Politisk rådgiver Atle Hamar

“Hvorfor drive helhetlig samferdselsplanlegging”

“Transportdagene 1998” Oslo 7.-8. mai 1998

Transportutviklinga, konkurranseflater og samspel

I perioden frå 1970 har persontransportarbeidet (personkm) blitt meir enn fordobla. Særleg har den sterke veksten i personbilbruken prega utviklinga. Vidare er det innanlandske g odstransportarbeidet (tonnkm) i dag om lag 1,3 gonger så stort som i 1970 (bortsett frå transport fra kontinentalsokkelen).

Trafikkveksten på vegane stiller oss overfor store utfordringar knytt til trafikktryggleik og miljø. Den strekar òg under behovet for heilskapleg planlegging og tiltak som kan medverke til å overføre trafikk frå privatbil til kollektive transportmiddel.

Vegtransporten har ei dominerande rolle innafor persontransporten. Opp imot 90 pst av det samla persontransportarbeidet går føre seg på veg; litt under 80 pst med personbil og 7 pst med buss. Luftfart og jernbane-/sporvegtransport står for respektive 7 pst og 5 pst av det samla persontransportarbeidet. Lufttransporten har hatt ein relativt sterk vekst frå 1970, mens buss og bane har hatt ei relativt svak utvikling.

Vegtransporten står òg for den største delen av godstransporten innanlands. Når ein ser bort ifrå sjøtransport frå kontinentalsokkelen, står veksten i godstransport på veg for meir enn den samla veksten i godstransportarbeidet innanlands (målt i tonnkm). Innanlandsk transport av gods med bane har auka noko, medan godstransport på sjø har gått ned sidan 1970. Størsteparten av samla godsmengde transportert innanlands skjer på korte avstandar (under 50 km). På slike avstandar er vegtransporten dominerande. Dette syner vegtransporten sin sentrale plass i transportsystemet. Sjøtransport og bane har sine fordelar ved frakt av store volum over lange avstandar, noko vi mellom ser svært så klart på sjøtransporten sin andel av utanrikshandelen.

I hovudsak er det berre vegtransporten som kan gi eit fullstendig transporttilbod frå start til endepunkt. Det er ei viktig del av forklaringa på vegtransporten si dominerande stilling. Veginfrastrukturen er “ryggraden” i det nasjonale transportsystemet, og i store delar av landet er vegtransport einaste alternativ for daglege gjeremål.

Transportmiddelfordelinga innafor både gods- og persontransport avspeglar transportformene/-midla sine ulike eigenskaper. Overgang til meir vidarearbeida varer favoriserer vegtransport ut frå krav til fleksibilitet og punktleg og rask levering. Likeins gjeld innafor persontransporten, særleg for daglege reiser over korte strekningar.

Konkurranseflatar og overføring av trafikk

Forskjellane i eigenskaper mellom transportmidla inneber at konkurranseflatene mellom dei generelt er avgrensa. Det tyder jamvel ikkje at det på lengre sikt og innafor delmarknader, til dømes i storbyane, ikkje er mogeleg å påverke transportfordelinga.

Tiltak for å betre samspelet mellom transportformene er viktig for å få til meir effektive transportløysingar. Til dømes gjeld dette tilknytingane mellom veg og hamner og jernbaneterminalar innafor godstransport. Likeins kan utbygging av kolletivterminalar og tilrettelegging for innfartsparkering medverke til å dempe bilbruken i storbyområda.

Kvifor heilskapleg planlegging

Dei store miljøutfordringane som samfunnet står overfor vil òg krevje tiltak innafor transportsektorane. For å løyse desse problema, spesielt med tanke på behovet for å dempe bilbruken, er det naudsynt å tenkje og prioritere heilskapleg og på eit realistisk grunnlag.

Det er ei sentral politisk oppgåve å prioritere økonomiske ressursar mellom sektorane. Det vil difor, uansett graden av konkurranse mellom transportformene og samspelet mellom dei, vere viktig med heilskapleg planlegging.

Samanheng og overføring av trafikk:

• Dei ulike transportformene utgjer til saman eit samla transportsystem (nasjonalt, regionalt, lokalt).Tiltak innafor ein sektor kan ha verknader for ein eller fleire andre sektorar. Til dømes kan ei framkomstbetring og kapasitetsauke på jernbane minske vegtrafikken (konkurranse, overført trafikk). Vidare kan standarden på vegtilknytinga til ei hamn leggje bånd på kapasitetsutnyttinga i hamna (samspel, komplementaritet). Tilsvarande kan kapasitetsauke i ei hamn gi behov for betring av standarden på vegtilknytinga.
• Eit konkret døme: Lokaliseringa av hovudflyplassen til Gardermoen har kravd ei vesentleg utbygging av veg- og jernbaneinfrastrukturen i regionen.
• Eit anna konkret døme: Fiskeridepartementet har tatt initiativ til ei utgreiing av nye hamneløysingar i Indre Oslofjord. Dette må bli vurdert i samanhang med den andre transportinfrastrukturen i regionen.

Grunnlag for politiske val

• Betre grunnlag for politiske val: Knappe økonomiske ressursar må bli brukt mest mogeleg samfunnsøkonomisk effektivt i høve til overordna politiske mål. Heilskapleg planlegging vil gi betre oversyn over dei samla verknadene av aktuelle tiltak:
• Leggje til rette for meir effektive transportar og betre samspel mellom transportformene
• Gi betre grunnlag for politiske prioriteringar innafor transportsektoren og betre bruk av statlege verkemiddel.

Føremålet med heilskapleg planlegging er i prinsippet å gi grunnlag for å sette saman ein samfunnsøkonomisk optimal kombinasjon av tiltak i høve til dei politiske måla ein har for utviklinga. Fokus må bli sett på verknader av innsatsen knytte til sentrale transportpolitiske mål som framkomst, overføring av trafikk mellom transportformene, næringslivet sitt transportbehov, luftforureining og støy, andre miljøverknader, arealbruk og tryggleik i trafikken.

Dette stiller krav til kunnskapsgrunnlaget. Analysar av transportmarknaden, breie konsekvensanalysar og økonomiske vurderingar er føresetnader for gode avgjerde. Vidare må ikkje planprosessane gå føre seg i eit “lukka rom”, men i ei open prosess med brei medverknad. Dette er viktig ikkje berre fordi det styrkar oversynet, men òg fordi det styrkar forankringa av planane og dermed gjennomføringa av dei.

Heilskapleg planlegging på fleire nivå

Statlege styresmakter har eit særleg ansvar for planlegging og utvikling av standard og kapasitet på nasjonale transportruter, dvs for ruter mellom landsdelar og ut og inn av landet. Fylkeskommunane har ansvar for fylkesvegane og lokal kollektivtransport. Med det nye styringssystemet for Statens vegvesen er det lagt opp til at dei òg skal ha meir å seie over prioriteringane på riksvegane utanom stamvegane. Vidare er det kommunane som skal styre arealbruken i tillegg til at dei har ansvaret for kommunevegane.

Statlege styresmakter er i gang med å utgreie ein samla nasjonal plan for transportsektorane. Fokus i planen vil i hovudsak bli sett på dei nasjonalt viktigaste delane av transportnettet. I planprosessen vil lokale og regionale styresmakter bli trekt inn. Behovet for ein differensiert transportpolitikk for storbyområda og distrikta vil òg stå sentralt i planen.

I samarbeid og innafor den ansvarsdelinga som gjeld mellom forvaltningsnivåa, er det naudsynt at ein òg på regionalt nivå arbeider med liknande tverrsektoriell planlegging, - der ein òg trekkjer inn utvikling av arealbruk. For å medverke til dette skal Statens vegvesen få eit utvida ansvar for planlegging av kollektivtrafikk. Departementet er no i gang med å avslutte ei utgreiing om rammene for dette ansvaret. Det er ikkje meininga at Vegvesenet skal ta over ansvar frå fylkeskommunane. Vidare vil Statens vegvesen òg få eit større ansvar for utgreiing av transportproblem knytt til utvikling av arealbruken.

Særleg i storbyområda er det behov for meir heilskapleg planlegging. Men òg i mindre byar og tettstader er det behov for tettare koplingar mellom transport og arealbruk. I regi av Noregs Forskingsråd og i hovudsak finansiert av Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet har det frå 1994 vore i gang eit forskingsprogram om samordning av lokal transport- og arealpolitikk (LOKTRA). Programmet skal bidra til auka kunnskap og utvikling av betre metodar for samordna planlegging.

...... og med fleire verkemiddel

Heilskapleg planlegging inneber både tverrsektoriell tilnærming òg vurdering av eit breitt sett med verkemiddel. Det er eit aukande behov for å sjå investeringar i infrastruktur i samband med andre økonomiske og administrative verkemiddel, mellom anna for å regulere trafikken.

I storbyområda er transportproblema fyrst og fremst eit problem i rushtida. Trafikkavviklinga går tregt på hovudvegane samstundes som kollektivtrafikken ikkje står fram som eit effektivt alternativ for trafikantane. I tillegg skaper den generelle trafikkveksten på vegane alvorlege helse- og miljøproblem. Skal ein klare å løyse transportproblema, kan ein ikkje berre satse på betre framkomst for personbiltrafikken. Kollektivtrafikken må ta ein større del av trafikkveksten. Ein må difor betre tilbodet i kollektivtrafikken for å avlaste vegane. Her er det prosessar som er godt i gang; Oslo-pakke 2 for utbygging av kollektivtrafikken i Oslo-området og transportplan for Nord-Jæren i Stavanger-regionen.

Før Samferdselsdepartementet legg fram melding for Stortinget om utbygging av kollektivtrafikken i dei einskilde storbyområda og den statlege delfinansieringa, må det gjerast samfunnsøkonomiske vurderingar av tiltaka på grunnlag av analysar av transportsystemet. Vidare vil det vere ei utfordring å finne løysingar på delinga av finansieringa mellom lokale bidrag og staten. Både Oslo-pakke 2 og transportplanen for Nord-Jæren er no inne i ei prosess mellom anna for å avklare desse spørsmåla.

Når det gjeld avveginga mellom kollektivsatsing og vegutbygging, er det grunn til å minne om at kollektivtrafikk med buss er avhengig av god framkomst på vegnettet. Transportøkonomisk Institutt har i ei utgreiing sett på samanhengen mellom vegutbygging og kollektivtransport i Bergen. Ein av konklusjonane er at betre standard på vegsystemet har auka kostnadseffektiviteten i busstrafikken, men ikkje konkurranseevna i høve til personbilen. Vidare har reduksjonane i kostnader for busselskapa i liten grad blitt tatt ut i form av betre kollektivtilbod. Dette strekar under behovet for selektive tiltak for busstrafikken på vegnettet for å styrke konkurranseevna i høve til bilen. Men det tyder òg på at fylkeskommunane og busselskapa har ei oppgåve i å utnytte dei moglegheitene som betringa av framkomsten på vegnett gir for å styrkje kollektivtrafikken

I tillegg til utbygging av infrastruktur må ein ta i bruk verkemiddel for å regulere trafikken, til dømes vegprising. Samferdselsdepartementet er i gang med å førebu innføring av vegprising som eit verkemiddel til å regulere vegtrafikken i rushtida. Tiltaket vil krevje ei lovendring, og må sjåast i samanheng med ein grøn skattereform. Det vil vere viktig med lokal samtykke for at vegprising skal bli tatt i bruk. Ved å prise bilbruk høgre i sterkt trafikkerte periodar, kan ein spreie trafikken i tid og stimulere til auka bruk av kollektivtrafikk. Det vil medverke til ei betre utnytting av transportsystemet totalt og smidigare trafikkavvikling på vegane. Såleis kan vegprising vere eit alternativ til svært kostbare veginvesteringar for å løyse tidsavgrensa kapasitetsproblem. Kor stor effekten faktisk blir på trafikkavviklinga, vil jamvel avhenge av om kollektivtrafikken er eit godt alternativ for trafikantane. Det er difor viktig at vegprising er eit element i ein heilskapleg transportpolitikk lokalt.

Vidare er det behov for akuttiltak når helseeffektane frå vegtrafikken er særleg alvorlege. Samferdselsdepartementet legg opp til å gi lokale styresmakter betre høve til å setje i verk strakstiltak når det er naudsynt.

Nærare om samla plan

Voksenåsenerklæringa:

Heilskapleg, nasjonal transportplan for å gi “miljøvennlige, fleksible og rasjonelle transportløsninger”.

På grunnlag av Voksenåsenerklæringa og Stortinget si handsaming av sektormeldingane våren 1997, er Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementet i gang med arbeidet med ei samla nasjonal plan for transportsektorane. Planen vil omfatte veg, jernbane, luftfart og hamner og farleier.

Hovudvekta i planen vil bli lagt på infrastrukturtiltak. Men bruk av andre økonomiske og administrative verkemiddel vil òg bli tatt opp med sikte på ein best mogleg kombinert bruk av verkemiddel. Så langt som mogleg vil ein presentere tal for samla verknader av innsatsen knytt til sentrale transportpolitiske omsyn.

Innrettinga av planen og den samla transportpolitikken skal bli tilpassa Regjeringa sin klimapolitikk som nyleg er lagt fram i “Klimameldinga”.

Transportpolitikken står ovafor ulike utfordringar i storbyområda og distrikta. I samla plan vil det bli lagt vekt på å utforme ein transportpolitikk med ei noko ulik innsats i distrikta og storbyområda.

I distrikta er personbil ofte det einaste alternativet for daglege gjøremål. Vidare er næringslivet i stor grad tufta på utnytting av naturressursane, spreitt lokalisert og såleis avhengig av godstransport på veg. Transportpolitikken i distrikta blir difor i stor grad eit spørsmål om betring av vegstandarden. I storbyområda har ein problem med avviklinga av trafikken og monalege transportskapte lokale miljøproblem. Samstundes er det betre moglegheiter til å få overført trafikk frå personbil til kollektivtrafikk. Her er det difor naudsynt med eit breiare sett med verkemiddel retta inn mot å dempe biltrafikken og styrke kollektivtrafikken. Betre trafikkavvikling i storbyområda vil òg kome langtransport til og frå distrikta til gode.

Den samla planen vil ha ein lang planhorisont, 10 år, og ein strategisk form. Fokus vil bli på overordna trekk i transportpolitikken knytt til verknader og ressursbruk mellom sektorar og føremål. Infrastrukturdelen vil bli konsentrert om dei viktigaste nasjonale transportrutene der det er særleg behov for sentral styring og avveging. Det vil kunne gi større fridom til lokale prioriteringar og tilpassingar på dei andre delane av det statlege transportnettet. På grunnlag av Stortinget sin handsaming av planen, vil etatane lage meir konkrete handlingsprogram knytt til dei nasjonale rutene, og i samråd med regionale og lokale styresmakter knytt til dei andre delane av den statlege infrastrukturen (i praksis riksvegnettet utanom stamvegane).

Ein samla statleg plan for transportsektorane inneber ei rekkje utfordringar. Mellom anna gjeld det fagleg og administrativ samordning:

• Fire statlege etatar, som på fleire måtar er ulike, skal samkjøre sitt planarbeid og leggje fram eit felles plandokument. I tillegg skal det undervegs i prosessen sikrast lokal og regional medverknad gjennom samarbeid mellom anna med kommunar og fylkeskommunar.
• Verknader av tiltak i fire ulike sektorar skal bli rekna ut og vurdert opp i mot kvarandre.

Planen vil bli lagt fram i ei melding til Stortinget våren 2000. Tidspunktet er eitt år tidlegare enn det som har vore vanleg praksis inntil no. Samferdsledepartementet tok tidspunktet for framlegging av planen opp med Stortinget. Vi meinte ein ikkje burde forsere framlegginga med eitt år ut i frå omsyn til det faglege arbeidet, sikring av lokal medverknad med vidare. Men eit fleirtal i Stortinget gjekk likevel inn for framlegging våren 2000. Det legg eit ekstra tidspress på planlegginga. Mellom anna kan det føre til at det heilskaplege grepet og grunnlaget for tverrsektorielle avvegingar ikkje kan bli så gjennomarbeidd som det kunne blitt med eitt år lengre tid. I samråd med Vegdirektoratet, Jernbaneverket, Luftfartsverket og Kystdirektoratet er departementa no i ferd med å utforme retningslinjene for planarbeidet.