Politisk rådgiver Tore Killingland

Regjeringens politikk for en mer miljøvennlig samferdselssektor

Transportdagene i Oslo den 5. mai 1999

Et effektivt transportsystem er en viktig forutsetning for et moderne samfunn. Dette gjelder både den transport som privatpersoner foretar og den næringsmessige transport av gods og personer. Men samferdselssektoren er også en vesentlig kilde til flere miljøproblemer, både av global, regional og lokal karakter.

Dagens transporttilbud og transportetterspørsel er blitt til som et resultat av en rekke forhold: økonomi, forhold knyttet til arbeidsmarked, bosettingsmønster, kjøretøyteknologi og infrastruktur. Mulighetene for å påvirke framtidig transportomfang og transportmiddelfordeling avhenger således av alle disse forholdene. Effektene av miljøvernpolitikken på samferdselssektoren vil derfor i betydelig grad avhenge av tunge samfunnsmessige drivkrefter.

Men siden samferdselspolitikken både påvirkes av disse drivkreftene, og samtidig innvirker på utviklingen av disse, - må vi gå inn i kjernen av samferdselpolitikken for å oppnå langsiktige miljømessige forbedringer.

Samferdselssektorens hovedutfordringer på miljøområdet framover er følgende: støy og utslipp av svevestøv, NOx og CO2, samt sektorens påvirkning på natur- og kulturmiljøet.

Utformingen av miljøvernpolitikken på samferdselsområdet er kompleks. Det er nødvendig med en helhetlig tilnærming for å få gode resultater. Dette henger bl a sammen med at samferdselssektoren står overfor mange ulike miljøutfordringer. For flere av miljøproblemene er dessuten samferdselssektoren bare en av flere sektorer som bidrar. Disse sammenhengene er nok en grunn for å utfordre vårt syn på og holdninger til samferdselspolitikken. Til nå har miljøvernpolitikken blitt avveid i forhold til andre viktige hensyn som ligger til grunn for utformingen av samferdselspolitikken, som f eks hensyn knyttet til økonomisk vekst, høy sysselsetting, næringsutvikling, bosetting og trafikksikkerhet. Gjennom arbeidet med Nasjonal Transportplan ønsker regjeringen å utfordre samferdselspolitikken gjennom å sette sterkere krav til arbeidet med å løse helse- og miljøproblemene. Derfor har regjeringen f.eks. i høst vedtatt nye og strengere nasjonale mål for lokal luftkvalitet. Men vi ser også på miljøutfordringene som en positiv stimulans for å bli presset til å tenke nytt og annerledes. Derved kan vi oppdage forhold som vi burde ha gjort noe med for lenge siden for f.eks. å redusere transportkostnadene for så vel næringsliv som myndigheter.

Hva legger vi i et ”effektivt transportsystem” som jeg startet dette foredraget med? Er begrepet ”fremkommelighet” og vår praksis for å oppnå dette, dekkende for bedre fremkommelighet i dagens situasjon?

En definisjon av et effektivt transportsystem er et system som avvikler det aktuelle transportbehov raskt og effektivt. Imidlertid ser vi i et stadig klarere lys at bedre veier betyr flere biler, mer forurensing og sterkere press på arealene. I de store byområdene må vi erkjenne at vi ikke kan bygge oss bort fra bilkøene. Andre grep må tas. Stortinget har som de fleste her kjenner til, vedtatt at det skal utvikles en plan for økt satsing på kollektivtrafikken i Oslo (”Oslopakke 2”) og etter hvert vurdere tilsvarende for de andre større byene. Den forrige samferdselspakken for Oslo gjaldt veiutbygging (”Oslopakke 1”) og de veiene som vi har fått etter denne har snart nådd sin kapasitetsgrense. Dette er en start på en erkjennelse at vegutbygging også må kombineres med andre virkemidler for å bedre trafikksituasjonen i byene.

Begrepet ”fremkommelighet” slik det praktiseres i dag, er følgelig lite brukbart i byområdene. Siden store deler av næringslivets transporter skal gjennom en eller flere store byer på vei til markedene, så betyr byenes vanskelige fremkommelighet mye for et av næringslivets viktige prinsipper, - levering ”just in time”. ”Forutsigbarhet” kan kanskje bli et bedre begrep for utvikling av en ny samferdselspolitikk. Vi leter i hvert fall etter et begrep som både beskriver og leder samferdselspolitikken over fra et utbyggingsperspektiv til et helhetlig prosessperspektiv på transporten. Ideen med dette er i prinsippet likt næringslivets logistikkarbeide. Et eksempel som kan belyse en slik tenkning er det offentliges utvikling av digitale kart. Disse kan redusere næringslivets kostnader til transporter med 20-30%. Dette er en opplagt ”vinn-vinn”situasjon: mindre utgifter for selskapene til arbeidskraft, drivstoff og materiell, mindre forurensninger og helseskader, mindre slitasje på veinettet. Fremkommeligheten er uendret veiteknisk sett, men forutsigbarheten er kraftig forbedret.

Dette eksemplet er også et blikk inn i det nye effektive transportsystemet der infrastrukturen ikke bare er asfalt eller skinner, men et samspill mellom asfalt, skinner, hav og Internett.

Med et slikt perspektiv blir det lettere å inkludere miljøaspektene i de store valgene og færre dyre avbøtende miljøtiltak i etterkant. NTP som er en smeltedigel av tidligere tiders fire planer for vei, jernbane, luftfart og havner, - gir forhåpentlig en mulighet for et slikt perspektiv. Men vi har ett år mindre enn vanlig på slike planer, så tiden er knapp.

Parallelt med dette helhetsgrepet i NTP, arbeider vi for å forbedre og konkretisere sektorens miljøansvar i den daglige driften. Et element i den forbindelse er arbeidet med sektorvise miljøhandlingsplaner. I forbindelse med statsbudsjettet for 1999 presenterte Samferdselsdepartementet sammen med Forsvarsdepartementet, som de første departementene, miljøhandlingsplaner for sine ansvarsområder. Samferdselssektorens miljøhandlingsplan presenterer hovedtrekkene i Regjeringens miljøvernpolitikk på samferdselsområdet. Omtalen i miljøhandlingsplanen er knyttet til 8 offisielle miljøvernpolitiske resultatområder. Miljøhandlingsplanen skal revideres med jevne mellomrom.

For å bli bedre i hverdagen pågår det også et arbeid i samferdselsetatene med å utvikle et resultatoppfølgingssystem for miljøvernarbeidet i samferdselssektoren. Dette arbeidet må ses i sammenheng med arbeidet med miljøhandlingsplaner. Arbeidet med å utvikle et resultatoppfølgingssystem skal etter planen avsluttes i sommer. Utviklingen og resultater i miljøvernpolitikken skal rapporteres årlig bl a via dokumentet ”Regjeringens miljøprofil og rikets miljøtilstand”.

Overnasjonale miljøproblemer

Norge har over lang tid ført en aktiv politikk overfor overnasjonale miljøproblemer. Internasjonale konvensjoner er bestemmende for ambisjonsnivået i norsk miljøvernpolitikk bl a overfor klimaendringer og luftforurensninger med regionale virkninger.

Samferdselssektorens utslipp med globale og regionale skadevirkninger blir i likhet med tilsvarende utslipp fra andre sektorer begrenset på basis av en sektorovergripende politikk. De internasjonale forpliktelsene danner grunnlaget for utarbeidelse av nasjonale tverrsektorielle planer for nødvendig virkemiddelbruk. Regjeringens hovedstrategi overfor globale og regionale miljøproblemer er bruk av tverrsektorielle virkemidler som f eks avgifter. F eks er bensin, autodiesel og andre mineraloljer ilagt CO2-avgift. I tillegg er det tatt i bruk virkemidler av administrativ karakter, f eks generelle avgasskrav til kjøretøy som er særlig relevant i forhold til NOx-utslipp.

Inngrep i natur- og kulturmiljøer

I dagens samferdselsplanlegging legges det atskillig større vekt på å unngå uheldige inngrep i natur- og kulturmiljøer enn for noen år siden. Likevel, samferdselsanlegg er fortsatt en av hovedårsakene til de mange inngrepene i viktige, sårbare natur- og kulturmiljøer gjennom direkte forbruk av arealer, kvalitetsforringelse og oppsplitting av arealer.

Innen samferdselssektoren er det veg og vegtrafikk som har størst påvirkning på det biologiske mangfoldet. For å bevare det biologiske mangfoldet er samferdselsmyndighetenes målsetting å søke å unngå inngrep i større sammenhengende urørte naturområder, sårbare naturtyper og andre områder av stor verdi for biologisk mangfold.

I alle faser av samferdselsmyndighetens virksomhet, også ved planlegging av nye samferdselsprosjekter, - skal hensynet til biologisk mangfold ivaretas. I tilfeller der prosjekter velges gjennomført selv om det får konsekvenser for det biologiske mangfoldet, skal avbøtende tiltak iverksettes. Vi ser det som spesielt viktig å vurdere tiltak som kan redusere eventuelle regionale barriereeffekter og direkte inngrep i eller nærføring til vernede eller sårbare områder. Bevaring av grøntstrukturer, faunapassasjer og kulverter som bevarer fiskens vandringer er eksempler på tiltak som kan være aktuelle. I den forbindelse arbeider samferdselsmyndighetene bl a med før- og etterundersøkelser av samferdselsanlegg for å få bedre kunnskap om effekter av inngrep og virkninger av ulike avbøtende tiltak.

I henhold til Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007 skal alle nye vegutbyggingsprosjekter fra og med 1998 underlegges miljømessig kvalitetssikring og om nødvendig miljørevideres. Dette arbeidet gjøres i samarbeid med fylkesmennenes miljøvernavdelinger og fylkeskommunenes kulturvernetat. Foreslåtte vegprosjekter med spesielt konfliktfylte inngrep i forhold til biologisk mangfold skal vurderes særskilt.

Andre viktige innsatsområder for samferdselsmyndighetene framover er utvikling av miljøindikatorer. Dette er indikatorer som er relatert til tålegrenser for inngrep i kultur- og naturområder. I tillegg utvikles metoder for kultur- og naturfaglige analyser av veg- og jernbaneprosjekter. Innsatsen på feltet skal styrkes gjennom bedre planlegging og utforming av veg- og jernbaneanlegg, oppbygging av kompetanse og satsing på FoU-prosjekter med sikte på økt kunnskap om inngrepsvirkninger og avbøtende tiltak.

Miljøutfordringene i de største byområdene

Samferdselssektoren, og spesielt vegsektoren er en betydelig kilde til flere lokale miljøproblemer. De lokale miljøutfordringene er størst i byområdene, og da spesielt problemer knyttet til lokal luftforurensning og støy.

Når det gjelder de lokale miljøproblemene i byene, vil det være slik at de som er direkte berørt av problemene også er de som har best grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som bør iverksettes og i hvilket omfang. Lokale myndigheter har derfor et stort ansvar og en viktig rolle i utformingen av den lokale samferdsels- og miljøpolitikken. Sentrale myndigheters hovedoppgave er i første rekke å utforme rammevilkår som stimulerer til miljøvennlig transport og samfunnsøkonomisk fornuftig bruk av ressursene.

For å bedre luftkvaliteten i et byområde er generelle lokale virkemidler sentralt. En del forurensningstopper bør imidlertid kunne begrenses ved bruk av akuttiltak. Akuttiltak er med andre ord bare å betrakte som supplement på dager med særlig dårlig luftkvalitet.

Regjeringens nye nasjonale mål for lokal luftkvalitet, som jeg har nevnt ble fastsatt høsten 1998, krever en betydelig skjerpet virkemiddelbruk og gjennomføring av omfattende tiltak. Regjeringen legger til grunn at oppfølgingen av målene skal skje i samspill mellom berørte statlige myndigheter og aktuelle kommuner og fylkeskommuner i en helhetlig virkemiddelbruk. Virkemiddelbruken vil kunne omfatte generelle lokale virkemidler som vegprising, styrket kollektivtilbud, parkeringsreguleringer, piggdekkreguleringer, men også diverse punkttiltak og akutte tiltak. En interdepartemental gruppe arbeider nå med dette. Arbeidet vil bl a bli sett i forhold til arbeidet med Nasjonal transportplan.

Regjeringen vurderer vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser som viktige virkemidler for å regulere trafikken på en effektiv måte, og dermed bidra til bedre utnyttelse av vegkapasiteten samt å løse lokale miljøproblemer.

Det foreligger i dag ikke lovhjemmel for bruk av vegprising som trafikkregulerende virkemiddel i Norge. Departementet tar sikte på å foreslå et generelt rammeverk for bruk av vegprising, som sikrer lokale myndigheter størst mulig handlefrihet i utformingen av konkrete lokale ordninger med vegprising. Spørsmål som vil bli omhandlet er bl a forholdet til bompengeinnkrevingen, vedtak/saksbehandlingsregler, vegprisnivået samt fordeling og bruk av inntekter fra vegprising.

Selv om det er ønskelig å redusere biltrafikken i de største byområdene, bl a for å bedre miljøet, må likevel bilens positive sider vektlegges. For en del trafikk vil det ikke være noe alternativ til bil. Det er derfor viktig med en riktig dosering av virkemidlene.

En styrking av kollektivtransporten er nødvendig i kombinasjon med vegprising, både av hensyn til effektiv trafikkavvikling og for å få oppslutning om vegprising. Regjeringen har på budsjettet for 1999 prioritert kollektivtransport i byer og tettsteder, bl a gjenom økt satsing på tilskudd for å styrke kollektivtransporten i de fire største byområdene, såkalte storbymidler, og satsing på kollektivtiltak langs vegnettet. Vi har også startet en prosess for å se nærmere på en bedring i samarbeidsformene mellom de tre myndighetsnivåene i de store byene med tanke på en forbedring av innsatsen for kollektivtrafikken. En rapport fra Universitetet i Bergen om dette, har vært på høring lokalt og er nå til vurdering i departementet.

Regjeringen vurderer også parkeringsregulering som et mulig virkemiddel for å redusere kø-, trafikk- og miljøproblemer i de største byene. Tilgang på parkeringsplasser og pris på parkering kan ha stor betydning for bilbruken i et område.

Vi som sentrale myndigheter ser imidlertid at gjeldende lovverk gir regionale og lokale myndigheter begrenset mulighet til å kunne benytte parkeringsregulering som et virkemiddel i lokal transport- og arealpolitikk. Virkemidlet er heller ikke benyttet i særlig grad til nå. Staten har derfor et ansvar for å videreutvikle lovverket med sikte på å fjerne unødvendige og formelle hindringer for effektiv bruk av parkeringsregulering som lokalt virkemiddel. I den forbindelse er det under forskningsprogrammet LOKTRA (”Lokal transport- og arealpolitikk”) satt i gang et prosjekt som ser på hvordan parkeringsregulering kan styrkes som virkemiddel i lokal areal- og transportplanlegging.

Inneværende Norsk veg- og vegtrafikkplan legger til grunn at piggfriandelen i byområdene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger trolig må være om lag 80 pst i løpet av 2001 for at grenseverdiforskriften til forurensningsloven skal tilfredsstilles mht svevestøv. Bakgrunnen for dette er de ulemper i form av helse- og trivselsproblemer svevestøv som bruk av piggdekk medfører. Undersøkelser viser at redusert bruk av piggdekk fører til redusert produksjon av svevestøv.

Statens vegvesen har nå foretatt nye piggdekktellinger og beregninger, som så langt tyder på at uten tiltak vil det ikke være mulig å oppnå en piggfriandel på 80 pst i de fire største byene med den vekstraten som nå måles.

Forskrift om gebyr for bruk av piggdekk og tilleggsgebyr, vil bli fastsatt i Statsråd om kort tid. Forskriften trer i kraft samtidig med at Stortinget orienteres. Forskriften legger opp til at de fire største kommunene må søke Vegdirektoratet om samtykke til innføring av ordningen. Øvrige kommuner må ha samtykke av Samferdselsdepartementet. Kommunene vil gjennom fastsettelse og ikrafttredelse av denne forskriften ha mulighet for å ta i bruk et sentralt virkemiddel for å redusere konsentrasjonene av svevestøv. En innføring av gebyr for bruk av piggdekk i aktuelle kommuner vil imidlertid kreve lokalpolitisk behandling og ytterligere administrativ og praktiske forberedelser av ordningen i samarbeid med Vegdirektoratet.

Jeg vil også nevne prosjektet Bedre byluft som Samferdselsdepartementet har satt i gang. Prosjektet er et eksempel på at ulike forvaltningsnivåer og myndigheter samarbeider om forslag til hvordan lokale miljøproblemer kan løses, nærmere bestemt hvordan den lokale luftforurensningen fra vegtrafikk kan reduseres i de fem største byene.

Prosjektet tar sikte på å etablere et helhetlig system for overvåking og varsling av luftforurensningen i de fem største byene. For å kunne ta i bruk aktuelle tiltak og virkemidler mot lokal luftforurensning vurderer prosjektet alternative løsninger både på kort og lang sikt, samt nødvendige regelverksendringer. Prosjektet vurderer bl a iverksetting av akuttiltak på dager når det på bakgrunn av prognoser basert på overvåkningsdata forventes overskridelser av fastsatte forurensingsnivåer.

Prosjektet har vurdert aktuelle akuttiltak for å redusere luftforurensningen i Oslo og Bergen denne vinteren. Med bakgrunn i dette ble det iverksatt et system i Oslo som vil utløse reduserte fartsgrenser på hovedinnfartsårene på dager da varslet konsentrasjon av svevestøv overskrider fastsatt tiltaksnivå.

Fram mot kommende vinter vil prosjektet arbeide videre med å utvikle overvåkings- og varslingssystemer og aktuelle tiltak for de fem involverte byene, Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Drammen, samt nødvendig regelverksendring.

I den videre planleggingen i samferdselssektoren vil vi også legge vekt på å utvikle mer strategisk innrettede areal- og transportplaner, særlig for byområdene. Dette innebærer at investeringer i infrastruktur, drift av transportsystemer og bruk av regulerende virkemidler f eks vegprising og parkeringsrestriksjoner må ses i sammenheng.

Ved utforming av investeringspolitikken må vi ta utgangspunkt i transportformenes ulike egenskaper. Miljøhensyn står sentralt ved utforming av investeringspolitikken på vegsiden. Vegtransport er den eneste transportformen som kan gi et transporttilbud i størsteparten av landet. Investeringer i jernbane prioriteres i trafikksterke områder der jernbane har en særlig trafikal og miljømessig betydning, f eks nærtrafikk og intercity-trafikk.

Regjeringen legger også vekt på at det bør finnes mer miljøvennlige alternativ til bensin- og dieselkjøretøy. Det ligger generelt best til rette for bruk av alternative drivstoff i de største byene våre. Det er også i byområdene den miljømessige gevinsten vil være størst. F eks kan en overgang fra diesel til et alternativt drivstoff i busser som trafikkerer strekninger i byen som er hardt belastet med luftforurensnings- og støyproblemer, forbedre nærmiljøet.

Støy fra transport er et omfattende miljøproblem og berører mange personer. Vegtrafikk er den største kilden til støyproblemer, men også luftfart og jernbane samt aktiviteter på transportterminaler medfører støy som kan påvirke folks helse og trivsel. Samferdselsmyndighetene ser det som viktig å begrense samferdselssektorens bidrag til støy og luftforurensning langs både riksvegnettet, jernbanenettet og ved statlige flyplasser, jf bl a oppfølging av bestemmelsene i forskriften etter forurensningsloven om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy.

Regjeringen arbeider nå med sikte på et nasjonalt mål for støy. For tiden arbeides det med et grunnlagsmateriale, for å kunne fastsette et slikt nasjonalt mål. Regjeringen tar sikte på å vedta støymålet kommende høst.