

I samband med avviklingen av de resterende eneretter oppstår det økte tilsyns- og kontrolloppgaver. Disse oppgavene blir ivaretatt av Post- og teletilsynet, gjennom et samarbeid med Konkurransetilsynet.

Innføringen av konkurranse på telemarkedet har ført til at forbrukerne står overfor flere valgmuligheter enn tidligere. For å beskytte forbrukerne mot “useriøse” tilbydere stilles det i regelverket som er utformet for telemarkedet krav til tilbydere av offentlige telenett og offentlige teletjenester om blant annet kvalitet på nett og tjenester, leveringstid, leveringspresisjon og gjenopprettingstid av feil. Enhver tilbyder av offentlig telefontjeneste skal også etablere en feilmeldingstjeneste.

Det vil bli etablert en opplysningstjeneste som skal holde oversikt over alle abonnenter. Anrop til nødetatene er og vil fremdeles være gratis, også fra telefonautomater.

Grensene mellom kringkasting, telekommunikasjoner og databehandling er i rask omforming, noe som gjør det nødvendig å vurdere lover og regler på dette området i lys av utviklingen. Regjeringen er opptatt av å ha en aktiv og fremtidsrettet holdning til utviklingen bl a for å sikre samfunnsmessige interesser og gode rammevilkår for næringslivet. I lys av dette ble det i statsråd 13. februar i år oppnevnt et utredningsutvalg som skal se på hvordan tele- og kringkastingslovgivningen er tilpasset den pågående utvikling med sammensmelting (konvergens) av teknologier og infrastrukturer, og komme med forslag til fremtidige reguleringer. En viktig problemstilling som det er naturlig at dette utvalget ser nærmere på er behovet for konsesjonsplikt som grunnlag for styring av kringkasting og kringkastingslignende tjenester for å forhindre innhold som må anses skadelig for individet. I denne vurderingen vil også hensynet til ytringsfriheten stå sentralt.

Forbrukernes mulighet til å klage er et annet viktig hensyn som må ivaretas. Telenor AS har fra en tid tilbake utarbeidet en reklamasjonsnemnd for tellerskrittklager. Nå når flere aktører kommer inn på telemarkedet er det viktig at alle utarbeider klageordninger for kundene, derfor er det på initiativ fra Forbrukerrådet satt i gang et samarbeid mellom Post- og teletilsynet, aktørene og Forbrukerrådet med formål å opprette en klagenemnd for forbrukerne i telemarkedet.