Samferdselsminister Dag Jostein Fjærvoll

Byggedagene 2000 – Blikk mot neste årtusen

Oslo, 10. februar 2000

Offentlig og privat samarbeid (OPS)

– et alternativ til tradisjonell gjennomføring

Først av alt vil jeg takke for invitasjonen til disse byggedagene. Av programmet og oppmøtet ser dette ut til å bli en god anledning til å utveksle erfaringer og tanker om hvordan fremtidens byggepolitikk – herunder veg- og infrastrukturpolitikken bør legges opp.

Når det gjelder mitt bidrag, vil jeg konsentrere meg om et par ting. Jeg vil først ta for meg det som er hovedtema i dag, nemlig økt privat engasjement ved vegutbygging, såkalt OPS. I forlengelsen av dette vil jeg også redegjøre for andre tema som jeg regner med vil ha interesse i denne forsamling, blant annet nye utbyggingsformer og rammevilkår for statlige etater.

Offentlig – privat samarbeid ved vegutbygging (Public Private Partnership)

Men altså, først til økt privat engasjement ved vegutbygging. Som kjent vedtok Stortinget i desember 1998 at Regjeringen skulle utrede og legge frem en vurdering av mulige prøveprosjekt når det gjelder privat finansiering av veger. I prinsippet kan selvfølgelig samme modell nyttes til annen infrastruktur – for eksempel jernbane – men i første omgang konsentrerer vi oss om vegutbygging.

Et kjennetegn ved slike ordninger – som jeg forutsetter er relativt godt kjent i denne forsamling - er at de private ikke bare er ansvarlig for utvalgte deler av et anlegg, men også for totalansvaret for bygging, drift og vedlikehold av for eksempel et veganlegg. I en slik modell kan det for eksempel tenkes at en privat entreprenør eller et konsortium får byggherreansvar for et vegprosjekt, eller deler av et vegprosjekt. Rollen til både private entreprenører og vegvesenet kan derfor bli noe annerledes enn det vi har vært vant til. I dag er det som kjent Statens vegvesen som er byggherre når det gjelder riks- og fylkesveger.

Innen for ulike varianter får private aktører et større ansvar for finansiering, utbygging og drift av veganlegg. Alle modellene utgår i hovedsak fra samme idè - at private aktører overtar risiko og ansvar for å prosjektere, bygge, forvalte, drive og eventuelt finansiere investeringen. Forskjellen ligger i hvilke oppgaver/ ansvar som overføres fra offentlige til private aktører.

Organisering etter OPS-prinsippet er nå gjennomført i flere land. Blant annet har man et større anlegg i Finland, og jeg har forstått at erfaringene så langt er gode. Det er også gjennomført en rekke prosjekter i Storbritannia etter slike modeller, også der med gode resultater, og i Sverige gjennomføres banen ut til Arlanda etter denne modellen. Ulike varianter av slik utbygging er jo også godt kjent fra Sør-Europa. Både Italia, Spania og Frankrike har jo i stor grad brukt slike modeller når det gjelder utvikling og drift av motorvegsystemer.

Interessen for slike ordninger har vel vært koplet til flere faktorer, men særlig har nok ordningen hatt sitt utspring i et ønske om å avlaste offentlige budsjetter, videre å få en jevnere risikofordeling mellom privat og offentlig sektor, samt et ønske om å effektivisere vegutbyggingen gjennom at større deler av et prosjekt underlegges konkurranse.

Men la meg få understreke at det som først og fremst ligger i en OPS-modell er en annen organisering av vegutbygging, drift og vedlikehold enn det vi hittil har hatt. Av og til får jeg inntrykk av at noen tror en OPS-modell skal løse de fleste av våre utfordringer på vegsiden, særlig de finansielle. Slik er det selvfølgelig ikke, og denne regjeringen har ingen annen måte å finansiere vegprosjekt på enn tidligere, uansett om det kalles OPS-prosjekt eller ikke.

Det har riktignok vært mye diskusjon om bruk av skyggetoll eller skyggebompenger ved bruk av OPS. Men skyggetoll er også statlige bevilgninger, og må prioriteres på vanlig måte, selv om kostnadene ved en slik løsning kan fordeles over et litt lengre tidsperspektiv enn det som er tilfelle i dag.

Om det blir flere prosjekt eller mer penger til vegutbygging fordi om vi velger OPS-modell, er vanskelig å si før vi har erfaringer med denne type organisering, men fordelingen mellom hva som er et statlig ansvar og hva som er et privat ansvar vil bli noe annerledes.

La meg også peke på at en organisering etter en OPS-modell består av tre elementer:

1. Offentlig,
2. Privat, og
3. Samarbeid.

Det siste elementet – altså samarbeid - blir ofte oversett, men de erfaringer man har gjort seg internasjonalt, viser at dette siste elementet faktisk kan være avgjørende for om slik organisering lykkes. I dette ligger også en forståelse fra både privat og offentlig sektor for hverandres særtrekk. For eksempel kan man ikke fra offentlig side forvente at private gjennomfører et anlegg effektivt om man samtidig innfører rigide og detaljerte regler for hvordan de ulike oppgaver skal løses.

Fra privat side kan man heller ikke forvente at staten skal komme til unnsetning dersom det fra privat side blir gjort feilvurderinger.

Jeg må også si at jeg av og til blir litt forbauset når jeg hører private aktører argumentere for hvor "enkelt" dette kan gjøres. Enkelte ganger får man inntrykk av at dersom alle oppgavene overføres til private aktører, så vil alle våre ønsker bli oppfylt. Og spesielt gunstig vil det bli dersom slike reformer gjennomføres raskt!

De mer reflekterende gjør derfor lurt i å søke å få en forståelse av hvordan en helhetlig veg- og samferdselspolitikk arter seg. Og det bør etterstrebes en kunnskap om hvordan det politiske systemet fungerer, og hvilke krav og forventinger vi setter. For dette er faktisk et system som er vesensforskjellig fra det miljøet private selskap opererer i. Og slik skal det også være, fordi det politiske system er satt til å løse andre oppgaver enn private entreprenørselskap!

Når det er sagt – og det var godt å få sagt det – så er jeg selvfølgelig klar over at private aktører på mange områder egner seg adskillig bedre enn offentlige myndigheter til å løse en rekke oppgaver, og det kan tenkes at en utprøving av en OPS-modell vil vise at deler av vegutbyggingen trygt kan overlates private.

Det vil også være en utfordring for oss å sikre en tilfredsstillende politisk styring på samferdselspolitikken. En privat aktør som bygger ut en veg, vil naturlig nok ikke være særlig interessert i at det bygges ut konkurrerende muligheter, enten det er andre veger, eller for eksempel jernbane, som det kan være ønskelig å få realisert. Det vil nok også være slik at de private aktørene i en OPS-modell vil måtte låne penger dyrere enn det staten kan, og også dyrere enn dagens bompengeselskap.

Gevinster ved en OPS-modell vil trolig i størst grad være knyttet til:

• Økt konkurranse om flere oppgaver kan gi kostnadsbesparelser
• Overføring av helhetsansvaret til en privat aktør gjør det mulig å se utbygging, drift og vedlikehold i sammenheng, noe som kan gi mer optimale løsninger.
• Overføring av ansvar og risiko til private gir mulighet for å påvirke tekniske løsninger.
• Private aktører vil ha større fleksibilitet når det gjelder utnyttelsen av arbeidskraft og kapital
• Byggeperioden kan bli kortere, fordi den OPS-modell gir enklere finansiering.

Men OPS-modellen har også mulige negative effekter:

• En privat aktør kan ha høyere risikopremie enn en offentlig aktør, noe som kan medføre økte finansieringskostnader.
• En overføring av helhetsansvar til private kan øke (offentlige) kostnader forbundet med kontroll, oppfølging osv.
• Et privat ansvarlig selskap kan gå konkurs, noe som kan medføre at anlegget forsinkes og i verste fall ikke blir ferdigstilt eller fulgt opp på driftssiden.

Med andre ord er nettoeffekten av de ulike momenter ikke gitt, men det er min mening at en slik organisering bør utprøves nærmere.

Hvorvidt en OPS-modell samlet sett gir en samfunnsøkonomisk gevinst i forhold til dagens ordning er mer et spørsmål om hvordan OPS-modellen utformes enn hva slags vegprosjekt som skal bygges. Det vil for ulike prosjekt være behov for noe ulik utforming, ikke minst i forhold til risiko.

Ulike modeller for overføring av risiko fra offentlig til privat sektor vil i stor grad være avhengig av oppgjørsform. Det kan skilles mellom tre hovedformer for oppgjør:

1. Faste årlige bidrag over statsbudsjettet
2. Bompenger
3. Skyggebompenger

Den siste innebærer at godtgjørelsen til konsortiet gjøres avhengig av bl.a. faktisk registrert trafikkmengde og at betalingen foretas årlig over statsbudsjettet.

Regjeringens arbeid med Offentlig Privat Samarbeid

Så langt om selve ordningen, og hva vi forventer av den. Hva har så Regjeringen gjort så langt?

For det første har vi bedt Vegdirektoratet klarlegge enkelte praktiske forhold knyttet til budsjettsystemet, vegloven, osv.

Videre har vi bedt Vegdirektoratet foreslå prosjekter som kan være aktuelle for realisering. Uten å gå i detalj ser vi for oss at slike prosjekter må underlegges reell konkurranse, og må være egnet for internasjonal anbuds-/tilbudskonkurranse. Det vil også være slik at privat sektor - som nevnt - må ta betydelig ansvar og risiko ved gjennomføringen. Videre vil et slikt prosjekt måtte legges opp slik at inntekts- og kostnadssiden må kunne sees i sammenheng. Vi har nå nylig mottatt de siste supplerende opplysninger fra Vegdirektoratet, og i Nasjonal transportplan vil vi presentere hvordan dette er tenkt fulgt opp videre.

Vi har også utredet de litt mer overordnede hensyn ved valg av slike modeller, og en rapport om dette ble ferdigstilt like før jul. Den vil selvfølgelig også i inngå det videre arbeidet med disse spørsmålene.

Vi er nå i en situasjon der vi har det nødvendige materiale for å vurdere og konkludere om vi bør anbefale denne type organisering, og eventuelt hvilke prosjekt som kan egne seg.

For Regjeringen vil det være en viktig og avgjørende premiss i det videre arbeidet, at vi beholder den politiske styringen med vegpolitikken. Det er fortsatt Storting og Regjering som skal utforme samferdselspolitikken her i landet, og det skal ikke bli slik at rene bedriftsøkonomiske hensyn avgjør hvilke prosjekter vi skal realisere. Men vi vil muligens i mindre grad fokuserer på hvordan ting utføres og hvem som utfører det, og i stedet rette fokus på hva som blir gjort.

For ikke å bli beskyldt for å være historieløs, vil jeg skyte inn her at ordningen med OPS-utbygging har vært prøvd i Norge før, med relativt godt resultat. På dette området har nemlig bergenserne vært pionerer. På 1950-tallet ble Bro- og tunnelselskapet A/S dannet. Dette var et aksjeselskap eiet med 1/3 av Bergen kommune. Resten av aksjekapitalen var eiet av bedrifter, næringsorganisasjoner og enkeltpersoner. Selskapets formål var å bygge og drive bro og tunnel på forretningsmessig basis.

Initiativet til selskapet var privat – og særlig Fritz Rieber var ivrig. Kommunen bidro med – i tillegg til aksjekapital - regulering og tilrettelegging, og med å skaffe lånekapital i utlandet. Bompenger var den gang noe nytt, men det var liten motstand i Bergen. Selskapet bygget både Eidsvågtunnelen og Puddefjordsbroen, som begge ble åpnet i 1956.

Bompengeavgiften var her satt lik besparelsen i driftsutgifter i forhold til rundturen om henholdsvis Solheimsviken og Eidsvågneset, og tidsbesparelsen var dermed "gratis". Det sto enhver fritt å kjøre gamlevegen som før, men dersom tiden hadde noen verdi kunne man kjøre det "private" anlegget. Senere ble en variant av samme modell lagt til grunn for Løvstakktunnelen som skaffet bedret vegforbindelse til Fyllingsdalen.

I disse tilfellene var det kommunen som fastsatte konsesjonsvilkårene, anlegget ble bygget og drevet av private interesser, og er nå overdratt til offentlige myndigheter.

Vi har også et anlegg i Molde – Tustentunellen – som er bygget på denne måten. Tunnelen ble ferdig i 1990, og er en privat veg med avkjørsel til riksvegen. Prosjektet er bompengefinansiert, og lokale kommuner har aksjemajoriteten i selskapet Tusten Tunnelselskap A/S.

Vi er altså ikke helt på bar bakke når det gjelder slik utbygging her til lands. Vi har fått det til før her i landet, og jeg tror vi skal greie det igjen dersom vi ønsker det.

I Nasjonal transportplan vil vi komme tilbake til hvilke prosjekt vi har tenkt å velge ut som prøveprosjekt, så det vil jeg ikke kommentere nærmere nå. Vegdirektoratet arbeider imidlertid – sammen med oss – for fullt med dette saksfeltet.

Vi har jo også prøvd ut alternative utbyggingsformer når det gjelder jernbane og flyplass. Gardermoutbyggingen er eksempel på dette. Gardermo banen er jo eksempelvis bygget ut av et statlig aksjeselskap, eiet av NSB, og flyplassen er bygget ut av et annet statlig aksjeselskap, eiet av Luftfartsverket. Til sammen var Gardermoutbyggingen på flere titalls milliarder, og viser at vi på statlig side også tenker i nye baner.

For Gardermoutbyggingen ble det altså valgt en statlig aksjeselskapsform, og en evaluering av organiseringen viser at erfaringene var gode. Det ble likevel påpekt at disse organisasjonsformene medførte at kontakten til lokale myndigheter ble mindre.

En annen viktig innvending var at begge selskapene var eiet av forvaltningsorganer. Siden dette var en statlig utbygging som regjering og statsråden var ansvarlig for overfor Stortinget, kunne dette skape noe uklare ansvarsforhold, men konklusjonen var likevel positive.

Vegvesenet har jo også under utprøving fem såkalte funksjonskontrakter når det gjelder drift og vedlikehold, og på deler av utbyggingen av Ev 18 i nordre Vestfold utprøves også et nærmere samarbeid mellom vegvesenet og private entreprenører. Det er altså vilje også på statlig side til å se på nye løsninger, selv om forsøkene på vegsiden har vært relativt begrenset i omfang.

Hva Offentlig Privat Samarbeid og nye utbyggingsformer ikke er

Jeg har altså signalisert at jeg er interessert i å se hva OPS og nye organisasjonsformer i veg og infrastrukturpolitikken kan bidra til. Noen har kalt Stortingets vedtak fra desember 1998 - der regjeringen altså ble bedt om å utrede ordningen samt komme tilbake til mulige prøveprosjekt - for et "regimeskifte". Det er kanskje å ta litt hardt i, særlig når vi ser at også staten har vært fleksibel og kreativ når det gjelder nye utbyggingsformer. Men på offentlig side både må og vil vi være våkne for nye utfordringer på dette område.

Men, det er viktig å understreke følgende, slik at vi unngår misforståelser:

Eventuelle nye utbyggingsformer eller utprøving av OPS medfører ingen privatisering av samferdselspolitikken. Den skal fortsatt underlegges politisk kontroll. Vi skal for eksempel ikke utvikle et privat veg- eller jernbanenett her i landet. Dette skal være et offentlig ansvar, men når det gjelder hvordan dette skal bygges og drives kan vi være åpne for nye løsninger.

I forlengelsen av dette ligger det også at vi ikke skal ha privatisering av de statlige forvaltningsorgan, slik det er gjennomført i enkelte andre land. Det kan godt hende vi skal se nærmere på deler av etatenes virksomhet, og ingen av etatene er fredet, men vi skal ha sterke statlige etater på dette området. Vi ønsker nemlig gode og slagkraftige redskap i samferdselspolitikken.

Jeg er også klar over at mange i denne forsamling for eksempel er kritisk til Statens vegvesen, ikke minst når det gjelder manglende konkurranse om entreprenøroppgaver. Som jeg sa under forrige punkt, kan det hende deler av etatenes virksomhet bør sees nærmere på, men det er viktig for meg å nevne i denne forsamling at vi ikke er interessert i private monopol, eller markedsdeling mellom private aktører. Vi skal ha en balanse slik at de private konkurrerer med hverandre, og med Statens vegvesen. Det er konkurransen som driver frem bedre og mer effektive løsninger, og det gjelder like mye ved veg- og jernbaneutbygging som på idrettsbanen.

Konkurranseforholdene i Statens vegvesen

La meg derfor gå over til Statskonsult og den rapporten de – på oppdrag fra Samferdselsdepartementet – la frem forrige sommer. Bakgrunnen for oppdraget skulle være vel kjent, men jeg vil nevne noen punkter som forklarer hvorfor dette er et spørsmål vi arbeider med, og hvorfor det er viktig at vi har fokus på disse tingene.

Som dere er vel kjent med, er ikke alle arbeider i regi av Statens vegvesen underlagt konkurranse. Enkelte arbeider utføres av Statens vegvesen selv, uten forutgående konkurranse. Dette skjer også i markeder der det finnes private aktører. Produksjonsavdelingene i Statens vegvesen – som altså er en statlig entreprenørvirksomhet – skal likevel kunne dokumentere konkurranseevne. Som et statlig forvaltningsorgan er denne virksomheten underlagt rammebetingelser som gjør forholdene svært forskjellig fra det private opererer under. Ikke minst gjelder det på personellsiden. Stortinget har jo også bestemt at hvert vegkontor, og dermed hvert fylke – med unntak av Oslo – skal ha en egen produksjonsvirksomhet, uavhengig av om fylket får tildelt nok vegmidler til å beskjeftige egen anleggsvirksomhet!

Jeg tror jeg i denne forsamling vil møte forståelse for at slike rammebetingelser kan være vanskelig å kombinere med konkurranseevne. Jeg må vel også si at jeg har litt problemer med at produksjonsavdelingene ikke skal delta i konkurranse, men de skal dokumentere konkurranseevne i ettertid. I tillegg har det også vist seg vanskelig å få konkurranseevnen dokumentert.

Jeg mener derfor vi i større grad bør fokusere på fleksibilitet og en friere organisasjonsform for entreprenørvirksomheten i Statens vegvesen;

Det har vært store teknologiske og organisatoriske endringer i relatert virksomhet de senere årene. Bruk av elektroniske hjelpemidler har utviklet seg med stor fart, noe som har muliggjort mer effektiv styring av innsatsfaktorene, blant annet i større geografiske områder.

Videre har det vært store endringer i tilknytningsformer i andre offentlige etater. For eksempel er entreprenørvirksomheten i Statkraft skilt ut i et eget statlig aksjeselskap; Statkraft Anlegg AS. Dette selskapet blir i anbudskonkurranser behandlet som et privat selskap av Statens vegvesen. På sikt kan dette medføre at statens rolle blir uklar, og det kan ved tildeling av oppdrag bli stilt spørsmålstegn ved om organiseringen sikrer at den mest effektive statlige aktøren utfører oppdraget.

Dagens organisering gir også lite fleksibilitet. Til tross for en tiltakende spesialisering vegkontorene imellom, peker Statskonsult på at mindre enn 10 prosent av aktiviteten kommer fra eksterne oppdragsgivere (fra andre fylker og utenfor egen etat). Det kan tyde på at dagens organisering ikke i tilstrekkelig grad legger til rette for spesialisering og fleksibilitet slik intensjonen var i St.meld. nr. 41, som ble lagt frem for snart 6 år siden.

Lave vegbevilgninger har gjort det nødvendig med kraftige nedskjæringer i Statens vegvesen. En konkurranseeksponering vil gjøre det mulig for entreprenørvirksomheten å etablere og engasjere seg på nye områder, noe som kan gi vitalitet og nye ben å stå på.

Det kan også være betydelige ressurser å spare. Av en samlet bevilgning til produksjonsformål på om lag 9 milliarder kroner i 1998, ble om lag 30 prosent (eller 2.7 mrd kr) ikke underlagt konkurranse. I Sverige har vegvesenet selv beregnet at konkurransen har medført besparelser på opptil 30 pst når det gjelder drift av vegene. Besparelsene er noe mindre på nyinvesteringer, vedlikehold og dekkelegging, men vegvesenet i Sverige konkluderer med at den effektivisering som var målet med konkurranseeksponeringen, har blitt oppnådd.

Det er altså store gevinster ved en slik omorganisering, og vi legger opp til at disse besparelsene skal kunne gi oss muligheter for å kunne tilby ikke minst næringslivet vårt et bedre og mer pålitelig vegnett.

I Sverige og Finland er entreprenørvirksomheten i vegvesenet organisert som en selvstendig enhet (divisjon). I Sverige er all vegproduksjon – også drift og vedlikehold - nå konkurranseutsatt. I Finland er dette også målet, men tidspunktet er foreløpig ikke fastsatt.

De til dels store produksjonsavdelingene i Statens vegvesen (med til sammen over 5000 ansatte) har også medført at det er grunn til å stille spørsmålstegn ved om organiseringen av Statens vegvesen i realiteten legger betydelige føringer på den geografiske fordelingen av midlene og dermed på veg- og samferdselspolitikken.

På bakgrunn av dette mener jeg derfor at entreprenørvirksomheten i Statens vegvesen i størst mulig grad bør underlegges samme rammevilkår som den private næringen. Vi vil nå til med å utrede hvordan dette skal gjøres, og en slik gjennomgang vil vurdere modeller som spenner fra en divisjonsmodell til full utskillelse i et statseid aksjeselskap.

Som de fleste av dere er kjent med gjennomgår vegvesenet for tiden en omfattende slanke- og effektiviseringskur, og jeg tror det arbeidet som der er startet opp vil være et godt utgangspunkt for en friere entreprenørvirksomhet. I Nasjonal transportplan vil vi naturligvis også presentere dette nærmere overfor Stortinget, og da vil vi også gå nærmere inn på tidsaspektet for en slik omlegging.

Avslutning

La meg så avslutte: Jeg tror vi kommer til å stå overfor flere utfordringer i vegpolitikken i de nærmeste årene. Ikke minst vil det gjelde organisatoriske forhold, både internt i etaten og når det gjelder nye utbyggingsformer. I mitt departement forsøker vi å være våkne på disse utfordringene, og jeg forutsetter også at våre etater legger stadig større vekt på fleksible og fremtidsrettede organisasjonsstrukturer. Da tror jeg vi kan nytte oss av det beste i offentlig og privat sektor slik at vi kanskje kan få mer veg for pengene raskere, slik overskriften er på denne delen av seminaret er. Men det krever vilje til nytenkning og kreativitet, også på privat side.

Takk for oppmerksomheten.

***