Samferdselsminister Dag Jostein Fjærvoll

Utfordringer i vegpolitikken

Norvegkonferansen, Svolvær, Tirsdag 24. august 1999

1 Åpning

Det er en glede for meg å kunne delta på denne konferansen. Jeg er kjent med at den årlige Norvegkonferansen er vel ansett med en anerkjent faglig profil.

Mitt innlegg er kalt ”Utfordringer i vegpolitikken”. Det er et meget ambisiøst prosjekt, som jeg tviler på vil være mulig å gjøre uttømmende gjennom mitt innlegg. Jeg vil forsøke å trekke ut og fokusere på enkelte større saker og utfordringer, som jeg anser å være av stor aktualitet i vegpolitikken. Det er – spesielt i et slikt forum – også viktig å åpne for diskusjon og debatt, og jeg ser med tilfredshet at det i dag er lagt opp til en paneldebatt med mulighet for spørsmål.

Det ville være naturlig at jeg i mitt innlegg gikk nærmere inn på det pågående arbeidet med Nasjonal Transportplan. Jeg ser imidlertid av dagens program at vegdirektøren skal holde et innlegg om dette litt senere i dag, og jeg velger derfor å overlate til ham å komme inn på ulike sider ved dette arbeidet.

Så over til mitt innlegg. Først vil jeg si litt om bruken av bompengefinansiering i Norge i dag. Deretter vil jeg orientere om Regjeringens pågående arbeid med vegprising. Før jeg avslutter med å komme inn på konkurranseforholdene i Statens vegvesen, vil jeg gå nærmere inn på Regjeringens arbeid med Offentlig Privat Samarbeid i vegsektoren.

2 Bompengefinansiering i Norge

La meg starte med å sette fokus på dagens situasjon med et økende antall bompengeprosjekter.

Et godt fungerende vegnett er av stor viktighet for samfunnet vårt – dette gjelder både for husholdninger og for næringslivet. Alle andre transportformer – sjøfart, bane og luftfart – er avhengig av vegtilknytning for å fungere. Vegtransport er i stor grad den mest grunnleggende transportform og ofte en forutsetning for at de andre transportformene skal fungere effektivt. For transporter over korte avstander er vegtransporten særlig dominerende, men den er viktig også over lengre avstander. Det overordnede siktemålet med innsatsen på vegsektoren er å sikre bedre fremkommelighet, samtidig som de negative konsekvensene av vegtrafikk skal bli minst mulige. I et land med til dels vanskelig topografi, lange avstander og spredt bosetting blir imidlertid behovene svært kostnadskrevende.

I mange år har det blitt investert mye fra fellesskapet i vegsektoren. En står imidlertid nå overfor en situasjon med økende fremkommelighets- og trafikksikkerhetsproblemer på vegnettet samtidig som miljøproblemene fortsatt er omfattende. Manglende vedlikehold gir betydelige problemer i form av redusert fremkommelighet og økt risiko for ulykker. Det er derfor åpenbart at det fortsatt er store behov for investeringer og tiltak på flere viktige områder innen sektoren.

Vi må imidlertid ikke glemme at vegsiden bare er en av flere områder som inngår i et samlet transportsystem, og at utfordringene også er store i øvrige deler av samferdselssektoren. På bakgrunn av landets økonomiske situasjon har det imidlertid vært nødvendig å føre en stram politikk overfor bl. a. samferdselssektoren. Bindingene knyttet til vedtatte og igangsatte anlegg er i tillegg usedvanlig store. Per 1. januar 1999 er disse bindingene i størrelsesorden 12 mrd. kr, hvorav 10 mrd. kr er forutsatt investert i løpet av inneværende vegplanperiode, dvs før 2002. Av dette skal i størrelsesorden 7 mrd. kr dekkes med statlige midler. Dette reduserer handlefriheten vår, og setter en begrensning på hvor mange nye store vegprosjekt vi kan starte opp. Jeg mener at det derfor er viktig at alternative finansieringsløsninger vurderes nøye, og jeg har tro på at en balansert blanding av statlige midler og bompenger fortsatt vil være et nyttig og nødvendig tillegg i vegpolitikken her i landet.

Jeg vil peke på at når regjeringen oppfordrer lokale myndigheter til å dra lasset sammen med statlige myndigheter, er det fordi alternativ finansiering i tillegg til statlige bevilgninger vil gi flere veginvesteringer. Ja, vi får ikke bare flere og bedre veger, vi får også en lokal fokus og et lokalt initiativ i transportpolitikken. Det er nemlig ikke bare statlige myndigheter som kan eller skal drive vegpolitikk, og for denne regjeringen er det viktig å stimulere til nytenkning, kreativitet og lokal medvirkning også i samferdselspolitikken. Den lokale medvirkningen betyr at man lokalt tar ansvar dersom man ønsker å få noe realisert, og i mange tilfeller gir det seg utslag i en søknad om å bidra med bompenger.

Jeg er kjent med at det lokalt arbeides med en rekke planer for samferdselsinvesteringer. At man lokalt diskuterer muligheter for selv å kunne bidra, ser jeg på som et positivt tegn. Det betyr likevel ikke at alle bompengeprosjekter blir realisert. En søknad om bompengefinansiering skal jo behandles både på vegkontor, i Vegdirektoratet og i mitt departement før det eventuelt foreslås for Stortinget. Jeg har merket meg at det ofte er store forventninger når det gjelder den sentrale behandlingen av bompengeprosjekt. En for rask behandling kan imidlertid gå ut over kvaliteten på arbeidet, og jeg tror vi alle vil være tjent med at dette gjøres skikkelig. De fleste bompengeprosjekter forutsetter jo også en statlig andel, og denne andelen må selvfølgelig prioriteres på vanlig måte.

Stortinget har ved flere anledninger tatt stilling til retningslinjer med krav til behandling og innhold i bompengesøknader. For å sikre en rask og effektiv saksbehandling, og bl. a. unngå at saken må sendes tilbake til vegkontoret og fylkeskommunen, er alle parter tjent med at retningslinjene følges.

Dersom Regjeringen finner at prosjektet er riktig å gjennomføre, blir det foreslått for Stortinget, som jo eventuelt foretar endelig godkjennelse. Denne arbeidsdelingen synes jeg er grei, og viser at Stortinget har god politisk kontroll med vegpolitikkens fremtidige føringer på vegbudsjettet.

Jeg vil også i denne sammenheng benytte anledningen til å korrigere en oppfatning som ser ut til være utbredt; nemlig at staten skal bidra med ekstraordinære midler i tillegg til de ordinære vegbevilgninger. Som kjent finnes det én gitt ramme til statlige vegbevilgninger i statsbudsjettet. Ekstraordinære midler til et prosjekt, betyr mindre ordinære midler et annet sted. Så enkelt – og så vanskelig – er dette. Jeg har ingen kasse på lur for ekstraordinære tiltak, og jeg oppfordrer lokale myndigheter til å vise nøkternhet, når det gjelder å anslå det statlige bidraget.

La meg også opplyse om at det for tiden er om lag 40 bompengeprosjekt som enten er i drift eller som er vedtatt utbygd, og som det fremgår av statsbudsjettet for i år, er det forventet at om lag 1900 mill kr vil bli stilt til disposisjon fra bompengeselskapene, enten til utbygging eller til nedbetaling av lån i 1999. De fleste pågående prosjektene får en kortere nedbetalingstid enn opprinnelig forutsatt. Til sammenlikning utgjør riksveginvesteringene over statsbudsjettet snaue 4 mrd kr. Bompengeinntekter er altså blitt en viktig del av norsk vegpolitikk.

Jeg vil også vise til at Riksrevisjonen har undersøkt vegmyndighetenes styring i fem utvalgte bompengeprosjekter. På bakgrunn av undersøkelsen mener Riksrevisjonen at vegkontorene ikke har effektive styringsvirkemidler for å ivareta oppfølgingsansvaret overfor bompengeselskapene. Riksrevisjonen stiller spørsmål om dagens organisering og ansvarsdeling er den optimale for å sikre nødvendig styring og kontroll med bompengeselskapene. Videre påpekes det at det i bompengepakkene ofte foretas endringer uten at konsekvenser for utbyggingsomfang og økonomi i forhold til opprinnelige planer presenteres. For å gi beslutningstakerne en bedre oversikt over utviklingen i bompengepakkene, uttales det at disse endringene mer helhetlig bør presenteres i forhold til Stortingets opprinnelige forutsetninger.

Jeg vil i denne forbindelse nevne at Vegdirektoratet for tiden gjennomgår samarbeidsavtalen mellom bompengeselskap og staten – den såkalte standardavtalen – på oppdrag fra Samferdselsdepartementet. Departementet vil vurdere Riksrevisjonens merknad i forbindelse med det videre arbeidet med standardavtalen, og jeg går ut i fra at Vegdirektoratet ser på avtalen i lys av Riksrevisjonens merknader. Etter hva jeg er kjent med, er et utkast til ny avtaletekst nå sendt på høring.

3 Vegprising

Som nevnt, står vi nå overfor en rekke utfordringer knyttet til vegsektoren. Flere ulike virkemidler må tas i bruk - både ”positive” virkemidler og virkemidler av mer regulerende karakter. Det er viktig at virkemidlene ses i sammenheng. Ett mulig virkemiddel som vi arbeider med, er vegprising.

Først vil jeg imidlertid klarlegge enkelte begreper i denne saken. Jeg er klar over at begrepsbruken når det gjelder vegprising, kan være noe forvirrende. Dette henger i stor grad sammen med at vegprising ikke er et entydig og opplagt begrep. Ofte brukes vegprising som et fellesbegrep på alle avgifter på bilbruk, hvor avgiften for den enkelte bil varierer med kjørt distanse og tid og sted for kjøringen. Med en så vid avgrensning vil vegprising også omfatte bompenger. Jeg vil understreke at selv om bompengefinansiering og vegprising har visse likhetstrekk, er det særs viktig å skille de to ordningene fra hverandre. Formålet ved bompengeprosjektene er finansiering av spesifikke prosjekter. Formålet ved et vegprisingssystem vil være trafikkregulering.

Jeg vil igjen påpeke - i denne saken tror jeg det neppe kan sies for ofte – at hovedformålet med vegprising vil være trafikkregulering. Ved behandlingen av stortingsmeldingen om Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007 stilte flertallet i Stortingets samferdselskomité seg positivt til innføring av vegprising. Jeg vil selvfølgelig etterkomme Stortingets ønsker og vedtak om å få utredet vegprising som trafikkregulerende virkemiddel, og skaffe nødvendig hjemmel for eventuelle vedtak om vegprising. På bakgrunn av den sterke mediainteressen i denne saken og den til dels noe skjeve vinklingen i denne forbindelse, vil jeg imidlertid understreke at departementet kun tar sikte på å foreslå et generelt rammeverk for bruk av vegprising. Samferdselsdepartementet arbeider ikke med et konkret forslag til bruk av virkemiddelet.

Så litt nærmere om vegprisingsordningen, slik jeg tror den bør fungere:

Vegprising bør innebære at trafikantene må betale en pris for å benytte bestemte deler av vegnettet til bestemte tider, og kan være et effektivt virkemiddel for å begrense køproblemer og lokale miljøproblemer. Dette kan være særlig aktuelt i storbyene. Vegprising kan bl. a. bidra til at en del trafikanter velger en annen kjørerute eller et annet transportmiddel enn de ellers ville ha gjort. Dette kan bidra til bedret utnyttelse av vegkapasiteten og også gi et bedre lokalt miljø ved at drivstofforbruk og avgassutslipp reduseres innen området som omfattes av vegprissystemet. Virkningene av vegprising, vil imidlertid i stor grad avhenge av den konkrete utforming. I motsetning til ved bompengeordninger, vil det for vegprising i utgangspunktet ikke være naturlig å sette begrensinger til varigheten.

Det er også viktig for meg å understreke at jeg anser det som uaktuelt å åpne for bruk av vegprising og bompengefinansiering samtidig i samme område. Dette mener jeg ikke minst er viktig av hensyn til de enkelte bompengeavtalene. For bompengeringene i de største byområdene mener jeg at avtalene enten bør reforhandles eller avvikles før vegprising tas i bruk.

Da vegprising er et lokalt virkemiddel, mener jeg at det skal kreves tilslutning fra berørte kommuner og fylkeskommuner gjennom lokale vedtak. Jeg anser det som viktig at det i hvert enkelt tilfelle skal kreves samtykke fra Stortinget.

Vegprising vil kunne innebære inntekter, som må fordeles. Inntektene vil i stor grad avhenge av hvor omfattende og komplekst vegprissystemet er. Samtidig antas investerings- og driftskostnadene ved systemet å øke, desto mer komplekst det er – og disse kostnadene mener jeg må dekkes av inntektene fra systemet. Det er derfor ikke gitt at nettoinntektene fra et vegprisingssystem vil bli betydelige.

Når det gjelder fordeling av nettoinntektene, vil jeg vise til at det ved Stortingets behandling av saken i forbindelse med Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007 ble lagt til grunn at nettoinntektene fra vegprising skal fordeles mellom statlige og berørte lokale myndigheter etter en nærmere vurdering. Dette mener jeg er en god løsning. Både av hensyn til lokale myndigheter – det er sannsynlig at nettoinntektene vil styrke aksepten lokalt for å innføre vegprising. Men også av hensyn til statlige myndigheter, som vil gis mulighet til å se disse inntektene i sammenheng med øvrige inntekter på statsbudsjettet.

Når det gjelder bruk av nettoinntektene, tilsier norsk praksis at disse inntektene skal brukes uten øremerking og til formål som etter en politisk vurdering anses å kaste mest av seg. Etter min mening bør det imidlertid i dette tilfellet vurderes om nettoinntektene istedenfor skal øremerkes til lokale transportformål som eksempelvis drift og investering i kollektivtrafikk og vedlikehold og miljørettede investeringer i vegnettet. Slik øremerking til transportformål kan gi sterkere incitament til å innføre ordningen. I tillegg kan bruk av inntektene inngå som et viktig tiltak i lokale transportplaner.

Det er åpenbart at vegprising er en omstridt sak. Det er derfor viktig for meg at det skal foretas en grundig vurdering av de ulike sidene av ordningen slik at Stortinget skal bli forelagt et godt og gjennomarbeidet lovforslag om vegprising. Jeg har derfor sett det som nødvendig å bruke tilstrekkelig med tid og arbeid i forkant av en alminnelig høring av saken. I tillegg både håper og tror jeg at denne høringen av saken, vil innbringe mange nyttige og viktige merknader av betydning for det videre arbeidet i saken.

4 Offentlig Privat Samarbeid ved vegutbygging

La meg nå gå over til Regjeringens arbeid med Offentlig Privat Samarbeid ved vegutbygging, såkalt OPS.

Stortinget vedtok sist høst at Regjeringen skulle utrede og legge frem en vurdering av mulige prøveprosjekt, når det gjelder privat finansiering av veger. Økt privat engasjement ved vegutbygging finnes i en rekke varianter, en internasjonal samlebetegnelse har ofte vært PPP, eller Public Private Partnership. Vi har satt et norsk navn på det; OPS, eller Offentlig Privat Samarbeid. Et kjennetegn ved slike ordninger er at de private ikke bare er ansvarlig for utvalgte deler av et anlegg, men også får totalansvaret for bygging, drift og vedlikehold av for eksempel et veganlegg. Interessen for slike ordninger henger sammen med flere forhold, men jeg tror det i vår sammenheng kan være hensiktsmessig å fokusere på risikomomentet og mulige effektiviseringsgevinster.

Først til risiko. En følge av dagens organisering er at det er staten som tar på seg hovedtyngden av risikoen ved bygging, drift og vedlikehold av vegene. Dette har sammenheng med at det er staten som utformer detaljerte kontrakter som entreprenørene forholder seg til. Jo mer detaljert slike kontrakter er, jo mindre risiko har entreprenøren.

En OPS-modell vil for de private innebære at de i større grad selv må utforme totalløsninger, og må se utbygging og drift og vedlikehold i sammenheng. Dette gir naturligvis større muligheter for privat sektor. En organisering etter en OPS-modell innebærer at de private får økt ansvar for hele anlegget. Men det betyr også at private entreprenører må påta seg betydelig risiko. Dette er det viktig å være klar over. I denne sammenheng er det i tillegg viktig å legge vekt på et godt samarbeid mellom offentlig og privat sektor. Ikke minst de erfaringer man har gjort seg internasjonalt, viser at dette faktisk kan være avgjørende for om slik organisering lykkes. I dette ligger også en forståelse fra både privat og offentlig sektor for hverandres særtrekk.

Så til spørsmålet om økt effektivitet. Allerede i dag står jo private entreprenører for en betydelig andel av vegsektoren, både når det gjelder utbygging, drift og vedlikehold. Dagens system betyr at Statens vegvesen i detalj spesifiserer hva som skal gjøres, når det skal gjøres og i stor grad hvordan det skal gjøres. En OPS-modell vil gi muligheter for entreprenøren til å bestemme ressursinnsats og til å vurdere utforming og utbygging mer helhetlig. Dette vil kunne gi gevinster. Samtidig vil man få konkurranse på et overordnet nivå, altså at man får konkurranse på et totaloppdrag, ikke bare på enkeltelementer. Jeg har en tro på at konkurranse kan bidra til mer effektive og gode løsninger, og dette vil vi trolig få svar på gjennom den utredningen vi har startet opp, og gjennom de prøveprosjekt vi skal foreslå overfor Stortinget.

Jeg vil også nevne at en OPS-modell vil kreve finansiering enten ved hjelp av bompenger eller ved en form for ”skyggetoll”. Bompenger har vi jo erfaring fra i Norge. ”Skyggetoll” har ikke vært tatt i bruk i Norge tidligere, men medfører at staten betaler utbyggeren etter bruken av vegen. En slik løsning vil naturlig nok binde opp fremtidige samferdselsbevilgninger, noe som kan gjøre det vanskelig å få aksept for dette i stor skala.

Hva har så regjeringen gjort for å følge opp Stortingets vedtak? For det første har vi bedt Vegdirektoratet klarlegge enkelte praktiske forhold knyttet til budsjettsystemet, vegloven, forskrifter osv. Dette må falle på plass for at private aktører kan få et økt ansvar for vegutbygging. Videre har vi bedt Vegdirektoratet kartlegge prosjekter som kan være aktuelle for realisering. Vi vil få en tilbakemelding fra Vegdirektoratet når det gjelder disse spørsmålene tidlig på høsten. Basert på forslagene fra Vegdirektoratet vil vi plukke ut noen prosjekter, som eventuelt kan realiseres. Jeg legger også opp til at Statens vegvesen – sammen med departementet – får en sentral rolle i det videre arbeidet.

I tillegg til disse spørsmålene har departementet nylig engasjert ECON til å utrede litt mer overordnede problemstillinger knyttet til dette, blant annet mulige ulemper og gevinster. Til å støtte denne utredningen har vi oppnevnt en referansegruppe, der blant annet Statens vegvesen og representanter for entreprenørnæringen er representert.

Jeg må understreke at en viktig og avgjørende premiss for det videre arbeidet med disse spørsmålene fra Regjeringens side, er at vi beholder den politiske styringen. Det er fortsatt Storting og regjering som skal utforme samferdselspolitikken her i landet, og det skal ikke bli slik at rene bedriftsøkonomiske hensyn avgjør hvilke prosjekter vi skal realisere.

5 Konkurranseforholdene i Statens vegvesen

La meg kort si litt om konkurranseforholdene i Statens vegvesen.

Stortinget har forutsatt at produksjonsavdelingene i Statens vegvesen – som altså er statlige entreprenørvirksomheter – skal kunne dokumentere konkurranseevne. Som et statlig forvaltningsorgan er likevel denne virksomheten underlagt rammebetingelser som gjør forholdene svært forskjellig fra det private opererer under. Ikke minst gjelder det på personellsiden. Det har også så langt vært en forutsetning at hvert vegkontor, og dermed hvert fylke – med unntak av Oslo – skal ha en egen produksjonsvirksomhet, uavhengig av om fylket får tildelt nok vegmidler til å beskjeftige egen anleggsvirksomhet. Selv om det er en økende spesialisering og økt samarbeid vegkontorene imellom, tror jeg vi må stille spørsmål ved om vi har tilstrekkelig grad av fleksibilitet i vegutbyggingen, landet sett under ett.

Denne manglende fleksibiliteten kunne muligens vært kompensert ved at produksjonsavdelingene påtok seg oppdrag utenfor egen etat. Dette ville trolig også vært hensiktsmessig siden det mange steder i landet faktisk har vært et stort behov for den type virksomhet. Med dagens regelverk og organisering har det imidlertid vist seg vanskelig å få til dette. Vi står altså i den paradoksale situasjon at det muligens finnes ledige ressurser og svært høy kompetanse ved mange vegkontor, samtidig som samfunnet trolig ikke kan nyttiggjøre seg dette i tilstrekkelig grad!! En statlig entreprenørvirksomhet i hvert fylke, fallende bevilgninger og lite rom for alternativ beskjeftigelse kan være størrelser som er vanskelig å forene.

I fjor ga vi derfor Statskonsult i oppdrag å se nærmere på konkurransesituasjonen i Statens vegvesen. Videre skulle Statskonsult skissere eventuelle tiltak for å bedre konkurransesituasjonen, dersom det viste seg at konkurransen er utilstrekkelig. Det ble også åpnet for at man kunne vurdere konsekvenser og mulige konflikter som en følge av at statlig entreprenørvirksomhet er organisert på ulik måte. Statskonsult har levert rapporten i sommer.

Statskonsult peker nettopp på at produksjonsvirksomheten er stilt overfor en grunnleggende mål- og rammekonflikt. Etter Statskonsult sin mening kan konflikten bare løses ved at budsjett og bemanning ses mer i sammenheng, eventuelt at målet om konkurranseutsetting tones ned. Jeg har ikke konkludert med hvordan dette skal løses, men jeg legger opp til å omtale dette i budsjettet for neste år.

6 Avslutning

For å oppsummere.

Jeg har i innlegget mitt berørt de utfordringer i vegpolitikken, som jeg anser som mest aktuelle. Jeg ser også at vi kommer til å stå overfor store utfordringer i vegpolitikken i de nærmeste årene – både kjente og ukjente. Det finnes også en rekke utfordringer innen de øvrige deler av samferdselssektoren. Dette setter store krav til oss med tanke på nytenkning og kreativitet, og jeg tror vi – og dere - står foran en interessant og spennende utvikling.

Jeg kan i hvert fall forsikre dere om én ting:

Med de vegkrav som jeg som samferdselsminister har møtt, mangler det ikke på behov for nytenkning og kreativitet.

Takk for oppmerksomheten!

Lagt inn 11. oktober 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen