Politisk rådgiver Atle Hamar, Samferdselsdepartementet

Politikk og utviklingsarbeid for samordna transport- og arealplanlegging: Kan og bør forskarane sine råd følgjast opp i praktisk politikk?

Foredrag ved LOKTRA-konferansen Sandvika, 21. januar 1998

1. Innleiing

I 1994 blei forskingsprogrammet LOKTRA oppretta etter initiativ frå Samferdselsdepartementet. Seinare kom Miljøverdepartementet tungt inn med særleg fokus på den arealpolitiske problemstillinga. Departementet såg at det var eit udekt behov for kunnskap innan samordna lokaltransport og arealplanlegging. Ikkje berre hos dei sentrale styresmaktene, men i stor grad også hos dei kommunale og fylkeskommunale styresmaktene. Tidlegare forsking hadde i stor grad konsentrert seg om analysar og verkemiddel innan dei einskilde transportmidla. Samstundes så departementet at det var lita samordning av den tildels omfattande forskningsaktiviteten innan områda trafikktryggleik, miljø og framkommelegheit. Det var difor oppstått eit behov for å sjå effektane av dei ulike verkemidla i samanheng, og dessutan finne nye verkemiddel som var betre enn dei gamle. Det var også eit stort behov for å sjå transportaktivitetane i samanheng med arealbruken og finne fram til kva som kjenneteiknar ein effektiv lokal transportpolitikk. Ei tredje viktig årsak var at sentrale styresmakter såg at kommunane og fylkeskommunane mangla kunnskap og heller ikkje hadde ressursar til å skaffe seg denne kunnskapen på eiga hand.

Målsettinga til LOKTRA er på denne bakgrunn kort fortalt å utvikle ei heilskapleg forståing for utforming av den lokale transport- og arealpolitikken, då primært retta mot byområda. Dette er tankar som også er sentrale i Regjeringa sin politikk på dette området. Programmet skal bidra til auka kunnskap om effektive verkemiddel, både nye og gamle.

2. Status for utfordringane i den lokale transport- og arealpolitikken

Transport- og arealplanlegginga har fram til no vore prega av manglande samordning. Saman med andre drivkrefter har dette ført til at dei einskilde delane av transportpolitikken ikkje har vore godt nok sett i samanheng. Såleis har vi tildømes fått ei utvikling der vegutbygging i vesentleg grad har vore lausriven frå satsinga på kollektivtrafikk. Arealbruken har blitt utflytande, med bustadsfelt og næringsområde lausrivne frå dei opprinnelege sentra. Denne utviklinga har resultert i ein transportintensiv og i stor grad bilbasert livsstil. Mange stader opplever ein store problem knytta til køar, miljø og ulykker. Med dette som utgangspunkt ser eg LOKTRA som ei viktig kunnskapskjelde for å få til ei betre samordning av transport- og arealpolitikken. Sjølv om programmet i utgangspunktet er retta mot dei middels og større byområda, meiner eg det er viktig at også mindre byar og tettstader får ta del i resultata frå LOKTRA. Spesielt innanfor koplinga areal og transport kan det vere mykje å hente også for mindre folkerike kommunar.

3. Forskningsresultat og politiske val

Ei av målsetjingane i forskingsprogrammet LOKTRA er å få fram kunnskap om kva som er ein optimal transport- og arealpolitikk. Med optimal politikk meiner ein ofte å tilpasse ressursbruken slik at den mest samfunnsøkonomisk lønnsame løysinga blir valt. Dette inneber at nytte og ulemper blir kvantifiserte og verdsette så langt som råd er. Å kvantifisere og verdsette alle effektar av ein politikk er ikkje enkelt, om ikkje umogleg. Når dei politiske styresmaktene no og da blir kritiserte for ikkje å følgje råda frå forskarane, er dette eit utrykk for at politikarane har valt å prioritere effektane annleis enn fagmiljøa. Eg merka meg at Østmoe, som representerer forskarane, i sitt innlegg er medviten om dei konfliktane som ligg i brytninga mellom forsking og politikk. Forsking og publisering av forskingsresultat er likevel viktig for at politikarane skal vite kva konsekvensar ein kan rekne med når ei anna løysing blir valt.

4. Bruk av teoretiske modellar for å forstå

I arbeidet med å kartleggje korleis ulike verkemiddel og kombinasjonar av verkemiddel verkar for ulike bystrukturar, kan stiliserte modellar vere eit hjelpemiddel. Ved å nytte modellane som “laboratorium” kan ein reindyrke dei forholda ein ønskjer å sjå på. I neste omgang kan dei opplegga som gir best resultat bli sette ut i livet. Slike modellsimuleringar er blitt finansierte gjennom LOKTRA. Eit av resultata syner at vegprising kan vere eit særs effektivt verkemiddel kombinert med auka kollektivsatsing, særleg i rushtrafikken.

I Trondheim har SINTEF gjennomført eit eksperiment med vegprising blant eit utval av personar. Resultata syner at vegprising kan vere ein effektiv måte å påverke tidspunktet folk reiser på. Såleis er det mogleg å redusere dei største rushtidstoppane. I dette eksperimentet blei det ikkje testa tiltak for å betre kollektivtilbodet, ein auke i kollektivbruken blei heller ikkje registrert. Regjeringa meiner at eit betre tilpassa kollektivtilbod kombinert med vegprising kan vere eit effektivt verkemiddel for betre miljø i dei mest utsette byområda.

I diskusjonen rundt vegprising er det viktig å skilje mellom bompengar og vegprising. Bompengar er i hovudsak meint å finansiere investering i infrastruktur. Medan vegprising er eit verkemiddel for å regulere trafikken. Det er difor ingen direkte samanheng mellom inntekter frå vegprising og investering i nye vegar. Men det er departementet si oppfatning at ein vesentleg del av inntektene bør tilfalle dei berørte byområda.

Før vegprising kan kome i praktisk bruk må både juridiske og praktiske sider ved ordninga utgreiast. Dette arbeidet er Samferdselsdepartementet no i gang med.

5. Verktøy for betre lokal planlegging:

I kjølvatnet av LOKTRA vil det kome ny kunnskap knytt til verkemiddel for lokal transport- og arealplanlegging. Eg har tidlegare nemnd at det er stor mangel på lokal kompetanse og ressursar på dette området. Vi bør difor nytte høvet til å utvikle standardiserte og heilskaplege verktøy på bakgrunn av den kunnskapen som blir generert av LOKTRA programmet. Slike verktøy bør også knytast opp mot eksisterande sentrale og lokale databasar, mellom anna slik at dobbeltarbeid blir unngått og dei ulike etatane veit kva dei andre gjer. Å lage slike samordna planleggingssystem er ei utfordring for både planleggjarar og forskarar. I denne samanhengen kan Stockholm vere eit godt døme på at det er mykje å tene på slike planleggingssystem. Mange av oss har opplevd at ulike etatar har vore på ferde og utført vedlikehald på same staden med korte mellomrom, med til dømes det resultat at gata blir gravd opp fleire gonger på same staden. Det same fenomenet blei svenskane merksame på. I Stockholm er det difor oppretta ein sentral database for å registrere dei forskjellige etatane sine planlagde utbetringsarbeid. Denne databasen gjer det mogeleg for dei ulike etatane å samordne sine aktivitetar og dermed unngå dobbeltarbeid.

6. Levande sentra

Samferdselsdepartementet ser det som viktig at arealpolitikken i samband med transportpolitikken kan bidra til å skape trivelege kommunesentra. Mange stader er den offentlege sektor ein stor eigedomsinnehavar. Til dømes har hamne- og jernbaneanlegg ofte ei sentral plassering i kommunen. For at kommunesentera skal stå fram som attraktive å ferdast i, er det viktig at disse anlegga ikkje har karakter av “industriområde”. I staden bør dei tilpassast slik at sentra kan vere attraktive å ferdast i også etter “kontortid”. Samferdselsministeren har signalisert behov for ein aktiv dialog om betre utnytting av byareala.

7. Investering vs drift:

Norsk samferdselspolitikk har tradisjonelt vore konsentrert om investering i ny infrastruktur. Samferdselsdepartementet meiner no at tida er inne for ei større fokusering på drift og vedlikehald. Til dømes kan ein sjå avgrensingar i moglegheitene for å bygge seg ut av bytrafikkproblema. Ei høgare prioritering av drift av kollektivsystemet må difor vurderast dersom veksten i biltrafikken held fram med same styrke som dei siste åra. For at den eksisterande infrastrukturen skal kunne nyttast fullt ut meiner departementet at det må bli auka fokus på vedlikehald. Dårleg vedlikehald med holete vegar og dårleg merking gir mindre flyt i trafikken og auka ulykkesrisiko. Dessutan krev den store investeringsaktiviteten i veg- prosjekt på 90-talet vedlikehald for at ikkje veg kapitalen skal tape seg i verdi.

8. Nye politiske grep innen transport- og arealpolitikken

For at denne typen endring av politikken skal lukkast og ikkje stoppe opp, er det viktig å ta eit skritt av gongen. Her er det viktig at statlege, fylkeskommunale og kommunale verksemder går saman slik at den samla ressursbruken blir så effektiv som mogleg. Eit døme på dette er det arbeidet som er gjort i samband med “Oslopakke-2”. “Oslopakke-2” er ein samordna kollektivtrafikkplan for Osloområdet. Samferdselsdepartementet ønskjer at det blir tatt tilsvarande initiativ i dei andre storbyområda. Departementet meiner også det er viktig at arbeidet med slike planar blir sett i ein breiast mogleg transport- og arealpolitisk samanheng.

Også sentralt er samordning og heilskapleg tenking ei viktig målsetting. I arbeidet med neste samferdselsplan er målsettinga i størst mogleg grad å sjå investeringar og drift for dei ulike transportformene i samanheng. Gjennom å leggje til rette for ei satsing på einskilde transportmiddel der nytta er størst, ønskjer vi å skape ein best mogleg transportpolitikk innafor eit heilskapleg perspektiv. Vi meiner ein slik tenkjemåte også bør vere sentral i den lokale transportpolitikken.

Det er viktig å hugse at føremålet med samordna transport- og arealplanlegging er betre miljø og betre utnytting av ressursane. Ei målsetting er difor å finne måtar å redusere dei negative verknadene av privatbilismen. Eg har allereie nemnd vegprising som eit verkemiddel. Men både vegprising og generelle økonomiske verkemiddel retta mot bilbruk må sjåast i samanheng med satsing på alternative transportformer. Dette er nødvendig både for å få ein tilstrekkeleg reduksjon i biltrafikken og for at miljøulempene frå transport totalt skal bli redusert. Auka satsing på kollektive transportmidlar er ein måte å betre miljøet på. Men det er viktig å hugse at satsing på til dømes busstransport berre er miljøvennleg om satsinga medfører ein så stor nedgang i bilbruken at den samla forureininga blir redusert. Eg ser det difor naudsynt at både pisk og gulrot vert teke i bruk. Det synes å vere viktig at bilbruk ikkje opplevast av bilisten som billigare enn kollektive alternativ. Undersøkingar gjort av Transportøkonomisk institutt syner at i periodar med sterkt aukande skilnad mellom bensinpris og kollektivtakstar minkar bruken av kollektivtransport. Men den same undersøkinga viser også at målretta satsing på kollektivtransporten nyttar.

I tillegg til eit rimeleg nivå på takstane er ei effektiv organisering av kollektivtransporten viktig. Rutestrukturen må tilpassast slik at kapasiteten kan utnyttast optimalt i forhold til trafikkgrunnlaget. Det er også naudsynt at avgangsfrekvensane er hyppige nok til at kollektivtransport framstår som eit fleksibelt alternativ til bilkøyring. Men slike tiltak krev sjølvsagt ei folkemngd som gjer det forsvarleg økonomisk. Det er også i slike område at miljøeffektane er størst.

Frå mange hold blir verdien av gode og onde sirklar i kollektivtransporten framheva. Gode sirklar blir kjenneteikna av at satsing på kollektivtrafikk gir auka bruk av kollektive transportmiddel som igjen skapar grunnlag for betre tilbod osb, medan onde sirklar har den motsette verknaden. I samband med TP-10 arbeidet registrerte vi i første halvdel av 90-talet i fleire byar ei utvikling med sterk auke i kollektivbruken, men dei siste par åra har ikkje vist den same positive trenden. Denne tilbakegangen kan ha samanheng med dei gode økonomiske tidene vi har opplevd dei siste åra. Eg meiner dette er eit døme på at det trengst kunnskap om korleis kollektivsatsinga kan få ei dynamisk utforming slik at tilbakeslag kan unngåast i økonomiske oppgangstider.

Når nye bustads- eller næringsområde blir planlagde må det leggjast til rette for at kollektivtransport kan vere eit godt alternativ. Det bør også leggast vekt på tiltak for å avgrense transportbehovet. Butikkar og andre servicefunksjonar bør leggjast inn i planane slik at bilbruk blir mindre naudsynt. Eit konkret verkemiddel i denne samanhengen kan vere endra parkeringspolitikk. I dei fleste byer er ein vesentleg del av parkeringsplassane på private hender. Dei lokale styresmaktene har i dag svært avgrensa mogelegheiter for å påverke mengda av private parkeringsplassar. For at parkeringsrestriksjonar skal bli et effektivt verkemiddel er det avgjerande at til dei lokale styresmaktene får betre moglegheiter til å drive styring. I dei større byane kan ulike former for fysisk trafikkregulering vere eit alternativ for betre buforhold og mindre biltrafikk. Slike tiltak kan til eksempel innebere soner med redusert køyrefart, etablering av gatetun eller restriksjonar for gjennomgangstrafikk.

9. Formidling og bruk av resultat frå forskinga

Regjeringa ser det som særs viktig at kunnskap generert av LOKTRA må tilflyte dei lokale planleggjarane og politikarane slik at “teorien” kan bli utnytta i praktisk politikk. Formidling av resultata frå dei ulike prosjekta står sentralt i programmet. Det er viktig at forskarane i sine rapportar søkjer å framstille resultata med ei mest mogleg praktisk tilnærming, slik at det er enkelt for lokale politikarar og planleggjarar å sjå den praktiske nytta. Dei lokale styresmaktene har likevel eit ansvar for å aktivt tileigne seg ny kunnskap mellom anna i samarbeid med forskingsmiljøa.