Politisk rådgiver Atle Hamar

Regjeringens satsing på kollektivtransporten i storbyene

Konferansen “Ny giv for Trondheimsregionen”

Trondheim, 29. april 1998

Hovedretninger for samferdselspolitikken:

Samferdselsministeren har trukket fram følgende områder for å angi en retning på samferdselspolitikken de kommende år:

• Økt satsing på trafikksikkerhet og skjerping av tiltak. Mobiltelefoni, prikkbelastning etc.
• På vegsektoren vil det sekundære riksveg- og fylkesvegnettet få et større fokus, framfor gigantprosjektene.
• Økt satsing på kollektivtrafikk, særlig i byene.

Utviklingstrekk

De siste ti årene har det samlede persontransportarbeidet med kollektive transportmidler vokst med 15 prosent. Det har vært store forskyvninger mellom de ulike kollektive transportmidlene. Hovedtyngden av veksten har funnet sted innenfor luftfarten. Jernbanen hadde en mindre nedgangsperiode i siste halvdel av 1980-tallet, men har de senere år igjen hatt en viss vekst. Transportarbeidet i rutebilnæringen har vært nærmest uforandret de siste ti årene. Busstallene gjelder tradisjonell lokal rutedrift. Ekspressbussrutene har de siste årene blitt stadig viktigere.

Hovedtyngden av den lokale kollektive landtransporten blir utført med buss. I enkelte byer er også andre transportformer svært viktige. I Oslo utfører for eksempel tunnellbanene nærmere halvparten av transportarbeidet, i tillegg til at trikken har en viktig funksjon. Oslo er (bortsett fra A/S Graakallbanen i Trondheim) den eneste norske by med trikk, mens Bergen opprettholder et visst tilbud med trolleybusser. I tillegg har jernbanen en betydelig funksjon for lokal kollektivtransport i enkelte av de større byområdene. Den øvrige kollektivtrafikken utføres nesten utelukkende med dieseldrevne kjøretøy og båter. I en del byområder arbeides det med bybaneproblematikk, men det foreligger ikke gjennomarbeidede og avklarte planer for slik utbygging.

Kollektivtransporten i en miljøpolitisk sammenheng

De største byområdene i Norge opplever alvorlige miljøproblemer som følge av stadig vekst i reiseomfanget. Særlig problematisk oppleves veksten i privatbilismen. De viktigste miljøproblemene knytter seg til lokale luftforurensninger, støy og arealbruk. Uten en stadig utbygging av infrastruktur vil økende køproblemer som følge av den voksende biltrafikken være med på å forsterke disse problemene. Satsing på økt bruk av kollektive transportmidler til erstatning for privatbil er et av flere viktige virkemiddel for å redusere de transportskapte miljøproblemene. Vi kan ikke bygge oss ut av trafikkveksten i byområdene med mer veg.

Ved utformingen av et rasjonelt transportsystem er det nødvendig å veie kostnadene til investering og drift av kollektive transportmidler mot den verdi transporttilbudene har for brukerne. Videre må kostnadene veies mot den betydning kollektivtransport kan ha for å redusere miljø- og kapasitetsproblemer knyttet til vegtrafikk.

Det er i et stort antall studier påvist at avgangshyppigheten har stor betydning for at publikum skal velge å reise kollektivt. I mange studier argumenteres det for at et konkurransedyktig kollektivtilbud bør ha minst fire avganger i timen. I tillegg er det nødvendig med en oversiktlig takstpolitikk samt mulighet for gratis overgang mellom ulike linjer. Rutestrukturen bør legges opp med tanke på å best mulig betjene de viktigste transportstrømmene. For eksempel er det fordelaktig med gjennomgående linjer som følger hovedreisemønsteret i kommunen, og som passerer viktige knutepunkt der det er mulig å bytte til andre korresponderende linjer. Et godt eksempel på dette er Kristiansand som delvis la om linjestrukturen og delvis økte avgangsfrekvensene med det resultat at antall kollektivreiser økte med 21% årene fra 1990 til 1994, tilsvarende en årlig vekstrate på 4,9%. Tromsø har også positive erfaringer.

Dersom satsing på kollektive transportmidler skal gi reduserte miljøulemper, må transportpolitikken sees i sammenheng, på tvers av transportmidlene. Per vognkm tilsvarer CO2 utslippet til en buss om lag 5,8 personbiler. For at kollektivtransport skal være mer miljøvennlig enn privatbil, må altså hver buss-”tur” som settes i trafikk gjennomsnittlig erstatte om lag seks personbilturer. Jeg vil trekke fram noen virkemiddel som kan være aktuelle å vurdere :

• Tilpasning av rutestruktur slik at kapasiteten i kollektivsystemet utnyttes optimalt. Dette er nødvendig for å minimere kollektivtrafikkens andel av de totale avgassutslippene, og for at kollektivtrafikken skal være kostnadseffektiv.
• Takstene bør sees i sammenheng med hva bilistene opplever som sin reisekostnad, slik at kollektivtrafikken ikke prises ut av markedet.
• Bruk av lokale økonomiske virkemiddel slik at bilbrukere oppmuntres til å bruke kollektivt. Slike virkemiddel kan være ulike former for veiprising og avgiftslegging av parkeringsplasser.
• Overgang til mindre forurensende drivstoff er også et svært interessant tema. Det er i flere år drevet forsøk med alternative drivstoff, spesielt i Trondheim og Haugesund. Fra 1998 vil man starte ordinær drift med gassdrevne busser i disse byene. Bergen fikk i 1997 bevilget 10 mill. kroner over storbymidlene i støtte til drift med gassdrevne busser. Regjeringen mener det er viktig at denne satsningen fortsetter.
• Mer aktiv bruk av arealplanlegging for å begrense transportbehovet og legge til rette for kollektiv betjening. Det er viktig allerede ved planleggingen av både bolig- og næringsområder at det legges til rette for bruk av kollektivtransport, samt at service funksjoner legges inn i utbyggingsplanene.

Det er viktig at kollektivsatsningen er størst der den har størst potensial. Hvis ikke risikerer man at kollektivtransporten blir kostbar, lite effektiv og forurensende.

En mer helhetlig strategi for kollektivsatsning i byområder er viktig for å øke kollektivtransportens attraktivitet. Oslo pakke 2 er ett konkret eksempel på en helhetlig plan for kollektivsatsning i et storbyområde. Forslaget ligger nå til politisk behandling. Transportplan for Nord-Jæren et annet eksempel. Bergen og Trondheim har allerede tatt egne initiativ for å utvikle lignende transportplaner. Vi har god tro på at slik satsing vil gi gode transportløsninger og positive miljøeffekter i de områder i landet der trafikken representerer et vesentlig miljø- og trafikksikkerhetsproblem.

Nærmere om de ulike ordningene for statens satsing

Strekningsvise tiltak

Alle kollektivtiltak som gjennomføres i forbindelse med utbygging av riksveg finansieres med riksvegmidler som en del av anlegget. Slike tiltak skjer integrert i den øvrige anleggsvirksomheten. Samferdselsdepartementet vil understreke at det i samråd med lokale myndigheter også må vurderes om det parallelt er hensiktsmessig å gjennomføre andre tiltak som ikke er en del av riksveganlegget, og som skal finansieres på annen måte. Gjennom å avtale parallell gjennomføring av tiltak kan det oppnås bedre helhetlige løsninger.

Spesielle kollektivmidler

I tillegg til kollektivtiltak integrert i det enkelte anlegg bevilges det over Statens vegvesens budsjett også midler til spesielle kollektivtiltak på eller i tilknytning til riksvegnettet. I vegplanperioden 1994 - 97 er det til sammen bevilget 253 millioner kroner til slike tiltak. Storparten av midlene er anvendt i de større byområdene. Ordningen kom ut med en lav oppfølging av vegplanrammen, noe som særlig skyldes problemer med å få fram godkjente planer. Dette må også ses i sammenheng med tilsvarende problemer for storbymidlene.

Samferdselsdepartementet mener det ligger en utfordring i å få fram like gode planer for investeringer i kollektivtrafikk som for ordinære veginvesteringer. Dette gir også et bedre grunnlag for reelle prioriteringer. Arbeidet for å få fram slike planer vil være et prioritert område fram mot neste rullering av planene.

Alternativ bruk av riksvegmidler

Midler over kap. 1320, post 30 til alternativ bruk av riksvegmidler kan i prinsippet brukes over hele landet. Det er her lagt til grunn at investeringer på kommunalt og fylkeskommunalt vegnett, parkeringsplasser og terminaler kan finansieres over denne ordningen. Betingelsen er at det kan dokumenteres at slike investeringer vil gi en bedre utnyttelse av ressursene enn investering i riksvegnettet. Det klart største enkelttiltaket har vært T-baneforlengelsen til Søndre Nordstrand i Oslo.

Samferdselsdepartementet vil understreke at ordningen også kan omfatte investeringer i terminaler, leskur, innfartsparkering o. l. Departementet mener at utbyggingen av terminaler kan være et effektivt tiltak for å øke andelen kollektivreisende.

Ordningen med alternativ bruk av riksvegmidler er benyttet i relativt beskjedent omfang. I den lokale prosessen fram mot NVVP 1998 - 2007 er det heller ikke fremmet mange slike forslag. Det kan være flere årsaker til dette, både knyttet til utilstrekkelige planer og til manglende kjennskap til ordningen. Samferdselsdepartementet vil understreke at det både i arbeidet med handlingsprogrammene og de årlige budsjetter, vil bli lagt vekt på lokale ønsker om omprioritering til kollektivformål, dersom dette kan dokumenteres å gi en bedre utnyttelse av ressursene.

Særskilte tilskudd til utbygging av kollektiv infrastruktur i de fire største byområdene (storbymidlene)

Samferdselsdepartementet har siden 1991 gitt særskilte tilskudd til utbyggingen av kollektiv infrastruktur i de fire største byområdene, Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger med omkringliggende kommuner, der kollektivtrafikken har en særlig betydning. Fellesterminalen i Trondheim er et av større prosjektene som har fått tilskudd over ordningen.

Erfaringene fra ordningen viser at den har gitt et betydelig bidrag til opprusting av kollektivtransporten i storbyområdene. Dette gjelder særlig i Oslo/Akershus. Midlene har gjort det mulig å få til en større grad av samordning fordi de kan brukes til finansiering både innen og utenfor statens ansvarsområde. Dette har gitt muligheter til å få til gode integrerte løsninger. Svakheten ved ordningen har vært at den har vært lite integrert i øvrige prioriteringsprosesser.

Tildeling av storbymidler har skjedd på grunnlag av en årlig prosess som ikke har vært integrert i vegplanprosessen. Planleggingen av større prosjekt har derfor vært vanskeliggjort av usikker finansiering. Prosessen har videre vært unødig ressurskrevende. Fra 1998 vil tildeling av storbymidler bli integrert i den ordinære plan- og budsjettprosessen i vegsektoren. Dette vil muliggjøre effektivitets-gevinster særlig i form av redusert usikkerhet knyttet til finansiering av større prosjekt.

Generelt

Utilstrekkelige planer for kollektiv infrastruktur gjør at de ulike ordningene utnyttes i mindre grad og mindre effektivt enn ønskelig. Dette vanskeliggjør en styrking av kollektivtilbudet som er ønskelig i storbyene.

Dagens ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene er hovedsakelig basert på at avgjørelser skal tas på lavest mulig politisk nivå, slik at man får en desentralisert beslutningsprosess. Ved at det lokalt er gitt stor handlefrihet, legges det til rette for best mulig tilpasning mellom lokale forhold og oppgavene som skal løses.

Statens tilskudd over vegbudsjettet til kollektivtransport begrenses til infrastrukturtiltak, og skal virke som et tillegg og en stimulans til lokal prioritering. Fylkeskommunene må samtidig ta et selvstendig ansvar for prioritering av kollektivtransport. Samferdselsdepartementet vil i perioden 1998 - 2007 fortsatt legge vekt på å støtte investeringer i kollektivtransport i storbyområdene.

Det har vært pekt på som et mulig problem, at vegsektoren enkelte steder er bedre ivaretatt i forbindelse med blant annet vegplanprosessen, enn kollektivsektoren. Dette skyldes for en stor del at vegkontorene har utviklet gode planleggingsmetoder, og at de har et helhetlig ansvar for vegnettet. Ikke alle fylkeskommuner har tilsvarende kompetanse på planlegging av kollektivnettet. Dette kan føre til at planleggingen av kollektivprosjekter ikke er god nok, selv om det finnes statlige finansieringsordninger. Dette inntrykket styrkes gjennom de problemer med kvalitet og framdrift av planer om kollektiv infrastruktur som er avdekket i tilknytning til både særskilte kollektivtiltak på det ordinære vegbudsjettet og storbymidlene.

Samferdselsdepartementet legger stor vekt på å styrke planleggingen og analysen av kollektivtiltak. Det vil i denne sammenheng være aktuelt å utprøve mer formaliserte måter å utnytte vegkontorenes plankompetanse på, også ved planlegging av kollektiv infrastruktur. Slik planlegging krever også innsikt i driftssiden for den kollektivtrafikken som skal benytte infrastrukturen. Departementet ønsker at vegkontorene tillegges et større planansvar også for kollektivtransport, særlig i tilknytning til de store byområdene

De praktiske rammer omkring et slikt utvidet ansvar må avklares i samarbeid mellom staten, fylkeskommunene og aktuelle bykommuner. Siktemålet vil være å få fram et bedre plangrunnlag fram til neste planrullering. Dette vil kunne gi grunnlag for å øke innsatsen på dette området. Bl.a. på denne bakgrunn er det i planene for siste del av planperioden lagt til grunn en økning av storbymidlene fra dagens nivå.

Uansett Statens vegvesens rolle i kollektivplanleggingen, vil det være slik at tiltak for kollektivtransporten styres fra ulike forvaltningsnivå. Dette understreker behovet for god samordning mellom forvaltningsnivåene. Manglende samordning kan bl.a. gjøre det vanskelig å få til helhetlige avveininger der ulike investerings- og driftstiltak i transportsystemet vurderes opp i mot hverandre. Særlig i forhold til transportproblemer og transportrelaterte miljøproblemer i storbyene, må flere virkemidler vurderes i sammenheng. På denne bakgrunn er det viktig at berørte parter på en mest mulig forpliktende måte finner omforente løsninger for gjennomføring av tiltak, driftsopplegg og bruk av ny infrastruktur, arealbruk mv. Uten slike løsninger vil det være en risiko for at de samlede ressursene blir dårlig koordinert og får mindre effekt enn hva som ellers ville være mulig. Bedre koordinering vil også være et sentralt element i utprøvingen av framgangsmåter for en mer strategisk innrettet areal- og transportplanlegging på regionalt nivå.

Vegprising

Vegprising kan være et særdeles effektiv virkemiddel kombinert med økt kollektivsatsing, særlig i rushtrafikken. Regjeringen mener at et bedre tilpasset kollektivtilbud kombinert med vegprising, kan være et effektivt virkemiddel for et bedre miljø i de mest utsatte byområdene. Det er viktig å skille mellom bompenger og vegprising. Bompenger er ment å finansiere investeringer i infrastruktur, mens vegprising har som hovedformål å regulere trafikk. Det er derfor ingen direkte sammenheng mellom inntekter fra vegprising og investering i nye vegprosjekter. Det er likevel Samferdselsdepartementets oppfatning av inntekter fra en slik ordning bør tilfalle de berørte byområdene. SD arbeider nå med en Ot prp om vegprising og tar sikte på å legge denne fram for Stortinget i løpet av året.

Generelt om regional/lokal helhetlig tenkning og planlegging

SD finner det viktig at arealpolitikken sammen med transportpolitikken kan bidra til å skape trivelige kommunesentra. For at kommunesentrene skal framstå som attraktive å ferdes i, er det viktig at transportanleggene - som for eksempel. havn og jernbane - ikke får en karakter av “industriområde”. I stedet bør de tilpasses slik at sentrene blir attraktive også etter “kontortid”. Samferdselsministeren har signalisert behov for en aktiv dialog om bedre utnyttelse av byarealene.

Det er viktig at den statlige, fylkeskommunale og kommunale virksomheten går sammen slik at den samlede ressursbruken blir så effektiv som mulig. Et eksempel er det arbeidet som er gjort i forbindelse med “Oslopakke-2” - som er en samordnet kollektivtrafikkplan for Oslo-området. Et annet eksempel er “Transportplan for Nord-Jæren” som nå ligger til behandling i SD.

SD ønsker at det blir tatt tilsvarende initiativ i de andre store byområdene - og finner det viktig at arbeidet med slike planer blir sett på i en bredest mulig transport- og arealpolitisk sammenheng. Dette er tatt opp i møte mellom Trondheim Kommune og Samferdselsministeren.

Også sentralt er samordning og helhetlig tenkning en viktig målsetting. I arbeidet med neste samferdselsplan er målsettingen i størst mulig grad å se investeringer og drift for de ulike transportformene i sammenheng. Gjennom å legge til rette for en satsing på enkelte transportmiddel der nytten er størst, ønsker SD å skape en best mulig transportpolitikk innenfor et helhetlig perspektiv. Det er viktig å huske at formålet med samordnet transport- og arealplanlegging er bedre miljø og bedre utnytting av ressursene, og SD finner det viktig at en slik helhetlig tenkemåte også bør være sentral i den lokale transportpolitikken.

Lykke til videre med konferansen !