Foredrag av politisk rådgiver Tore Killingland, Samferdselsdepartementet

Visjoner og verdier - samferdselssektorens tilnærming til Agenda 21

Lillehammerkonferansen ‘98 - Kommunikasjon og miljø Lillehammer 26. mars 1998

Bakgrunn

FN-konferansen om miljø og utvikling som ble avholdt i Rio i 1992, resulterte bl a i en prinsipperklæring om bærekraftig utvikling og handlingsprogrammet Agenda 21 (dagsorden for samarbeid om miljø- og utviklingsproblemer i det 21. århundret), i tillegg til de to multilaterale konvensjonene om henholdsvis klimaendringer og biologisk mangfold.

Oppfølging av Rio-konferansen om miljø og utvikling

FNs generalforsamling opprettet i 1992 en kommisjon for bærekraftig utvikling (CSD). CSD er underlagt FNs organ som behandler og koordinerer økonomiske og sosiale saker, herunder miljø- og utviklingsspørsmål (FNs økonomiske og sosiale råd, ECOSOC). Hovedoppgaven for CSD er å overvåke gjennomføringen av handlingsprogrammet Agenda 21, og skal ut fra helhetsbetraktninger av miljø- og utviklingsarbeidet gi anbefalinger til ECOSOC og generalforsamlingen om hvordan FN-systemet og medlemslandene kan bidra til implementering av Agenda 21.

Medlemslandene og internasjonale organisasjoner rapporterer om sitt arbeid i forhold til Rio-vedtakene.

5-årig arbeidsplan for CSD

FNs generalforsamling avholdt en spesialsesjon om oppfølging av Rio-konferansen, 23-27 juni 1997. Mandatet for spesialsesjonen var å gjennomgå iverksettelsen av de forpliktelsene som ble inngått under Rio-konferansen og identifisere områder for videre arbeid og nye utfordringer, med fokus på framtidsrettede beslutninger for arbeidet med bærekraftig utvikling. Spesialsesjonen vedtok bl a en ny 5-årig arbeidsplan for CSD, hvor det er pekt ut prioriterte tema for årlige sesjoner i CSD. I år 2001 vil temaene energi og klima samt transport bli behandlet på den årlige CSD-sesjonen, jf den 5-årige arbeidsplanen. I år 2002 skal neste oppfølgingskonferanse avholdes.

Prioritering og valg av tema i det norske oppfølgingsarbeidet i forhold til CSD vil fokusere på hvordan norske interesser med hensyn til bærekraftig utvikling best kan ivaretas i et globalt perspektiv.

Ulike aktørers roller for å få til en bærekraftig utvikling

I miljøpolitikken legges det vekt på å løse miljøutfordringene med rimelig sikkerhet og til lavest mulige kostnader for samfunnet, gjennom en helhetlig virkemiddelbruk på tvers av sektorer.

Sentrale myndigheter

En kostnadseffektiv og helhetlig miljøvernpolitikk krever kunnskap om utviklingen i miljøtilstanden og hva som er de mest effektive virkemidlene overfor miljøutfordringene. Et sektorovergripende resultatoppfølgingssystem vil kunne bidra til å sikre en effektiv og samordnet politikk.

Prinsippet om at alle sektorer har et selvstendig ansvar for å ta miljøhensyn på sitt område, står sentralt i norsk miljøvernpolitikk. Bruk av sektormyndighetenes virkemidler og kunnskaper vil være nødvendig for å sikre en bærekraftig utvikling

For å tydeliggjøre sektorenes ansvar innenfor rammene av en sektorovergripende politikk, vil det bli utarbeidet sektorvise miljøhandlingsplaner, bygd på prinsippet om målstyring og kostnadseffektivitet på tvers av sektorene.

Lokale prosesser mellom myndigheter, innbyggere, interesseorganisasjoner og næringslivet

Miljøvernmyndighetene har ansvaret for å stimulere til at kommunene utarbeider lokale Agenda 21, dvs en handlingsplan for bedre miljøutvikling lokalt. Arbeidet med lokal Agenda 21 er en naturlig videreutvikling av det arbeidet som allerede er startet opp bl a gjennom MIK-reformen.

Oppfølgingen av lokal Agenda 21 i Norge bygger på gjeldende praksis når det gjelder forholdet mellom stat og kommune og kommunenes miljøansvar. Prinsippet om kommunalt selvstyre innen rammene av statlig mål- og resultatoppfølging, er et godt utgangspunkt for å ivareta intensjonene i lokal Agenda 21. Sentrale myndigheter vil i denne sammenheng legge til rette for at kommunene skal ha handlefrihet og ansvar for å finne fram til lokaltilpassede løsninger gjennom medvirkning fra lokalbefolkningen og et aktivt lokaldemokrati.

“Fredrikstaderklæringen” som ble vedtatt av de 700 deltakerne på landskonferansen om lokalsamfunnets innsats for en bærekraftig utvikling, 9-11 februar 1998, viser at de lokale Agenda 21 prosessene er godt i gang.

Næringslivet

Et lønnsomt og vekstkraftig næringsliv i alle deler av landet er avgjørende for å nå mål om arbeid for alle, utvikling av velferdssamfunnet og et samfunn som er bærekraftig. Miljøutfordringene gjør det nødvendig med tilpasninger og omstillinger blant annet i næringslivet. Myndighetene legger vekt på å stille næringslivet overfor mest mulig samfunnsøkonomisk riktige priser, slik at det blir lønnsomt for bedriftene å opptre miljømessig “forsvarlig”.

Myndighetene legger vekt på at næringslivet selv tar ansvar å iverksette miljøtiltak innenfor de enkelte bedriftene. For at næringslivet på en helhetlig og systematisk måte skal

kunne forbedre sin miljøinnsats, er økt tilslutning til miljøledelsessystemer og -standarder som EMAS og ISO-14000 viktig. En vektlegging av næringslivets eget ansvar innebærer imidlertid ikke en nedtoning av myndighetenes ansvar for å innføre de virkemidlene som er nødvendige for at de miljøpolitiske målsettingene skal nås.

Samfunnsmål

Samferdsel er et middel for å nå overordnede mål om:

• Verdiskapning
• Vekst
• Sysselsetting
• Næringsutvikling
• Bosetting

Disse målene skal nås innenfor rammen for bærekraftig utvikling.

Samferdselssektoren skal legge til rette for at næringslivet og husholdningene får utført effektive og sikre transporttjenester, og et godt tilbud av post- og telekommunikasjonstjenester. Prisene på samferdselstjenestene bør reflektere de samfunnsøkonomiske kostnadene, herunder miljøkostnadene, for å stimulere til effektiv ressursbruk.

Virkemidler og tiltak

I norsk miljøvernpolitikk legges det til grunn at lokale miljøproblemer begrenses mest effektivt ved bruk av virkemidler og tiltak som er tilpasset problemenes karakter og geografiske utbredelse. Utgangspunktet for virkemiddelbruken overfor luftforurensning med globale og regionale virkninger er utgangspunktet dette: Problemene begrenses mest effektivt ved bruk av generelle sektorovergripende virkemidler.

Generelle virkemidler som f eks miljøavgifter og miljøkrav bidrar dessuten også til å begrense lokale miljøproblemer. Tilsvarende kan også virkemidler som primært er innrettet mot lokale miljøproblemer bidra til å redusere luftforurensninger med globale og regionale virkninger (f eks CO2, NOx og VOC).

Virkemidler rettet mot luftforurensning med regionale og globale virkninger

Internasjonale protokoller om langtransporterte grenseoverskridende luftforurensninger og Klimakonvensjonen legger føringer for ambisjonsnivået for norsk miljøpolitikk overfor utslipp som bidrar til global og regional luftforurensning.

Drivstoffavgiftene

Det er de totale transportkostnadenes nivå og relative forhold mellom ulike transportmidler som påvirker transportbrukernes tilpasninger. Transportsektoren omfattes i dag av bensinavgift og autodieselavgift, CO2-avgift på bensin, diesel og svovelgradert miljøavgift på diesel. Avgiftene på bensin og diesel bidrar på kort sikt til å begrense transportomfanget og utslippene, men kan dessuten over tid påvirke kjøretøyparkens sammensetning fordi det vil lønne seg å ta i bruk energieffektive kjøretøy.

Drivstoffavgifene gir incentiver til bilførere/transportører til å redusere drivstofforbruket. Det lar seg imidlertid ikke gjøre å kvantifisere eksakt hvilken betydningen drivstoffavgiftene har hatt så langt, men generelt sett er det grunn til å tro at effektene på drivstofforbruk og utslipp er betydelige. I forhold til en situasjon uten avgift eller lavere avgiftsnivå, bidrar drivstoffavgiftene til lavere transportomfang og bedret energieffektivitet i transportsektoren.

I tillegg til drivstoffavgiftene betaler vegtransporten også kjøretøyavgifter som er uavhengig av bruk.

Kjøretøyavgiftene

De faste kjøretøyavgiftene er primært fiskalt begrunnet, men kan også bidra til en mer miljøvennlig kjøretøypark. Dagens system med engangs-, års- og vektårsavgift har betydning for kjøretøyparkens størrelse, men bidrar også til å vri etterspørselen over mot kjøretøy med lavere spesifikt drivstofforbruk og påvirker således kjøretøyparkens sammensetning. På den annen side er de også en viktig årsak til den lange levetiden og den lave utskiftningstakten i bilparken. El-biler er i dag unntatt for denne typen avgifter.

En interdepartemental arbeidsgruppe foreslo i 1994 å differensiere årsavgiften på personbiler etter hvilke avgasskrav kjøretøyet tilfredsstiller, mens en annen arbeidsgruppe foreslo i 1997 å differensiere vektårsavgiften for tunge kjøretøy etter tilsvarende kriterier. En slik differensiering vil stimulere til raskere utskiftning av kjøretøyene og derigjennom kunne bidra til en mer energieffektiv kjøretøypark.

Regjeringen legger i sin politikk vekt på bruk av avgifter for å påvirke kjøretøyparken i en mer energieffektiv retning og vil løpende vurdere om kjøretøyavgiftene på en tilfredsstillende måte ivaretar virkemidlenes målsetting. Eventuelle endringer i kjøretøyavgiftene kan bli aktuelt bl a for å fremme bruk av mer energieffektive kjøretøy.

Miljøkrav til kjøretøy og drivstoff

Tradisjonelt har norske miljøkrav til kjøretøy og drivstoff fulgt spesifikasjoner og standarder fastsatt av ECE (ECE = Economic Comission for Europe, FNs Europaorgan). Norge er nå som følge av EØS-avtalen forpliktet til å følge EU-direktiver på området og deltar derfor aktivt i EUs arbeid på feltet. Avgasskravene til alle typer kjøretøy har siden 1989 blitt vesentlig skjerpet. EU vil skjerpe kravene ytterligere og nye avgasskrav til lette kjøretøy ventes å bli gjort gjeldende i EØS-området fra år 2000. Det ventes også en skjerping av EUs krav til drivstoffkvaliteter.

Avgassutslippene fra kjøretøy avhenger i betydelig grad av vedlikeholdet. Den såkalte EURO-kontrollen som bl a omfatter miljøkontroll vil bidra til bedre oppfølging av kjøretøyenes miljøtilstand.

Lokalt tilpassede virkemidler

Staten er ansvarlig for å legge til rette for bruk av lokaltilpassede virkemidler/tiltak, mens lokale myndigheter har hovedansvaret for gjennomføringen på dette området. Statlige myndigheter legger vekt på å utvikle lovverket slik at det gir kommunene nødvendige rammebetingelser for å gjennomføre en effektiv lokal transport- og miljøpolitikk.

Vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser

Vegtrafikk påfører samfunnet en rekke kostnader som trafikantene ikke har egne økonomiske motiver for å ta hensyn til, f eks miljøkostnader og køkostnader. Slike kostnader varierer i stor grad med når og hvor kjøringen skjer. For å bidra til å løse trafikkavviklings- og miljøproblemene i større byer vurderes vegprising å være et viktig supplement til de tradisjonelle virkemidlene knyttet til tiltak på vegnettet, satsing på kollektivtransport mv. I dag kan tidsdifferensierte bompengesatser benyttes, og samferdselsmyndighetene vil legge til rette for at også vegprising kan tas i bruk som et trafikkregulerende virkemiddel, særlig i større byområder. Vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser vil bl a kunne spre trafikken i tid og bidra til endring i kjøreruter, overgang fra bruk av bil til alternative transportformer, samt bidra til endret valg av reisemål og eventuelt til at en del reiser ikke gjennomføres.

Kollektivtransporten

Tiltak for kollektivtransporten kan bidra til å redusere de lokale miljøproblemene i byområdene. Miljøeffektene vil avhenge av om antall reiser med personbil og det totale transportomfanget reduseres. Kapasitetsutnyttelsen på de kollektive transportmidlene og størrelsen på miljøulempene knyttet til personbil i forhold til de aktuelle kollektive transportformene, er avgjørende for de samlede miljøeffektene av en satsing på kollektivtransporten.

Samferdselsmyndighetene legger vekt på å styrke kollektivtransporten der den har sine fortrinn, dvs i byer og bynære områder. Staten vil gjennom kjøp av transporttjenester og tilskuddsordninger samt utbygging av infrastruktur som kan gi kollektivtrafikken god framkommelighet, bidra til en satsing på kollektivtransporten.

Et viktig virkemiddel i Regjeringens styrking av kollektivtransporten vil bl a være satsing på utbygging av jernbanenettet på de mest trafikkerte strekningene, herunder tilrettelegging for bruk av krengetog mellom de større byområdene i Sør-Norge.

Parkeringsregulering

Samferdselsdepartementet vurderer parkeringsregulering som et sentralt virkemiddel for å redusere kø-, trafikk- og miljøproblemer, særlig i de største byene. Regionale og lokale myndigheter i by- og tettstedsområdene, bør i samarbeid utforme en helhetlig parkeringspolitikk. Statens rolle vil være å videreutvikle lovverket med sikte på å fjerne unødige, formelle hindringer for effektiv bruk av parkeringsregulering som lokalt virkemiddel.

Samordnet areal- og transportplanlegging

Det er nær sammenheng mellom arealbruk, transportsystem og transportomfang. Disse faktorer påvirker hverandre gjensidig og har stor betydning for flere miljøfaktorer, både i lokalt og globalt perspektiv. Den framtidige arealbruken påvirkes gjennom de planvedtak kommunene gjør i henhold til plan- og bygningsloven. Arealbruksmønsteret påvirker transportbehovet og mulighetene for en effektiv kollektivtransport. For å begrense transportomfanget og bidra til en miljøvennlig transportmiddelfordeling, er det nødvendig å føre en arealpolitikk over tid som bevisst tar hensyn til de transportstrømmene som kanaliseres ved lokalisering av boliger og næringsvirksomhet. Det er et betydelig behov for samordning av areal- og transportplanleggingen både i kommunene og på tvers av kommuner, sektorer og forvaltningsnivåer. De rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging legger til rette for koordinering av den framtidige utviklingen med hensyn til arealbruksmønster og transportsystemer. For å bidra til en bedre samordning av transport- og arealpolitikken og mer effektiv planbehandling legger samferdselsmyndighetene vekt på å utvikle samarbeidet mellom ulike forvaltningsnivåer og sektorer. Det er i denne sammenheng behov for å utvikle planleggingsverktøy for bedre å kunne analysere sammenhenger mellom arealbruksmønster, transport, energibruk og miljøpåvirkning.

Omkjøringsveger og miljøtunneler

Utbygging av nytt hovedvegnett, miljøtunneler og omkjøringsveger kan lede tunge trafikkstrømmer bort fra sentrums- og boligområder med store trafikkrelaterte miljøproblemer. I tillegg er slike utbyggingstiltak viktige for å bedre framkommeligheten og trafikksikkerheten. I områder med høy andel gjennomgangs- og/eller tungtrafikk kan ulike former for omkjøringsveger bidra til betydelige forbedringer med hensyn til støy og luftforurensning ved boligene. Ved samtidig å gjennomføre tiltak på det lokale vegnettet som avlastes ved bygging av omkjøringsveger, viser erfaringer at det kan oppnås ytterligere miljøforbedringer . Utbygging av omkjøringsveger med positive effekter med hensyn til støy og lokal luftforurensning kan imidlertid skape konfliktfylte inngrep i natur- og friluftslivsområder. I tilfeller der slike målkonflikter oppstår vil vegmyndighetene legge stor vekt på en samlet vurdering av miljøkonsekvensene.

Miljøgater

Miljøgater kan skape et bedre by- og tettstedsmiljø. Formålet med miljøgater er å prioritere lokalsamfunnets funksjoner og samtidig oppnå økt trafikksikkerhet, reduserte barrierevirkninger og en bedring i stedets estetiske kvaliteter. Miljøgater er de senere årene etablert flere steder, og erfaringene viser at folk ofte synes å oppleve endringene i trafikksituasjonen som positive, selv om tiltakene har gitt liten forbedring i støynivå og luftkvalitet.

På grunnlag av erfaringene fra miljøgateprosjekter og samordnede tiltak i såkalte problemsoner vil Statens vegvesen satse sterkere på strekningsvise, helhetlige utbedringer av miljø- og trafikksikkerhetsproblemer på eksisterende vegnett. Samordnet planlegging av statlige og lokale tiltak på vegnettet og arealer i tilknytning til dette er viktig og kan bidra til gode helhetsløsninger i tettsteder og mindre byer.

Problemsoner - helhetlige vurderinger

Statens vegvesen har kartlagt deler av riksvegnettet med hensyn til støy-, luftforurensnings- og landskapsproblemer samt trafikksikkerhet. Registreringer er gjort langs ca. 9 prosent av det eksisterende riksvegnettet, hvor en har konsentrert seg om sterkt trafikkerte veger, byer og tettsteder, samt områder utenfor byer og tettsteder med konflikter mellom veg/vegtrafikk og landskap. En veg- eller gatestrekning hvor omgivelsene ikke har en tilfredsstillende miljø- og/eller trafikksikkerhetstilstand defineres som en problemsonestrekning (enhet 100 meter).

For å få en bedre samlet oversikt over miljø- og trafikksikkerhetsproblemene og bedre grunnlag for systematiske utbedringer, er det utviklet en metode for samlet strekningsvise vurderinger av temaene trafikksikkerhet, støy, luftforurensning og landskap. Det gjøres vurderinger av problemenes omfang for hvert tema som videre sammenstilles til et samlet problemnivå for den gitte strekningen.

Statens vegvesens samlede strekningsvise vurdering av omfang, lokalisering, tilstand og alvorlighetsgrad av miljø- og trafikksikkerhetsproblemer på eksisterende vegvett viser at 825 km av totalt 2 470 km registrert veg, har betydelige miljø- og/eller trafikksikkerhetsproblemer. I omfang dominerer støy og landskapsproblemer. Det legges vekt på at utbedring av problemene skjer strekningsvis og at ulike problemer sees i sammenheng og løses etter en helhetlig plan.

Som et ledd i kartleggingsarbeidet er det gjort en separat helhetsvurdering av landskap. Totalt er 1 305 av 2 470 km registrerte km gitt problemnivå 2 eller 3 for landskap, helhetsvurdering. Begrepet "landskap, helhetsvurdering" omfatter deltemaene naturmiljø, kulturmiljø og landskapsbilde.

Landskapsinngrep og arealkonflikter

Veganlegg og vegtransport kan i varierende grad komme i konflikt med verdier knyttet til naturmiljø, kulturmiljø og landskapsbilde. Konflikter i forhold til ulike landskapsverdier står ofte sentralt i lokale planprosesser. Arbeidet med den nasjonale oppfølgingen av Rio-konvensjonen om vern av biologisk mangfold har ytterligere aktualisert en grundig gjennomgang av hvordan hensynet til landskapsinngrep kan integreres bedre i transportpolitikken.

For å bevare det biologiske mangfoldet er det særlig viktig å unngå inngrep i større, sammenhengende naturområder og sårbare naturtyper som f eks strandsoner, elvedelta, våtmarker og edellauvskog.

Samferdselsdepartementet vil styrke innsatsen på dette feltet gjennom bedre planlegging og utforming av veganlegg, oppbygging av kompetanse og satsing på FoU-prosjekter med sikte på økt kunnskap om inngrepsvirkninger.

I dag blir det lagt adskillig større vekt på å unngå uheldige inngrepskonsekvenser ved vegbygging enn for bare få år siden. Statens vegvesen har miljørevidert flere godkjente planer som ikke tar tilfredsstillende landskapshensyn. Det legges vekt på å begrense inngrepskonfliktene, og fra i år (1998) skal alle utbyggingsprosjekter som igangsettes ha vært underlagt miljømessig kvalitetssikring og om nødvendig revisjon. Alle eksisterende planer som ikke har vært underlagt miljømessig kvalitetssikring, skal underlegges slik kvalitetssikring, og eventuelt miljørevideres. Særlig bør foreslåtte prosjekter som medfører spesielt konfliktfylte inngrep, vurderes nøye. Konsekvensene av inngrep må avveies mot andre utfordringer i vegpolitikken, herunder lokale luftforurensnings- og støyproblemer.

Kompetanse innen naturfag, estetikk og kulturminnevern er viktig for å integrere landskapshensyn i vegpolitikken. Det skal bygges opp en bredere miljøfaglig kompetanse i Statens vegvesen, bl a med vekt på naturfag og kulturminnevern. I tillegg skal miljøkompetansen bedres på alle nivåer.

Kunnskapen om hvordan veger og vegtrafikk virker på natur- og kulturmiljø er til dels mangelfull. Statens vegvesen vil i større grad enn tidligere gjennomføre før- og etterundersøkelser av veganlegg, for å få bedre kunnskap om effekter av inngrep og virkning av ulike avbøtende tiltak.

Finansiell støtte for å fremme bruk av alternative drivstoff og informasjonteknologi

Alternative drivstoff

Bruk av alternative drivstoff, som f eks biodiesel og hydrogen, er først og fremst aktuelt innefor ulike nisjer. Det vil bl a ligge generelt bedre til rette for bruk av alternative drivstoff i de største byene, hvor de største lokale luftforurensings- og støyproblemene finnes, siden mange alternative drivstoff har klarere positive miljøeffekter lokalt enn globalt. Det er dessuten i byene at det finnes flest potensielle brukere, og det ligger derfor bedre økonomisk til rette for distribusjons- og fyllingssystem her enn i øvrige deler av landet.

Samferdselsmyndighetene legger til grunn at avgiftene på drivstoff bør avspeile de respektive drivstoffenes miljøegenskaper. For å fremme økt bruk av alternative drivstoff i transportsektoren legges det opp til å videreføre støtten til forsøk med alternative drivstoff og ny teknologi, over departementets budsjett. Med ny teknologi menes her teknologi som er nødvendig for å ta i bruk alternative drivstoff eller som bidrar til energieffektivisering og/eller til rensing av utslipp.

Bruk av informasjonsteknologi

Lønnsomheten av god kapasitetsutnytting, f eks gjennom logistikktiltak eller IT-anvendelser, påvirkes av driftskostnadene. For å bidra til utvikling av nye logistikksystemer og bruk av informasjonsteknologi, har Samferdselsdepartementet og Næringsdepartementet gjennom Norges forskningsråd finansiert et forskningsprogram for logistikk- og transportforskning. Gjennom prosjektet “IT-anvendelse i nærdistribusjon” har Tollpost-Globe A/S vist at det kan oppnås klare miljømessige og økonomiske gevinster ved å satse på IT-systemer for flåtestyring og ruteplanlegging. I et forsøk i deler av Oslo og Røyken er det oppnådd resultater på ca 25 pst reduksjon i kjørelengden for bilparken og ca 10 pst økning i produktiviteten. I tillegg er arbeidsmiljøet for sjåfører og arbeidsledere bedret. Tollpost-Globe A/S medvirker nå i et EU-prosjektet “GREENTRIP” som utvikler og tester planleggingsverktøyet videre.