Handlingsplan

for eldreomsorgen 1998-2001

Resultatrapport 1998

Nye plantall 1999 - 2002

Basert på rapport fra kommunene pr. 1 desember 1998

HPE-Rapport 1/1999

Sosial- og helsedepartementet, POA

1. februar 1999

1. Innledning

Sosial- og helsedepartementet ga i rundskriv I-32/98 kommunene nærmere veiledning om planlegging i pleie- og omsorgstjenesten som oppfølging av handlingsplan for eldreomsorgen 1998-2001. Innen 1.desember 1998 skulle de kommunale planene rulleres og sendes fylkesmennene sammen med eget skjema for rapportering av kommunale plandata. Materialet skal bl.a. gi grunnlag for de vurderinger fylkesmann/ fylkeslege skal gjøre ved utbetaling av driftstilskudd for 1999.

Denne rapporten bygger på fylkesmann/fylkeslegens foreløpige oppsummering av de data kommunene har sendt inn på rapportskjemaet, jf. vedlegg 2 til rundskriv I-32/98. Den fylkesvise oppsummeringen ble utført med frist 8.1.98. På dette tidspunktet mangler det fortsatt tall fra et tjuetalls mindre kommuner, og fylkesmann/fylkeslege har ikke hatt anledning til å kontrollere de data som framkommer opp mot regnskap, statistikk, budsjett og lignende. De tall som framkommer er derfor ikke kvalitetssikret og må betraktes som helt foreløpig materiale.

Det må derfor tas forbehold m.h.t. de foreløpige konklusjoner som trekkes. Vi mener likevel at materialet gir en god pekepinn for den videre utvikling og gir noen klare tendenser som det er viktig å få fram.

Fylkesmann/fylkeslege skal arbeide videre med plantallene og vurdere materialet opp mot andre tilgjengelige data (kommunale regnskapstall for 1998, budsjettall for 1999, økonomiplan 1999-2002, Husbankstatistikk og pleie- og omsorgsstatistikken fra SSB), med sikte på at det kan foreligge en rapport med analyse av kommunale resultater for 1998 og planer for 1999 og resten av perioden i midten av april.

Nærmere opplysninger kan fåes ved henvendelse til Sosial- og helsedepartementet ved prosjektleder Eli-Johanne Lundemo 22 24 85 91, rådgiver Steinar Barstad 22 24 86 89 eller rådgiver Øyvind Brandt 22 24 85 78.

Pleie- og omsorgsavdelingen

Sosial- og helsedepartementet

Oslo, 1. februar 1999

2. Resultatrapport 1998

2.1 Investeringer.

St.meld.nr.50 (1996-97) la for perioden 1998-2001 opp til en utbygging av totalt 24.400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger, hvorav 5.800 enheter i 1998. I følge Husbankens statistikk for 1998 fikk kommunene tilsagn for bygging av hele 5.616 boenheter. Disse fordeler seg på 3.865 omsorgsboliger (69%) og 1.751 sykehjemsplasser (31%). I forhold til 1997 er dette en økning på 126 %.

Husbanken har i løpet av 1998 fått inn søknader om tilskudd til 5.527 omsorgsboliger og sykehjem. Dette er en økning på 60 % i forhold til fjoråret. Av disse var 1.104 fortsatt under behandling ved utgangen av året. Antall tilsagn i 1998 er høyere enn antall søknader. Dette skyldes at en del av tilsagnene gitt i 1998 har grunnlag i søknader fra 1997.

Ferdigstilte sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

Husbankens statistikk viser at det til sammen er utbetalt tilskudd til 4.165 ferdige omsorgsboliger og sykehjemsplasser i løpet av 1998. Over 30% av dette er sykehjemsplasser. På grunnlag av de opplysninger kommunene har gitt 1.12.98, er nesten 3.400 sykehjemsplasser/omsorgsboliger ferdigstilt i 1998. I tillegg er 400 plasser utbedret i løpet av året. Av dette er samlet om lag 65 % omsorgsboliger og 35 % sykehjem.

Vel 30 % av de ferdigstilte enhetene går med til ombygging til enerom eller utskifting/ sanering/ bruksendring, mens altså nesten 70 % gir effekt i form av tilgang på nye plasser/boliger ved årets slutt.

2.2 Drift.

Oppretting av nye stillinger.

St.meld.nr.50 (1996-97) la for perioden 1998-2001 opp til en økning på til sammen 12 040 årsverk, hvorav 3.000 årsverk i 1998. I følge materialet fra kommunene er 3.200 nye stillinger (årsverk) opprettet i den kommunale pleie- og omsorgstjenesten i 1998. Om lag 10% av disse stillingene er finansiert gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse, mens resten dekkes av handlingsplan for eldreomsorgen og ved kommunal egenfinansiering.

Stillingene fordeler seg med 51% på hjemmetjenester, 37% på institusjon og 12% på andre oppgaver i pleie- og omsorgstjenesten.

Andre formål.

En del av tilskuddsmidlene er ellers anvendt til opplæring og kompetansehevende tiltak, mindre utstyrsanskaffelser, herunder trygghetsalarmer og andre nødvendige driftsformål i eldreomsorgen. Dette har vært spesielt aktuelt i 1998, ettersom det har tatt tid både å få opprettet, utlyst og besatt nye stillinger.

2.3 Foreløpig vurdering og konklusjon.

Høy utbyggingsaktivitet første år i planperioden.

Handlingsplan for eldreomsorgen (St.meld.nr.50 -1996-97) la for perioden 1998-2001 opp til en utbygging av totalt 24.400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger, hvorav 6.000 plasser skulle "gå med" til å gjennomføre "eneromsreformen" og 4.800 plasser for å skifte ut gammel og uhensiktsmessig bygningsmasse.

I forhold til at 1998 er første år i planperioden, og de kommunale planene ikke forelå før i februar s.å., ser tallene ut til å bli svært høye både for ferdigstilte prosjekter, søknadsinngangen til Husbanken og tallet på plasser/boliger som har fått tilsagn om oppstartingstilskudd.

Tallet på tilsagn (godkjenninger) fra Husbanken (5.616 omsorgsboliger og sykehjemsplasser) ligger like under de 5.800 boenheter St.meld.nr.50 har som mål, og tilsvarer en økning på hele 126 % sammenlignet med 1997.

Handlingsplan for eldreomsorgen har altså utløst en svært høy kommunal aktivitet både på planleggings- og utbyggingssiden det første året

Kommunene justerte utbyggingstakten

I forhold til de planer kommunene leverte 1.2.98, er likevel tallene lavere enn de 7.540 nye plassene i sykehjem og omsorgsboliger som kommunene opprinnelig hadde lagt opp til. Dette var som forventet, og skyldes flere forhold:

• Søknad om tilskudd til i alt 1.104 omsorgsboliger og sykehjemsplasser lå pr.31.12.98 til behandling i Husbanken, og overføres til behandling i 1999.
• En del kommunale planer hadde et urealistisk tidsperspektiv. Prosjektene forskyves derfor nå over flere år.
• Enkelte prosjekter som var tatt med falt utenfor Husbankens tilskuddsordning, enten fordi de var rettet inn mot andre grupper enn de som nå omfattes av ordningen, eller at kommunene planla mer enn det som det reelt er behov.
• Andre økonomiske forutsetninger som en følge av forholdsvis raske endringer i kommuneøkonomien. Andre halvår 1998 preges derfor generelt av et noe redusert ambisjonsnivå.

Stillingsvekst i underkant av handlingsplanens måltall.

Tallet på nye stillinger i pleie- og omsorgssektoren ser ut til å samsvare både med måltallene i handlingsplan for eldreomsorgen, som var på 3.000 nye årsverk, og med de kommunale planene av 1.2.98 som oppga 3.200 nye årsverk.

Det er likevel grunn til å peke på at stillingene som er opprettet i svært mange tilfeller ikke har vært i drift før 2.halvår, og at helårseffekten ikke kan avleses i årsverksstatistikken før i 1999.

Tallene omfatter også stillinger finansiert av opptrappingsplanen for psykisk helse og kommune selv. Til sammen utgjør disse om lag 30 % av de nye stillingene. Stillinger finansiert gjennom handlingsplan for eldreomsorgen ligger utfra dette noe i underkant av det som var målsettingen.

Mange kommuner har imidlertid i 1998 brukt tilskuddsmidler til opplærings- og kompetanseformål og til å styrke andre driftsoppgaver i eldreomsorgen. Dette har vært spesielt aktuelt i 1998, ettersom tilskuddene ikke ble utbetalt før i april, og vanskelig kunne gi full uttelling på bemanningssiden før seinere på året.

Av samme grunn er det også enkelte kommuner som har bedt om å få overføre midler til 1999, noe som i svært mange tilfeller vil gi bedre ressursutnyttelse over tid.

Hjemmetjenester til omsorgsboligene.

Fordelingen av nye stillinger mellom institusjon og hjemmetjenester samsvarer videre rimelig bra med profilen på investeringene som er gjort i 1998, og indikerer at omsorgsbolig-utbyggingen nå også følges opp med økt bemanning og bedre tjenestetilbud, slik handlingsplanen for eldreomsorgen forutsetter.

Planlegging/bygging av nye institusjonstilbud og omsorgsboliger tar tid, og det er derfor ventet en forskyvning mot andre del av planperioden. I påvente av at planlagte bygg står ferdige, har vi anbefalt kommuner å bygge ut hjemmetjenestene i takt med økningen i antall eldre, slik en god del kommuner altså ser ut til å ha gjort.

Høye utbyggingstall neste år

Med utgangspunkt i erfaringene fra første år av planperioden, er det vår vurdering at aktiviteten vil øke betydelig i 1999-2001. Både resultattallene for ferdigstilte prosjekter, tallene for prosjekter som har fått tilsagn, og ikke minst søknadstilgangen og tallet på ubehandlede søknader i Husbanken tilsier at utbyggingstallene vil bli høyere i 1999.

3. Kommunale planer 1999-2002

3.1. Investeringer

Bygging av institusjonsplasser og omsorgsboliger 1999

Utfra det innsendte materialet planlegger kommunene ferdigstillelse av 8.000 nye omsorgsboliger/ institusjonsplasser i 1999. Om lag 25% går med til eneromsombygging og utskifting/sanering av gammel bygningsmasse, mens altså 75% gir effekt i form av tilgang på nye plasser/boliger ved årets slutt.

Hele handlingsplanperioden.

Handlingsplan for eldreomsorgen (St.meld.nr.50 -1996-97) la for perioden 1998-2001 opp til en utbygging av totalt 24.400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Ser vi perioden fram til 2003 under ett, ser utbyggingskurven slik ut:

Til sammen planlegges 28.500 nye institusjonsplasser/omsorgsboliger ferdigstilt i handlingsplanperioden. Tallene omfatter også boliger knyttet til opptrappingsplan for psykisk helse. I tråd med regjeringens signaler om å kunne nytte ytterligere to år, har kommunene i tillegg beregnet å ferdigstille ytterligere 5.000 enheter i de påfølgende år.

Utbyggingen vil utfra de kommunale planene nå en topp i år 2000, for så å reduseres fra år 2001.

I tillegg til dette planlegger ellers kommunene å utbedre flere tusen plasser i eksisterende bygningsmasse med oppstartingstilskudd fra Husbanken, i tråd med de ordninger som ble etablert i handlingsplanen.

Enerom og utskifting.

Om lag 11.000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger "går med" til eneromsreformen og utskifting/sanering av gammel bygningsmasse i perioden 1998-2002. Dette utgjør om lag 34% av det totale antall enheter som planlegges som nybygg, mens 66% gir effekt i form av tilgang på nye sykehjemsplasser og boliger. I tillegg kommer utebedring av eksisterende bygninger.

Tilbud om enerom vil bli lovfestet fra 2003, og det ser ut til at den omfattende ombygging og utskifting som nå planlegges i kommunene vil bidra til at denne satsingen nå vil lykkes.

Gamle aldershjem skiftes ut, og over 3.300 aldershjemsplasser vil falle bort i planperioden. Disse plassene vil i stor grad bli erstattet med omsorgsboliger.

Kapasitetsøkning.

Kommunene vil utfra sine planer utvide kapasiteten i pleie- og omsorgstjenesten med 22.500 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. ¼-del av dette vil være nye sykehjemsplasser, mens ¾-deler vil være omsorgsboliger.Den forholdsmessige fordelingen er i tråd med den fordeling som beregningsmessig ble lagt til grunn i St.meld.nr.50 (1996-97).

3.2. Drift

Handlingsplanen for eldreomsorgen har lagt til rette for å bygge ut tilbudet i pleie- og omsorgstjenesten med gjennomsnittlig 3.000 nye årsverk hvert år i handlingsplanperioden.

Bemanningen i pleie- og omsorgstjenestene ser med utgangspunkt i de kommunale planene ut til å få en forholdsvis jevn vekst med i overkant av 3.000 nye årsverk hvert år i hele perioden 1998-2001, noe som gir til sammen 12.500 nye årsverk. I tillegg har kommunene planlagt 1.500 nye årsverk i år 2002.

12% av stillingene har kommunene beregnet å finansiere med tilskudd fra opptrappingsplanen for psykisk helse, mens resten planlegges finansiert gjennom handlingsplan for eldreomsorgen og med egne kommunale midler (21%).

Årsverkene fordeler seg med 52% på hjemmetjenester, 39.% på institusjon og 9% på andre oppgaver i pleie- og omsorgstjenesten.

3.3 Vurdering og konklusjon.

Justert ambisjonsnivå på driftssiden.

Plantallene for nye stillinger tenkt finansiert ved handlingsplan for eldreomsorgen ligger i underkant av måltallene, og er noe redusert i forhold til kommunenes tidligere planer (de kommunale eldreplanene av 1.2.98 inneholdt 13.500 nye årsverk).

Før en kan trekke konklusjoner m.h.t. måloppnåelse om økt aktivitet og flere stillinger i pleie- og omsorgstjenesten, må en imidlertid gå gjennom kommunenes budsjett og økonomiplaner for å få full oversikt over situasjonen. Mange kommuner satser også egne kommunale midler på å styrke bemanningen i pleie- og omsorgstjenesten.

Høyt investeringsvolum.

Sammenholdt med måltallene i handlingsplan for eldreomsorgen ligger det totale investeringsvolumet knyttet til nye plasser/boliger en del høyere enn forutsatt.

Det er imidlertid grunn til å anta at en del kommuner har tatt høyde for økningen i antall eldre også de nærmeste årene etter handlingsplanperiodens utløp. Tallene inneholder videre boligbehov knyttet til opptrappingsplanen for psykisk helse og for noen andre mindre brukergrupper.

Videre tyder erfaringene fra 1998 på at ikke alle prosjekter som er planlagt kommer til ferdigstillelse. Det kan enten være fordi kommunens planer endrer seg, eller fordi enkelte av prosjektene ikke faller inn under Husbankens tilskuddsordning for sykehjem og omsorgsbolig. Fylkesmann/ fylkeslege vil bistå Husbanken med faglige vurderinger av prosjektene i denne sammenheng, slik at retningslinjene for ordningen blir oppfylt.

Konklusjon.

Hovedkonklusjonen synes å være at investeringsdelen av handlingsplanen går videre i overkant av det som er forutsatt i St.meld. nr.50. Handlingsplanen for eldreomsorgen har utløst stor planleggings- og utbyggingsaktivitet i kommunene i 1998. Den konkrete utbyggingen har allerede kommet godt i gang, og ser ut til å nå en topp i år 2000. I tillegg til en utvidelse av kapasiteten, er det også nødvendig med en betydelig opprustning av eldreomsorgens bygningsmasse, gjennom utbedring, utskifting/sanering og satsing på enerom. Målet for dette er å bedre både bostandard og arbeidsmiljø, for på den måten å bidra til en bedre kvalitet på tjenestene.

Et viktig fokus vil fortsatt være knyttet til oppfølgingen av driftselementet i handlingsplanen, og den sammenhengen det må være mellom mellom drift og investeringer. Handlingsplanen forutsetter at utbyggingen av omsorgsboliger og sykehjemsplasser følges opp med tilsvarende styrking av tjenestetilbud og bemanning i pleie- og omsorgssektoren. Vi vil derfor følge denne utviklingen nøye for å sikre aktivitetsnivå, kvalitet og innhold i eldreomsorgen.

Lagt inn 8. februar 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen